قانون دولت سیزدهم
دولت رئیسی چقدر مدافع حاکمیت قانون است؟
حاکمیت قانون در کوتاه‌مدت تغییر محدودی دارد و با حدود شش‌ماهی که از شروع به کار دولت آقای رئیسی می‌گذرد شواهد محدودی می‌توان ارائه کرد که حاکمیت قانون چه تغییری کرده است اما فراتر از چنین شواهدی، دو موضوع دیگر در ارتباط با دولت رئیسی و حاکمیت قانون اهمیت بررسی دارد: یک، نگرش جبهه سیاسی دولت رئیسی به این مساله و سابقه رفتاری آن. دو، مسیر جامعه از نظر درجه حاکمیت قانون. با اینکه این پدیده زوایای مختلفی دارد اما تلاش می‌کنم در این یادداشت هم از شواهد شش‌ماهه، هم از نگرش دولت حاکم و هم از مسیر حاکمیت قانون تحلیلی در راستای توسعه جامعه ایران ارائه کنم.
حاکمیت قانون و توسعه
در بین معیارهای مختلفی که می‌تواند درجه توسعه‌یافتگی یک جامعه را نشان دهد حاکمیت قانون یک معیار بنیادی است. زیرا بدون حاکمیت قانون امکان ندارد برنامه‌ها، سیاست‌ها و اقدامات دولت و قراردادها و مبادلات و تضمین حقوق مالکیت بخش خصوصی محقق شود.
درجه حاکمیت قانون ارتباط نزدیکی با درجه توسعه در ساختارهای مختلف جامعه دارد. برای نمونه، براساس حاکمیت قانون است که نورث، والیس و وینگست (2009) در کتاب خشونت و نظم اجتماعی با مطالعه تاریخ اقتصادی کشورها، نظم اجتماعی دسترسی باز را از نظم اجتماعی دسترسی محدود (یا دولت طبیعی) تفکیک می‌کنند.
در نظم اجتماعی دسترسی باز، دسترسی به سازمان‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و ورود جهت تاسیس آنها برای همه شهروندان باز و آزاد است و لازمه حفظ رقابت همزمان در اقتصاد و سیاست است. در چنین نظمی، نهادهای تضمین حقوق مالکیت و بستن قرارداد به‌گونه‌ای شکل گرفته‌اند که روابط اجتماعی به‌طورگسترده‌ای غیرشخصی است و با تغییر اشخاص دوام و شیوه اجرای آنها تغییر نمی‌کند. در نتیجه حاکمیت قانون برای همه برقرار می‌شود. اما در دولت طبیعی فقط اعضا و وابستگان به خواص گروه حاکم اجازه ورود به فعالیت‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی را دارند. در این نظم همه چیز در خدمت ایجاد رانت و امتیازهای ویژه برای گروه حاکم است.
بررسی تاریخی جوامع نشان می‌دهد که این‌گونه جوامع را می‌توان در سه سطح دولت شکننده (نه قوانین عمومی برای هدایت دولت وجود دارد و نه قوانین خصوصی برای تنظیم روابط بین اشخاص خصوصی)، دولت پایه‌ای (قوانین عمومی برای هدایت دولت وجود دارد) و دولت بالغ (شکلی از حاکمیت قانون برای سازمان‌های دارای شخصیت حقوقی در دولت طبیعی بالغ ظهور می‌کند تا بتواند از قراردادهای بین‌سازمانی و درون‌سازمانی پشتیبانی کند و بتواند از مصادره سازمان‌ها توسط دولت و ائتلاف حاکم حمایت کند. چنین نهادهایی باید در دولت حک شده باشد تا تحت تاثیر تغییرات مکرر دولت طبیعی قرار نگیرد با این حال هنگامی که چیدمان امتیازات بین اعضای ائتلاف حاکم تغییر می‌کند حاکمیت قانون آسیب خواهد دید) تقسیم کرد. در ادامه بررسی می‌کنیم که ویژگی‌های دولت ایران بر مبنای معیار حاکمیت قانون با کدام یک از سطوح دولت طبیعی سازگارتر است.
قانون در نقش چراغ سبز یا قرمز
اگر حقوق اساسی و اولیه در یک جامعه برای تک‌تک انسان‌ها به رسمیت شناخته شده باشد و هدف از قانونگذاری حداکثرسازی رفاه اجتماعی باشد قانون نباید چراغ سبزها را مشخص کند یعنی همه فعالیت‌ها محدود باشد و قانون به مردم اجازه بدهد حق دارند چه فعالیت‌هایی انجام دهند بلکه قانون باید جاهای ممنوع و پرخطر را تعیین کند. برای نمونه به اصل 22 قانون اساسی ایران توجه بفرمایید: «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند.»
