برای جامعه تحت فشار
آیا نهادهای خاص حاضرند از بودجه خود بگذرند؟
مردم از نظام حکمرانی انتظار دارند به گونه‌ای سیاستگذاری کند که تلاش‌های شخصی‌شان به رفاه پایدار ختم شود. به این معنی که هم وضع زندگی‌شان بهبود پیدا کند و هم این بهبود از ثبات برخوردار باشد. منتفع‌شونده این رفاه پایدار، مردم هستند که اقتصاددانان به آنها «خانوار» و «بنگاه» می‌گویند. اما پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا دولت‌ها توانسته‌اند چنین شرایطی را فراهم کنند؟
رفاهی که اقتصاددانان از آن سخن می‌گویند، دو صورت دارد:
صورت اول، توانایی افراد برای تامین کالای مصرفی مورد نیاز است؛ به این صورت که مردم تلاش و کوشش می‌کنند تا درآمد خود را صرف خرید کالا و خدماتی کنند که نیاز دارند. مردم عادی به این نیازها مایحتاج می‌گویند و اقتصاددانان آن را «کالای خصوصی» می‌نامند. مثل خانه و پوشاک و غذا و کالاهایی از این دست. بخش دیگر خدماتی است که دولت‌ها فراهم می‌کنند تا زمینه‌ساز کار و تلاش مردم باشد که به آن «کالای عمومی» گفته می‌شود که شامل امنیت، صلح، بهداشت، آموزش عمومی و سایر موارد مشابه می‌شود. اگر این دو مولفه رفاه با هم تناسب نداشته باشند، رفاه وضعیتی ناقص پیدا می‌کند. مثلاً اگر افراد بتوانند با درآمدی که کسب می‌کنند، کالای مورد نیاز خود را تامین کنند و رفاه خوبی به دست آورند اما امنیت وجود نداشته باشد، کسی احساس رفاه نمی‌کند. بنابراین رفاه جامعه منوط به تامین کالای عمومی و خصوصی به صورت همزمان است و حاصل‌جمع این دو، رفاه جامعه را تشکیل می‌دهد.
برای اینکه بدانیم جامعه در شرایط کنونی از نظر رفاهی در چه وضعیتی به سر می‌برد باید ابتدا ببینیم اقتصاد خانوار در چه وضعیتی قرار دارد.
به این منظور از دو شاخص میانگین مخارج خانوار و قدرت خرید مردم استفاده می‌کنیم. بر اساس آمارهای موجود، یک خانوار ایرانی در سال ۱۳۹۹، به‌طور متوسط 37 درصد کمتر از سال 86 (به عنوان شاخصی از رفاه) خرج کرده است. به عبارت دیگر، به همین میزان کالا و خدمات کمتری مصرف کرده است. پس به اندازه 37 درصد سطح رفاه خانوارهای ایرانی در قسمت تهیه و تامین کالای خصوصی، افت کرده است.
برای مقایسه باید اشاره کنیم که سطح رفاه خانوارها پس از پایان جنگ و تا قبل از سال 86، هرچند افت‌وخیز داشته اما مستمراً صعودی بوده است. یعنی به‌تدریج با شیبی ملایم شرایط رفاهی جامعه مستقل از توزیع درآمد به‌طور متوسط در حال بهبود بوده که در سال 86 به قله رسیده و پس از آن دچار افت شده است(مسعود نیلی).
