موریانه‌های فساد
فساد چگونه پایه‌های نظام اداری را نابود می‌کند؟
در سال‌های دور یکی از استادان سرشناس کرمان، کتابخانه‌ای بزرگ داشت که در آن تعداد زیادی کتاب نفیس و با ارزش نگهداری می‌کرد. صاحب این کتابخانه از اهالی تعلیم و تعلم بود و به کشف رموز نهفته در کتاب‌های قدیمی دل خوش داشت. در دانشگاه درس می‌داد و از کتاب‌های باارزشی که داشت، جزوه‌های دانشگاهی تهیه می‌کرد. کتابخانه استاد، شهرت زیادی داشت و هرکس کتابی را در کتابخانه‌های عمومی نمی‌یافت، سراغی از ایشان می‌گرفت و معمولاً دست خالی برنمی‌گشت. کتاب‌ها در کتابخانه‌ای چوبی و منبت‌کاری شده، نگهداری می‌شد و این مجموعه آنقدر زیبا و فاخر بود که خیلی از اهالی شهر دوست داشتند این گنجینه بی‌نظیر را از نزدیک ببینند. هرچه بود، حاصل یک عمر تلاش و حوصله استاد بود. با این حال نگهداری این کتابخانه با یک چالش بزرگ همراه بود. موریانه‌ها گاهی به کتابخانه حمله‌ور می‌شدند و گنجینه استاد را به خطر می‌انداختند. استاد فرهیخته، چاره کار را در این دید که از دانشجویانش کمک بگیرد. در مقطعی که مشغله استاد در مطالعه، تحقیق و پژوهش زیاد شده بود، چند دانشجو ماموریت داشتند کتابخانه را از گزند موریانه‌ها مصون نگه دارند. با این طرح و برنامه، استاد خیالش راحت بود که دانشجویانش هوشیارند و نمی‌گذارند موریانه‌ها کتابخانه را نابود کنند.
از آن طرف، ماموران محافظت از کتابخانه مراقب بودند که اگر موریانه‌ای در میان کتاب‌ها دیدند، بلافاصله نابودش کنند. پس همین که موریانه‌ای دیده می‌شد، بلافاصله از بین می‌رفت. دانشجویان مشغول کار بودند و استاد هم سرگرم مطالعه.
روزی استاد به کتابخانه‌اش سرک کشید. نردبانی گذاشت و از قفسه‌های بالایی و دور از دسترس کتابخانه که اتفاقاً جایگاه بهترین و نفیس‌ترین کتاب‌ها بود، کتابی برداشت. کتاب در دستش از هم پاشید. کتاب دیگری را برداشت. این یکی هم خاک شد. کتاب‌های بعدی و کتاب‌های بعدی. موریانه‌ها کار خودشان را کرده بودند. تقریباً همه کتاب‌های ارزشمند و مهم کتابخانه را خورده بودند.
موریانه‌های نظام اداری
این روزها که اخبار فساد چای دبش زیاد شنیده می‌شود، یاد نظام اداری خودمان می‌افتم که موریانه‌های فساد در حال نابود کردن پایه‌هایش هستند. هر روز در گوشه و کنار کشور فساد تازه‌ای رخ می‌دهد که ما یا هرگز متوجه نمی‌شویم یا اگر می‌شویم، فقط بخش کوچکی از آن را برای ما روایت می‌کنند. همین روزها که همه درگیر پرونده چای دبش هستیم، در یکی از استان‌ها پرونده‌ای قطور درباره کلاهبرداری و فرار یک صادرکننده قدیمی به جریان افتاده که سازوکار شکل‌گیری آن مشابه همین ماجرای چای دبش است. فردی که کلاهبرداری کرده، با جلب اعتماد مردم و حتی تجار خارجی رقمی سنگین بین 20 تا 50 میلیون دلار را از کشور خارج کرده و ده‌ها شخص حقیقی و حقوقی را درگیر فساد خود کرده است. از این داستان‌ها زیاد اتفاق می‌افتد و متاسفانه اغلب بازگو نمی‌شود.