این اصل در همین چارچوب تهیه شده و می‌گوید همه چراغ‌ها برای مردم سبز است و بند آخر آن تصریح می‌کند قانون موارد استثنا را تعیین می‌کند. یا اصل 28 «هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید». جمله اول این اصل نیز تاکید بر حق مردم در تعیین هر شغلی دارد و در داخل جمله فقط موارد استثنا را اعلام کرده است.
اما در جامعه‌ای که نظم دسترسی محدود است قانون برای عموم مردم در نقش چراغ سبز است یعنی جاهایی را که مردم اجازه ورود دارند، تعیین می‌کند و معمولاً قانون با این فرض تنظیم می‌شود که همه مسیرها برای مردم بسته است مگر جایی که قانون اجازه عبور می‌دهد.
رفتار دولت حاکم به عنوان جزئی از جبهه انقلابی با شبکه‌های اجتماعی یکی از نمودهای بارز است که نشان می‌دهد دسترسی عموم مردم به همه شبکه‌های اجتماعی ممنوع است (همه چراغ‌ها قرمز است) مگر اینکه قانون اجازه بدهد. به همین دلیل، مجلس در طرح صیانت از فضای مجازی تلاش دارد این نگرش را به عنوان قانون تصویب کند و دولت نیز تاکنون با آن مخالفتی نداشته است. یا شبکه ملی اطلاعات به عنوان یک پروژه چندبعدی این پتانسیل را دارد که دسترسی مردم به شبکه اینترنت جهانی را ممنوع کند (همه اطلاعات را چراغ قرمز کند) مگر مواردی را که دولت اجازه می‌دهد. هرچند توسعه این شبکه ملی از سال 1384 شروع شده اما دولت آقای رئیسی با پیشنهاد بیش از 10 هزار میلیارد تومان برای تکمیل آن در لایحه بودجه 1401 نشان می‌دهد با این نگرش به قانونگذاری همراه است.
علاوه بر تصویب قانون در یک دولت طبیعی، اجرای قانون هم می‌تواند خاصیت چراغ قرمز یا سبز داشته باشد. به این صورت که برای خواص ائتلاف حاکم همه چراغ‌ها سبز است و حتی از چراغ‌های قرمز مصوب خودشان هم می‌توانند عبور کنند اما عموم مردم حتی از چراغ‌های سبز مصوب نیز توان عبور ندارند. رعایت نکردن فیلترینگ شبکه‌ها توسط مسوولان حاکم و فعالیت و دسترسی آنها این موضوع را نشان می‌دهد. یا اینکه کسب‌وکارهای مربوط به گروه‌های انقلابی که از مالیات معاف هستند یا استفاده آنها از بودجه عمومی در حالی که قوانین نظارت مالی را رعایت نمی‌کنند مانند صداوسیما یا کمیته امداد امام خمینی.
سلسله‌مراتب قانون و پدیده دستور رئیس‌جمهور
مساله‌ای که در حاکمیت قانون اهمیت دارد سلسله‌مراتب یا سطوح قانون در یک کشور است. در ایران این سلسله‌مراتب به این صورت است: سطح اول، قانون اساسی. سطح دوم، قوانین موضوعه‌ای که سایر قوانین بر مبنای آنها باید تنظیم شود مانند قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی. سطح سوم، سایر قوانین موضوعه.
سطح چهارم، مقررات مصوب دولت. بنابراین، درجه حاکمیت قانون در جامعه هنگامی بالاتر است که اجرای قوانین سطوح بالاتر از اولویت بالاتری برخوردار باشد. سابقه جبهه انقلابی که دولت حاکم درون آن تعریف می‌شود و برداشتی که از قانون دارد با حاکمیت قانون در این سلسله‌مراتب از برخی زوایا همخوانی ندارد.
برای نمونه در این برداشت، دستگاه‌هایی که خارج از سازوکار قانون اساسی تشکیل شده‌اند مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی یا شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا نه‌تنها شأن قانونگذاری دارند بلکه مهم‌ترین نهاد قانونگذار کشور طبق قانون اساسی یعنی مجلس شورای اسلامی (اصل 71 مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند) نیز حق ندارد برخلاف مصوبات چنین شوراهایی قانونگذاری کند. هرچند این موضوع خاص دولت حاکم فعلی نیست اما به نظر می‌رسد این دولت با این برداشت بسیار هماهنگ است و این مساله می‌تواند مسیر حاکمیت قانون را تضعیف کند.