حال اگر بخواهیم توزیع درآمد را حول مقدار متوسط آن مدنظر قرار دهیم مشاهده می‌کنیم با وجود اینکه میانگین از سال 86 افت کرده است، اما دهک اول- که 10 درصد کم‌درآمد جمعیت کشور است- از سال 90 با افت مواجه می‌شود و در طول دهه 90 دهک فقیر جامعه 30 درصد افت می‌کند، یعنی سطح رفاه دهک اول در 1399 نسبت به 1390 طی 10 سال 30 درصد پایین‌تر رفته به این معنا که فقرا 30 درصد فقیرتر شده‌اند. دهک دهم که دهک ثروتمند جامعه است هم کاهش پیدا کرده اما کاهش دهک دهم هشت درصد است. بنابراین همه، از قشر فقیر و متوسط تا ثروتمند با کاهش سطح رفاه مواجه شده‌اند اما این کاهش برای قشر کم‌درآمد شدیدتر بوده است. یعنی سطح درآمد و رفاه قشر فقیر و قشر ثروتمند کاهش پیدا کرده اما شدت این کاهش با هم متفاوت است.
مطابق دسته‌بندی مسعود نیلی، اگر جامعه را به جای دهک‌بندی به سه گروه تقسیم کنیم یعنی قشرهای کم‌درآمد، متوسط و پردرآمد، اتفاقی که در تقسیم‌بندی این اقشار رخ می‌دهد این است که تا سال 91-90 قشر متوسط در کشور ما در حال بزرگ‌تر شدن بوده و تعدادی از آنها که فقیر بودند یک پله بالا آمدند و به قشر متوسط پیوستند. بخشی از ثروتمندان نیز به دلایلی به این قشر اضافه شدند بنابراین لایه وسط که قشر متوسط است در حال بزرگ شدن بوده است. اما ناگهان از سال 91 به بعد این روند تغییر کرده به این معنا که قشر متوسط، کوچک و از دارایی‌اش مرتباً کم شد و به سمت قشر فقیر رفت، وقتی به نیمه دوم دهه 90 می‌رسیم یعنی از سال 1396 به بعد که تورم بالا رفت و رشد اقتصادی پایین آمد برای اولین‌بار کاملاً دچار یک سرازیری شدیم یعنی عده زیادی از قشر ثروتمند به قشر متوسط آمدند و عده‌ای از متوسط هم به قشر فقیر رفتند. بنابراین مدام از دهک بالا کم و به سمت پایین انباشت شد. قشر متوسط ما از 58 درصد تبدیل به 52 درصد شد، قشر ثروتمند از 17 درصد تبدیل به 11 درصد شد و قشر کم‌درآمد نیز از 25 درصد تبدیل به 37 درصد شد، یعنی درصدهایی که از دو قشر قبلی کم شدند به قشر کم‌درآمد افزوده شده‌اند. به این ترتیب همه‌چیز گویای این است که جامعه ایران با سرعت زیاد به سمت فقر بیشتر حرکت می‌کند.
بخشی از این روند ریشه در سیاستگذاری‌های غلط اقتصادی دارد، بخشی از آن نتیجه قطع رابطه با بازارهای جهانی است، بخشی هم به افزایش نااطمینانی سیاسی در کشور برمی‌گردد و هرچه هست، روندی را مشاهده می‌کنیم که برای آینده نظام حکمرانی بسیار نگران‌کننده است. سوال این است؛ چگونه می‌توان این روند را متوقف کرد؟
راه اعتماد دوباره
واضح است که مردم باید دوباره به نظام حکمرانی اعتماد کنند تا از یک‌سو با اصلاحات اقتصادی همراه شوند و از سوی دیگر انگیزه کار و تلاش و سرمایه‌گذاری پیدا کنند.