ماجرای قفل و سیاستگذار
مرحوم پدرم همیشه توصیه می‌کردند، در خانه‌ات را ببند تا همسایه‌ات دزد نشود. بعدها در کتاب «پشت پرده ریاکاری» نقل‌قولی از یک قفل‌ساز خواندم و متوجه شدم ضرب‌المثلی که ایشان مطرح کردند، چقدر درست و اساسی بود. یکی از دانشجویان پروفسور «دن آریلی» -از متخصصان اقتصاد رفتاری- کلید منزلش را گم می‌کند و به قفل‌ساز زنگ می‌زند. قفل‌ساز در کمتر از یک دقیقه در خانه را باز می‌کند. صاحب‌خانه که متحیر مانده، به قفل‌ساز می‌گوید وقتی قفل‌ها اینقدر سریع باز می‌شوند، چه فایده که آنها را به در بزنیم؟ قفل‌ساز می‌گوید قفل‌ها برای دزدها ساخته نشده‌اند چون دزدها حتی راه نفوذ به دیوارهای بتنی را هم بلدند. قفل‌ها برای این ساخته شده‌اند تا آدم‌های درستکار، همچنان درستکار بمانند.
بخش بزرگی از فسادها را «آدم‌های بد» رقم می‌زنند اما بخش زیادی از فسادها را «آدم‌های خوب» به وجود می‌آورند. مدیرعامل چای دبش در گذشته جانی و قاتل نبوده و احتمالاً در پرونده او سابقه ضرب و جرح یا کلاهبرداری وجود ندارد. محمودرضا خاوری هم آدم پلیدی نبود، نمازش را سروقت می‌خواند و بسیار مبادی‌آداب بود. بابک زنجانی هم در مدرسه کلاهبردارها درس نخواند و شهرام جزایری هم از دانشگاه شیادان فارغ‌التحصیل نشده است. این افراد پیش از وقوع جرائم مالی، لزوماً گذشته کثیفی نداشته‌اند اما چه اتفاقی رخ داده که به مجرمان مالی و اقتصادی تبدیل شدند؟
پاسخ را باید در سیاستگذاری غلط جست‌وجو کرد که به عقیده اقتصاددانان منشأ اصلی آلودگی‌ها در اقتصاد ایران است. گاهی قوانین و آیین‌نامه‌هایی در کشور ما تصویب و ابلاغ شده که فسادآفرین است. به‌طور مثال، تغییر رویه ناگهانی در قیمت‌گذاری ارز، خیلی‌ها را ثروتمند کرده است. تصمیم پنهانی و ناگهانی به عرضه سهام شرکتی، برای خیلی‌ها رانت اطلاعاتی ایجاد کرده است. تغییر ناگهانی رویه‌های گمرکی، افراد خاصی را در معرض واردات یا صادرات کالایی قرار داده است. در اثر این تصمیم‌های ناگهانی، ممکن است افرادی به ثروت‌های کلان دست پیدا کرده باشند که مصداق‌های آن واضح و روشن است.
همچنین مجموعه‌ای از سیاستگذاری‌های غلط و اقتضایی در کشور ما وجود دارد که در حالت خوش‌بینانه، با نیات خیرخواهانه و با هدف حمایت از اقشار کم‌درآمد تدوین شده، اما در عمل چیزی جز زیان آنها را به دنبال نداشته و در عین حال به منبع اصلی شکل‌گیری فساد در کشور تبدیل شده است.
اما آیا همه سیاست‌ها با نیت‌های خیرخواهانه تدوین شده و می‌شوند؟ امروز با این حجم از فساد در کشور، حتی خوش‌بین‌ترین افراد هم نمی‌پذیرند که وضع موجود حاصل خیرخواهی تصمیم‌گیران است. به این دلیل که نشانه‌های واضحی وجود دارد که گروه‌های فاسد و ذی‌نفعان رانت، به فرآیند سیاستگذاری و تصمیم‌گیری رسوخ کرده‌اند. اقتصاددانان درباره تداوم این نوع وضعیت ابراز نگرانی می‌کنند چون معمولاً ارتباط دادن سیاست‌های مربوط به حمایت از اقشار کم‌درآمد، با نادیده گرفتن راهکارهای اصولی و علمی همراه است و فسادهای گسترده‌ای به دنبال دارد.