نکته دیگری که به صورت خاص به رعایت سلسله‌مراتب قانون در دولت آقای رئیسی مربوط است پدیده «دستورات رئیس‌جمهور» است. در این شش ماه، این گزاره برای موضوعات مختلف پیش آمده است. دستور برای کنترل فوری بازار ارز، دستور برای رونق بورس، دستور برای تسریع در صدور اسناد اراضی کشاورزی، دستور برای لایروبی و جریان آب در خلیج گرگان، دستور برای خودروسازی، دستور به دستگاه‌های دولتی برای عقب‌نشینی از سواحل، دستور برای رفع محرومیت از زنان، دستور برای مبارزه با قاچاق کالا و ارز، دستور برای رفع فقر مطلق و بسیاری از موارد دیگر.
از زاویه حاکمیت قانون این دستورات دو نکته دارد: یک، دستور رئیس‌جمهور در قوانین ایران به عنوان قانون یا مقررات تعریف نشده است، برخلاف آمریکا که دستور رئیس‌جمهور چنین جایگاهی در نظام حقوقی آن کشور دارد. در ایران به جای دستور رئیس‌جمهور، مصوبات هیات‌وزیران را داریم که شأن حقوقی دارد. بنابراین، رئیس‌جمهور در چارچوب نظام حقوقی ایران می‌تواند اجرای قوانین را پیگیری کند مثلاً اگر یک وظیفه برای دولت یا یک پروژه دولتی در فرآیندهای قانونی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی تعریف شده باشد و برای آن بودجه تخصیص یافته باشد رئیس‌جمهور فقط می‌تواند اجرای این مصوبات قانونی را پیگیری کند اما نمی‌تواند خودش یک وظیفه جدید برای دولت تعیین کند یا برای یک پروژه بودجه تخصیص دهد. این موضوع برای قوانین عمومی درون دولت است و اگر موضوع برای بخش غیردولتی باشد دستورات رئیس‌جمهور می‌تواند به حقوق عامه مرتبط شود.
برای نمونه، شرکت‌های خودروسازی در ایران حتی ایران‌خودرو و سایپا جزو شرکت‌های غیردولتی محسوب می‌شوند که سهامدار حقیقی خصوصی یا سهامدار حقوقی غیردولتی دارند؛ رئیس‌جمهور اگر برای آنها تعیین تکلیف کند تولید خود را 50 درصد افزایش دهید احتمال دارد این افزایش به سودآوری عموم سهامداران آسیب وارد کند. بنابراین اگر حاکمیت قانون در اولویت باشد در گزاره «دستور رئیس‌جمهور» باید بسیار بااحتیاط به کار رود.
تصویب و اجرای صلاحدیدی قانون
با روی کار آمدن دولت آقای رئیسی، آخرین قوه کشور نیز در اختیار جبهه انقلابی قرار گرفت. این هماهنگ شدن قوای سه‌گانه هرچند از برخی زوایا می‌تواند هزینه‌های مبادله در امور حکومتی را کاهش دهد اما عوارضی برای حاکمیت قانون دارد. در این زمینه، نمونه‌های زیادی وجود دارد. برای مثال، طرح رتبه‌بندی معلمان چون از نمایندگان مجلس پیشنهاد شده بود و بار مالی برای دولت داشت با توجه به اوضاع کسری بودجه دولت صراحتاً با اصل 75 قانون اساسی مغایرت دارد اما بعد از رفت‌وبرگشت و تعامل دولت در شورای نگهبان قانون اساسی تایید شد. یا «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران» که طبق طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس انقلابی در پاییز 1399 به تصویب رسید شروط سختی را برای مذاکرات رفع تحریم برای دولت سابق تعیین کرده بود اما به نظر می‌رسد نسبت به مذاکرات دولت حاکم فعلی برای توافق بازگشت به برجام چندان سختگیری نکند.
این مساله به این دلیل در مواقعی که دولت و مجلس و شورای نگهبان همسو هستند بیشتر بروز می‌کند که حاکمیت قانون اساسی در ایران یک کمبود اساسی دارد. این کمبود، نهاد نگهبان «اجرای» قانون اساسی در عمل است. شورای نگهبان فعلی فقط از قانون اساسی در مواقع قانونگذاری جدید نگهبانی می‌کند اما اجرای اصول قانون اساسی نیاز به ارزیابی عملکرد هر اصل دارد. برای نمونه باید ارزیابی شود اصولی که آموزش رایگان، تامین اجتماعی فراگیر، شغل برای همه و سایر موارد سیاسی و فرهنگی را تعیین کرده‌اند تا چه اندازه رعایت شده است. با اینکه این نقص در قانون اساسی هست اما رئیس‌جمهورها در دولت‌های پیشین به پشتوانه اصل 113 قانون اساسی پیگیر «مسوولیت اجرای قانون اساسی» بودند اما به نظر می‌رسد دولت فعلی چنین دغدغه‌ای ندارد و این کمبود در سلسله‌مراتب بالای قوانین کشور همچنان به حاکمیت قانون در ایران آسیب خواهد زد.