هرچند اقتصاددانان سرشناس کشور معتقدند توپ از زمین اقتصاد خارج شده و باید در زمین سیاست درباره آن تصمیم گرفته شود اما اگر از آنها بپرسیم عاجل‌ترین کاری که نهاد سیاست برای بازگرداندن اعتماد باید انجام دهد چیست؟ احتمالاً پاسخ‌های متنوعی دریافت می‌کنیم. برخی معتقدند در این شرایط باید هرچه زودتر روابط ایران با جهان ترمیم شود تا اقتصاد مسیر بازارهای جهانی را پیدا کند. برخی ممکن است اصلاح در نظام بانکی را مطرح کنند و برخی هم تجدیدنظر در رویه‌های سیاسی را پیشنهاد دهند. همه این پیشنهادها خوب‌اند اما شاید تنها کاری که می‌تواند در سریع‌ترین زمان ممکن بخشی از اعتماد را بازگرداند و بر اقتصاد هم اثر سریع بگذارد، انتقال فشار از شانه‌های مردم به دستان نظام حکمرانی باشد و این کار از طریق یک تصمیم سیاسی مهم برای قطع بودجه نهادهای غیراقتصادی امکان‌پذیر است. اما منظور از نهادهای غیراقتصادی چیست و قطع بودجه این نهادها چه اثری روی اقتصاد و جامعه می‌گذارد؟
مسیر اصلاحات اقتصادی
اقتصاددانان همواره تاکید کرده‌اند که یکی از راه‌های ترمیم اعتماد در جامعه، تلاش برای اصلاحات اقتصادی است و اگر نظر دولت بر اصلاحات واقعی در عرصه اقتصاد باشد، باید روی کسری بودجه و همه سازوکارهایی که رشد بالای حجم پول را ایجاد می‌کند متمرکز شود. در این نوع اصلاحات، رشد هزینه‌ها کُند می‌شود و درآمدها افزایش پیدا می‌کند در نتیجه کیفیت خدمات دولت پایین می‌آید و ممکن است از رفاه شهروندان نیز کاسته شود. در سال‌های گذشته دولت‌ها از کانال کسری بودجه تورم زیادی خلق کرده‌اند و اقتصاددانان همواره تاکید دارند که کاهش کسری بودجه می‌تواند به کاهش تورم منجر شود اما اینجا مشکلی وجود دارد؛ کاهش کسری بودجه می‌تواند برای دولت‌ها هزینه‌های غیرقابل پیش‌بینی ایجاد کند. ضمن اینکه در کوتاه‌مدت به مردم نفعی نمی‌رسد. چون دولت باید هزینه‌ها را کم کند، درآمدها را بالا ببرد. روی مردم فشار وارد کند، منابع از آنها بگیرد و خدمات کمتری ارائه کند؛ برای اینکه بتواند تورم را پایین بیاورد.
به همین دلیل دولت‌ها این نوع اصلاحات اقتصادی را کنار می‌گذارند یا با ترس و لرز به سمت آن می‌روند. در شرایط فعلی هم به نظر می‌رسد دولت از اینکه از طریق اصلاحات ثبات‌ساز شوک جدیدی به زندگی جامعه ناراضی وارد کند هراس دارد. اما سوال این است؛ آیا دولت می‌تواند اصلاحاتی انجام ندهد؟
اقتصاددانان می‌گویند تصمیم‌گیر حق انتخاب ندارد و به‌طور قطع برای کاهش التهاب موجود جامعه باید اصلاحاتی در دستور کار قرار دهد. به‌طور مثال برای کاهش تورم باید کسری بودجه را کاهش دهد اما همان‌طور که اشاره شد، فشار کسری بودجه می‌تواند در جامعه نارضایتی ایجاد کند اما آیا راهی برای کاهش کسری بودجه وجود دارد بی‌آنکه به مردم فشار وارد کند؟
یکی از راه‌هایی که می‌تواند هزینه‌های دولت را به میزان زیادی کاهش دهد، کسری بودجه را کنترل کند و اعتماد عمومی را به میزان زیادی بازسازی کند، قطع موقت بودجه نهادهای غیراقتصادی و سازمان‌های بودجه‌خوار است. این سیاست می‌تواند به میزان زیادی اعتماد را به مردم بازگرداند و جامعه را نیز آماده تداوم اصلاحات اقتصادی کند. اما این پیشنهاد چگونه کار می‌کند و به عبارتی مکانیسم اثرگذاری آن چیست؟
اصلاح فوری بودجه
بودجه قراردادی میان شهروندان و حاکمیت یک کشور است که چگونگی تامین منابع مالی و تخصیص آن برای دستیابی به اهداف تعریف‌شده و ماموریت دولت در تامین کالای عمومی و کاهش فقر و نابرابری را مشخص می‌کند. بودجه سندمحوری سیاستگذاری دولت برای اولویت‌بندی اهداف و چگونگی تحقق آنها در افق کوتاه‌مدت است. افزون بر این، بودجه یکی از ابزارهای مهم در دسترس برای سیاستگذاری به ویژه ایجاد ثبات یا رشد اقتصادی است که در کنار سایر ابزارهای در اختیار حاکمیت، امکان تحقق اهداف تعریف‌شده را ممکن می‌کند.