از جمله سیاست‌های غیراصولی می‌توان به قیمت‌گذاری، سرکوب بازار، تهدید مالکیت و سرکوب آزادی‌های اقتصادی برای گسترش عدالت و کاهش فقر نام برد که در پنج دهه گذشته نتایج زیان‌باری داشته اما همچنان تداوم پیدا کرده است.
یکی دیگر از همین سیاست‌های اقتضایی و مفسده‌آمیز، دور زدن تحریم‌هاست که در یک دهه گذشته با هدف تامین نیازهای اساسی جامعه رواج پیدا کرده و روابط میان بازیگران اقتصاد و دستگاه‌های دولتی را به شدت تحت تاثیر قرار داده و فساد زیادی را به کشور تحمیل کرده است. برای اینکه بدانید سیاست‌های پولی و ارزی مرتبط با دور زدن یا کم‌اثر کردن تحریم‌ها چه عوارض فاجعه‌باری داشته، فقط به مورد چای دبش نگاه نکنید، ده‌ها مورد نظیر آن در دیگر مناطق کشور هم رخ می‌دهد که ممکن است افکار عمومی هرگز از آن خبردار نشود. ریشه این کلاهبرداری هم به سیاست‌های غلطی برمی‌گردد که به بهانه دور زدن تحریم‌ها تدوین شده و باید بدانیم تا تحریم‌ها وجود داشته باشد و سیاستگذار برای دور زدن تحریم‌ها به استفاده از روش‌های غیراصولی اصرار بورزد، فساد از بین نخواهد رفت. اگر می‌خواهیم ماجرای چای دبش تکرار نشود، لازمه‌اش این است که خانه سیاستگذاری را محکم بسازیم و به درهای تصمیم‌گیری قفل بزنیم. در این صورت، 99 درصد مدیران اقتصادی سمت خلاف نمی‌روند، آن یک درصد هم که می‌روند، خلافکارهای حرفه‌ای هستند که سروکارشان با قانون خواهد بود.
فساد در نظام اداری
اقتصاددانان معمولاً ریشه اصلی فساد را در سیاستگذاری و ترجیحات نظام تصمیم‌گیری می‌دانند و نظام اداری را متهم ردیف دوم می‌شناسند. اما آیا همه فسادهای نظام اداری ناشی از سیاستگذاری است؟
فساد در نظام اداری به طیف گسترده‌ای از بده‌بستان‌ها و رفتارهای خارج از قانون کارکنان دولتی اطلاق می‌شود که فرد یا افرادی را منتفع می‌کند یا آنها را از زیان احتمالی مصون نگه می‌دارد اما مهم‌ترین اثری که فساد به جا می‌گذارد، ممانعت از خلق ثروت است.
فساد مشکلی فراگیر در نظام‌های اداری کشورهاست که نمی‌توان وجود آن را حتی در بازترین اقتصادها هم انکار کرد اما هر اندازه اقتصادی بسته‌تر و دولتی‌تر باشد، فساد بیشتر می‌شود.
بخش زیادی از فساد در نظام اداری همان‌طور که اقتصاددانان تاکید دارند ریشه در سیاستگذاری دارد اما بخشی از این فساد یا در ذات نظام اداری ما نهفته است یا از محیط‌های پیرامونی به نظام اداری تحمیل می‌شود.
بخشی از فساد آن‌طور که تجربیات نشان می‌دهد، ناشی از فعالیت گسترده گروه‌های زیرزمینی و غیرقانونی است. به‌طور مثال در شهرهایی که قاچاق سوخت و کالا رواج دارد، احتمال آلودگی نظام اداری و نهادهای قضایی و انتظامی بیشتر از مناطقی است که قاچاق رواج ندارد. همچنین فساد در مناطقی که پدرخوانده‌ها یا خاندان‌ها یا گروه‌های ذی‌نفع قدرت دارند، به وضوح بیشتر است. گروه‌های ذی‌نفع، انجمن‌هایی سازمان‌دهی‌شده از افراد یا سازمان‌ها هستند که بر مبنای یک یا چند انگیزه مشترک، به شکل رسمی یا غیررسمی، تلاش می‌کنند بر سیاست‌های عمومی به نفع خواست‌ها و ترجیحات خود تاثیر بگذارند.