بودجه‌ریزی و درجه حاکمیت قانون
مهم‌ترین سندی که می‌توان براساس آن درجه حاکمیت قانون و مسیر بهبود یا تخریب آن در جامعه را در کوتاه‌مدت ارزیابی کرد لایحه و قانون بودجه است. چون بودجه از سمت منابع یعنی اجرای مالی قوانین مالیاتی، نفتی، استقراض و فروش اموال دولت و از سمت مخارج دولت یعنی اجرای مالی قوانین وظایف مصوب دولت. جبهه انقلابی در رعایت این چارچوب سابقه مناسبی ندارد.
برای نمونه، در عرف تفکیک قوا و تا حدودی طبق قوانین ایران هر دستگاه اجرایی که طبق قانون مصوب مجلس تشکیل شده باشد حق دارد از بودجه دولت اعتبار بگیرد. اما چون فعالیت‌های نظامی بین‌المللی مصوبه مجلس را ندارد برای تامین مالی این فعالیت‌ها به راه‌های غیرمرسوم متوسل شد و در مخمصه فساد گرفتار شد.
نکته دیگر اینکه چون بودجه یک سند قانونی یک‌ساله است و ذاتاً با ماهیت قوانین معمولی از نظر لازم‌الاجرا بودن در همه شرایط زمانی و مکانی همخوانی ندارد، هر چه حجم تبصره‌های بودجه بیشتر باشد به حاکمیت قانون بیشتر آسیب وارد شده به ویژه در مواردی که قوانین دائمی مربوط به سمت منابع و مخارج دولت را تغییر دهد. زیرا این کار، اجرای قوانین عمومی برای سازماندهی درون دولت و قوانین خصوصی برای مالیات‌ستانی و ارائه خدمات و حمایت‌های دولتی را برای یک سال تغییر می‌دهد و برای سال‌ها وضعیت را نامطمئن می‌کند.
همچنین چون بسیاری از این تبصره‌های بودجه برای اجرا نیاز به تصویب آیین‌نامه دارد معمولاً به قدری این کار طول می‌کشد که فقط برخی خواص از اجرای آن منتفع می‌شوند. فقط بر حسب ظاهر، تعداد صفحات تبصره‌های بودجه لایحه1400 که دولت قبل تنظیم کرده بود 58 صفحه بوده و حجم تبصره‌های لایحه بودجه 1401 که دولت آقای رئیسی تنظیم کرده 66 صفحه شده است. اما ماهیت این تبصره‌ها که کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس حجم آن را گسترش داده اهمیت بیشتری دارد و تقریباً هر تبصره به یک قانون دائمی شخم می‌زند؛ برای نمونه، تبصره 6 قوانین مالیاتی، تبصره 14 قوانین هدفمندی یارانه‌ها، تبصره 16 قوانین بانکی، تبصره 19 قوانین بودجه‌ریزی، تبصره 14 و تبصره 20 قوانین دستمزد و امور پرسنلی و بازنشستگی.
اکثر این تبصره‌های بودجه در واقع پینه‌بندی موقتی قوانین است مانند مالیات بر خودرو یا مالیات بر خانه‌های گران‌قیمت یا دستکاری در تخصیص عوارض سیگار و تعرفه‌های واردات یا تخفیف در تعرفه‌های آب و برق و گاز و موارد مشابه. هر کدام از موارد در واقع، به سمت یک گروه خاص از اعضای ائتلاف حاکم هدف‌گیری شده است. در نتیجه، بودجه‌ریزی از کارکرد اصلی خودش، که تخصیص به اهداف قانونی مشخص است، خارج شده و تبدیل به ابزاری برای پیگیری منافع دستگاهی و گروهی می‌شود. این سبک بودجه‌ریزی، نه‌تنها اجرای قوانین موضوعه کشور را دچار اشکال می‌کند بلکه با قواعد علمی بودجه‌ریزی نیز همخوانی ندارد.
برای نمونه در تبصره‌ها، موارد زیادی وجود دارد که اصل عدم تخصیص را نقض می‌کند. یعنی نباید یک منبع خاص را به مصرف خاص تخصیص داد. اما این موارد زیاد است. مثلاً از منابع هدفمندی به بخش سلامت یا صندوق پیشرفت و عدالت تخصیص می‌دهند، از منابع صندوق توسعه ملی به صداوسیما تخصیص می‌دهند، از واگذاری سهام به افزایش حقوق تخصیص می‌دهند. البته تکرار می‌کنم این مشکلات در همه دولت‌ها بوده اما ترکیب این دولت با این مجلس همسو این رویه‌های غلط را بیشتر کرده است.