اقتصاددانان دو ماموریت اصلی برای بودجه تعریف کرده‌اند.
اولین ماموریت بودجه تحرک‌بخشی به اقتصاد است که در این زمینه دو کارکرد برای بودجه تعریف شده:
1- کمک به افزایش رشد اقتصادی: یکی از ماموریت‌های بودجه در کشور ما ایفای نقش برای افزایش رشد اقتصاد است. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه‌های اخیر نمی‌تواند چنین نقشی را ایفا کند. به این دلیل که هزینه‌های جاری دولت روندی فزاینده داشته و ترسیم چشم‌انداز هزینه‌های عمرانی دولت در محدوده بیش از سه درصد تولید ناخالص داخلی دور از انتظار به نظر می‌رسد.
2- برقراری یا حفظ ثبات اقتصادی: یکی از مهم‌ترین ماموریت‌های بودجه کمک به برقراری ثبات اقتصادی است اما دولت‌ها اساساً عملکرد معکوسی در این رابطه داشته‌اند. به این معنا که بودجه از منظر نقش ثبات‌سازهای خودکار و همچنین سیاست مالی، نه‌تنها در جهت ثبات بیشتر اقتصادی رفتار نکرده، بلکه باعث تشدید بی‌ثباتی نیز شده است. دومین ماموریت بودجه اثربخشی بر زندگی مردم است که در این زمینه نیز دو کارکرد برای بودجه تعریف شده است:
1- بهبود فقر و توزیع درآمد: سهم مستقیم مردم از کیک بودجه ناچیز است. در بودجه‌های ما انسان و دردهای او کمتر مورد توجه سیاستگذار قرار می‌گیرند. عملکرد بلندمدت دولت‌ها در زمینه بهبود فقر و توزیع درآمد توفیق قابل‌توجهی را نشان نمی‌دهد.
2- عرضه کالای عمومی: دولت در ایفای کارکرد تامین کالای عمومی نیز دچار مصائبی بوده است. به این دلیل که طی سال‌های اخیر، منابع فزاینده و قابل‌توجهی از بودجه جاری، صرف مصارفی چون صندوق‌های بازنشستگی شده و پیش‌بینی می‌شود طی سال‌های آینده نیز مجموعه ابرچالش‌های بازنشستگی، آب، محیط زیست و... فشارهای سنگینی را به بودجه وارد کنند. در حقیقت آنچه از بودجه جاری پس از کسر هزینه‌های یادشده باقی می‌ماند، موید آن است که دولت در تامین کالای عمومی با فشار قابل توجهی مواجه بوده و هست و بودجه‌های سالانه نیز نتوانسته برای تحقق این کارکرد بودجه چاره‌اندیشی کند.
پس تا اینجا متوجه شدیم که بودجه موجود کفاف ماموریت‌هایی را که برایش تعریف شده است نمی‌دهد. با این توضیح، به نظر می‌رسد در حال حاضر چهار مسیر مقابل نظام حکمرانی قرار دارد؛
1- مسیر اول این است که سیاستمدار در حوزه دیپلماسی و سیاسی، تصمیم‌های بزرگ بگیرد. یعنی برجام را احیا کند، گشت ارشاد را برچیند، احتمالاً تغییراتی در مسوولان ایجاد کند و با حل مشکلات تحریم و برقراری مجدد امکان صادرات نفت، حدود ۵۰ تا ۶۰ میلیارد دلار به منابع کشور تزریق شود.