فساد در نظام اداری انواع مختلفی دارد که شامل فساد مالی (رشوه، اختلاس، ارتشا)، فساد اطلاعاتی (افشای انحصاری اطلاعات، خرید و فروش سهام با اطلاعات نهانی)، فساد اداری (امضای طلایی، فساد در مبادلات، استفاده شخصی از اموال دولتی) می‌شود.
ریشه‌های فساد در نظام اداری
فساد در نظام اداری به طیف گسترده‌ای از بده‌بستان‌ها و رفتارهای خارج از قانون کارکنان دولتی اطلاق می‌شود که فرد یا افرادی را منتفع می‌کند یا آنها را از زیان احتمالی مصون نگه می‌دارد؛ اما مهم‌ترین اثری که فساد به جا می‌گذارد، ممانعت از خلق و انباشت ثروت توسط بخش خصوصی است. فساد مشکلی فراگیر در نظام‌های اداری کشورهاست که نمی‌توان وجود آن را حتی در بازترین اقتصادها هم انکار کرد؛ اما هر اندازه اقتصادی بسته‌تر و دولتی‌تر باشد، فساد بیشتر می‌شود. به‌صورت عمده سه نوع فساد وجود دارد؛ اولی فساد سیاسی است که در فرآیندهای سیاسی و در ارتباط با افراد و جریان‌هایی ظاهر می‌شود که در شکل‌گیری قدرت نقش دارند. دومی فساد قانونی است که طی آن گروه‌های ذی‌نفع به نهادهای تصمیم‌گیر و قانونگذار نفوذ می‌کنند تا قوانین و سیاست‌ها را به سود خود تغییر دهند و در نهایت، فساد در نظام اداری است که بخش خصوصی را وادار به پرداخت رشوه برای دور زدن قانون می‌کند.
بنابراین متضرر اصلی فساد در نظام اداری، بخش خصوصی است. هرچه فساد عمیق‌تر و گسترده‌تر باشد، بخش خصوصی بیشتر متضرر می‌شود تا جایی که دیگر توانی برای ادامه کار نخواهد داشت. فساد دو روی متفاوت دارد؛ روی اول فسادی است که با تقاضای بخش خصوصی شکل می‌گیرد و روی دیگر فسادی است که با تقاضای کارمندان دولت به وقوع می‌پیوندد. در حالت اول، فعال بخش خصوصی وجوهی را می‌پردازد تا کارگزار دولتی به خواسته‌های غیرقانونی‌اش پاسخ دهد؛ اما در حالت دوم کارگزار دولتی، فعال بخش خصوصی را تحت فشار قرار می‌دهد تا به ازای انجام امور قانونی‌اش، وجوهی را پرداخت کند. فرض این نوشته، حالت دوم است؛ یعنی شرح حال بخش خصوصی سالمی که در معرض بخش دولتی غیرسالم قرار می‌گیرد.
معمولاً تجار و مدیران بنگاه‌های بخش خصوصی از نظر سازمان‌دهی، با سه سطح از فساد در نظام اداری مواجه می‌شوند:
سطح اول یا لایه اول یا «سازمان اول» کارکنانی هستند که به «کارراه‌انداز» معروف‌اند و در برابر رتق‌وفتق امور معمولی سازمان‌های دولتی «پول چای» یا «پول شیرینی» طلب می‌کنند. رایج‌ترین فساد در نظام اداری همین فساد است و چون قدمت دیرینه دارد، به قاعده بازی تبدیل می‌شود و بخش خصوصی هزینه این نوع فساد را همواره پیش‌بینی می‌کند.
در سطح دوم فساد، بخش خصوصی با «سازمان دوم» مواجه می‌شود. فساد در این سطح می‌تواند انفرادی یا گروهی باشد و افراد می‌توانند در داخل یک سازمان حضور داشته باشند یا از بیرون، امور را سازمان‌دهی کنند. هرچه هست، این فساد هم مثل سطح اول در مرزهای درونی یک اداره، سازمان یا نهاد دولتی، شکل می‌گیرد. وقتی در سازمانی دولتی یا حکومتی نمی‌توانید کاری را پیش ببرید، افرادی مقابل شما سبز می‌شوند که مسیر را برای شما هموار کنند.
کار این افراد گره‌گشایی است و به همین دلیل به «گره‌گشا» معروف‌اند. اغلب اوقات افراد در دست‌اندازهای قانونی گرفتار شده‌اند یا آشنایی به مسیرهای قانونی ندارند که در این حالت، افرادی به کمک می‌آیند و مسیر را هموار می‌کنند. وجه مفسده‌آمیزتر «سازمان دوم» این است که عمداً مسیر را ناهموار می‌کنند یا موانع قانونی پیش پای افراد می‌گذارند تا او را متقاعد به پرداخت هزینه کنند. این فساد هم در نظام اداری ما سابقه دیرینه دارد و به همین دلیل بخش خصوصی با این لایه هم کنار آمده است و به نوعی هزینه‌های فساد در این سطح را پیش‌بینی می‌کند.
اتحاد خلافکاران نظام اداری
شواهد از ظهور سطح جدیدی از فساد سازمان‌یافته در نظام اداری حکایت دارد که می‌شود به آن فساد «سازمان سوم» اطلاق کرد. فساد سازمان سوم بسیار خطرناک و نگران‌کننده است و می‌تواند مثل موریانه، پایه‌های نظام اداری را تخریب کند. سازمان سوم، منحصر به یک اداره یا نهاد دولتی یا بخش عمومی نیست، بلکه کارکنان ناسالم نهادها و اداره‌های مختلف را به‌صورت یک شبکه، در ارتباط با هم قرار می‌دهد.
به‌عنوان مثال در سازمانی دولتی، گروهی از کارمندان با هم تبانی می‌کنند تا برای مدیران و کارآفرینان بخش خصوصی پرونده‌هایی باز کنند. این پرونده‌ها معمولاً از یک نقطه بسیار کوچک در یک سازمان دولتی آغاز می‌شوند و بعد به دیگر سازمان‌ها و نهادها تسری پیدا می‌کنند و در نهایت فرد متوجه می‌شود که در دام شبکه‌ای از کارکنان دولتی در چند سازمان مختلف گرفتار شده و برای انجام یک کار کوچک باید هزینه‌های گزاف بپردازد. ویژگی فساد در سازمان سوم این است که محدود به اختیارات و مرزهای یک سازمان دولتی نیست و می‌تواند به چند سازمان دیگر هم تسری پیدا کند، در نتیجه هزینه‌های سنگینی به دنبال دارد.
در سازمان سوم، کارمند یک نهاد دولتی، مشکلی را برای فرد ایجاد می‌کند. این مانع در نهاد دیگری باید حل شود که بعد به نهادها و اداره‌های دیگر هم کشیده می‌شود و در نهایت اگر پرداختی در میان باشد بین همه افراد این شبکه تقسیم می‌شود.
سازمان‌های اول و دوم فساد سال‌هاست که وجود دارند و نهادهای نظارتی و سازوکارهای قانونی موفق به حذفشان نشده‌اند؛ اما سازمان سوم در سال‌های گذشته شکل گرفته و در حال فراگیرتر شدن است. سازمان سوم، سازمان خطرناکی است که می‌تواند از نظام اداری یک شهر به نظام اداری مرکز تسری پیدا کند یا حتی از شهری به چند شهر دیگر گسترش یابد. این سازمان خطرناک ضمن اینکه قادر است مسیر خلق ثروت را مسدود کند، انگیزه‌های کارآفرینان را از بین می‌برد و می‌تواند ریشه این بخش را بخشکاند.