2- مسیر دوم این است که سیاستمدار در حوزه اقتصاد تصمیم‌های بزرگ بگیرد و تن به اصلاحات اقتصادی دهد. یعنی برای ابرچالش مالی، بودجه را اصلاح کند، نظام بانکی را در مسیر اصلاح قرار دهد. که البته اقتصاددانانی که تا پیش از این مدافع اصلاحات اقتصادی بودند، به دلیل فضای حاکم بر کشور، اکنون اصلاحات اقتصادی را توصیه نمی‌کنند.
3- سومین راه پیش‌رو این است که دولت سیزدهم از مردم استمداد بطلبد که یکی دو سال شرایط سخت فعلی را تحمل کنند چون دولت ناچار است از هزینه‌های خود به میزان زیادی بکاهد. واضح است که در شرایط دشوار فعلی از مردم نمی‌توان چنین انتظاری داشت.
4- گزینه چهارم این است که دولت سیزدهم از نهادهای حکومتی و سازمان‌های دولتی که بخش زیادی از بودجه را مصرف می‌کنند، کمک بطلبد و از آنها بخواهد که یکی دو سال هزینه‌های تبلیغاتی، مذهبی، سیاسی و فرهنگی را کنار بگذارند تا بودجه به صورتی که توضیح داده شد، صرف بهبود وضعیت معیشتی و زندگی و کسب‌وکار مردم شود و در عین حال اقتصاد را به تحرک وادارد.
سیاستمداران باید به این درک برسند که جامعه زیر بار فشارهای سنگین تورم، کمر خم کرده و دولت به خاطر فشارهای کسری بودجه قادر به خاموش کردن موتور تورم نیست. برای حل مشکل تورم دو راه بیشتر پیش‌روی دولت نیست؛ یا دولت باید از جامعه کمک بخواهد و از طریق جلب اعتماد مردم، انتظارات تورمی را کاهش دهد و مردم را متقاعد کند که برای یک دوره کوتاه، مشکلات را تحمل کنند و به نوعی ریاضت بکشند که به نظر می‌رسد جامعه چنین سیاستی را نپذیرد و حاضر به ریاضت نشود. راه دیگر این است که حکومت از ده‌ها نهاد و سازمان بودجه‌خور بخواهد که بار ریاضت را بر دوش کشند و یکی دو سال تحمل کنند تا وضعیت اقتصاد کشور به حالت عادی خود برگردد.
قاعدتاً سیاستگذار چون در طول سال‌های طولانی به سود همین نهادها کسری بودجه را به مردم تحمیل کرده، نمی‌تواند از مردم بخواهد که سختی را تحمل کنند اما با توجه به شرایط بسیار سختی که کشور در آن گرفتار است، قطعاً می‌تواند بودجه نهادهای غیراقتصادی را کاهش دهد و از این نهادها بخواهد سختی را تحمل کنند تا دولت بتواند موتور خلق نقدینگی و تورم را حتی برای مدت زمانی کوتاه خاموش کند تا شرایط بهبود پیدا کند.
اتفاقاً در حال حاضر که از خواص انتظار می‌رود بصیرت داشته باشند و نسبت به شرایط موجود موضع‌گیری صحیح کنند، بهترین زمان برای نشان دادن میزان بصیرت اقتصادی خواص است. اگر چنین تصمیمی گرفته شود، بهترین زمان برای اجرای آن بودجه سال 1402 است. به گونه‌ای که بودجه آینده باید بودجه‌ای سخاوتمندانه برای بهبود وضعیت معیشت و کسب‌وکار مردم و بودجه‌ای ریاضتی برای نهادها و سازمان‌های غیراقتصادی باشد.
