رفع محرومیت از دریافت خدمات
در سالی که گذشت اقدامات کشور در راستای شمول مالی چه بود؟
در تعریف کلی، منظور از شمول مالی آن است که افراد بزرگسال به انواع مختلف خدمات مالی رسمی و مناسب دسترسی داشته باشند و به‌طور موثر از آنها استفاده کنند. این خدمات پایه باید برای مصرف‌کنندگان به صورت مسوولانه، ایمن و پایدار در محیط به خوبی قاعده‌مند ارائه شود. «سطح پایه» چنین خدماتی، داشتن حساب سپرده یا حساب معاملاتی (جاری) در بانک یا دیگر موسسات مالی یا نزد ارائه‌دهندگان خدمات پولی موبایلی است که می‌تواند برای اموری همچون پرداخت و دریافت یا ذخیره و پس‌انداز وجه استفاده شود. سطح دیگر آنکه به «سطح ثانویه» مشهور است، شامل دسترسی به اعتبارات نهادهای مالی رسمی است که به افراد بزرگسال اجازه می‌دهد در فرصت‌های کسب‌وکار سرمایه‌گذاری کنند و همچنین استفاده از محصولات بیمه به ویژه بیمه‌های خرد که به افراد اجازه می‌دهد ریسک‌های مالی خود را بهتر مدیریت کنند.
طبق اسناد بانک جهانی و در معنای ویژه آن، منظور از شمول مالی فراهم کردن دسترسی به گستره کافی از خدمات مالی امن و راحت برای اقشار محروم و دیگر گروه‌های آسیب‌پذیر -از جمله افراد کم‌درآمد، روستایی یا فاقد مدارک- است که از بخش مالی رسمی حذف شده‌اند یا خدمات کمی دریافت می‌کنند. در گام بعدی بانک جهانی شمول مالی را شامل ارائه خدمات و محصولات مالی گسترده‌تر به افرادی می‌داند که در حال حاضر تنها به محصولات مالی پایه دسترسی دارند. همچنین افرادی وجود دارند که از نظر مقرراتی منعی برای استفاده از خدمات مالی رسمی ندارند، اما به دلایل دیگر مانند عدم امکان ارائه اسناد، ناآگاهی، برداشت غلط، دانش محدود، هزینه بالا و... عملاً از خدمات مربوطه استفاده نمی‌کنند و در زمره گروه هدف قرار می‌گیرند.
تشویق افراد به پس‌انداز
بخشی از اهمیت موضوع شمول مالی به مباحث اقتصادی بازمی‌گردد. تجربه کشورها نشان داده هرچه شمول مالی بیشتر باشد، افراد کم‌درآمد بیشتر تشویق به پس‌انداز می‌شوند که در نهایت به رشد اقتصادی بلندمدت منجر خواهد شد. همچنین اصلاحاتی که در بنگاه‌ها و مراکز اعتبارسنجی به منظور اطمینان از شمول مالی رخ دهد، موجب بهبود اشتغال و رشد بهره‌وری بادوام خواهد شد. اما علاوه بر موضوعات اقتصادی، موضوع شمول مالی از حیث سلامت مالی نیز می‌تواند به یک کشور کمک قابل توجهی کند. در صورتی که بخش معناداری از جامعه به خدمات مالی رسمی پایه‌ای دسترسی نداشته باشند لاجرم برای برآوردن نیازهای مالی خود ملزم به استفاده از کانال‌های زیرزمینی و غیررسمی هستند که به دلیل عدم نظارت بر آنها، ضمن ریسک‌های کلاهبرداری که برای اقشار مدنظر به همراه دارد، امکان نقل و انتقال آسان عواید مجرمانه نیز فراهم می‌شود. به عبارت دیگر محروم شدن بخشی از جامعه از خدمات رسمی می‌تواند به رونق گرفتن بخش‌های غیررسمی منجر شود.
شایان ذکر است در آماری که در مورد ایران وجود دارد، درصد حساب‌های بالای 15 سال، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017، 94 درصد، رتبه بیست و پنجم دنیا، تعداد شعبه به ازای هر 100 هزار نفر، طبق اعلام صندوق بین‌المللی پول در سال 2018، رتبه بیست و چهارم دنیا، ATMها به ازای هر 100 هزار نفر بزرگسال، طبق اعلام صندوق بین‌المللی پول در سال 2018، رتبه سی و سوم دنیا، تعداد افراد جوان که از طریق موبایل یا اینترنت به یک حساب دسترسی دارند، بر اساس اعلام بانک جهانی در سال 2017، 52 درصد که رتبه نوزدهم دنیا را برای کشور به همراه دارد، درصد افراد جوانی که در یک سال گذشته از اینترنت برای پرداخت صورتحساب یا خرید آنلاین استفاده کرده‌اند، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017، 49 درصد که شامل رتبه 38 دنیا می‌شود، افراد دارای بیمه‌نامه به ازای به هزار نفر بزرگسال، طبق آمار صندوق بین‌المللی پول در سال 2018، رتبه بیست و شش در بین کشورهایی که در زمینه این شاخص گزارش داده‌اند، تعداد افراد بالای 15 سال در چهار دهک پایین درآمدی که از موسسات مالی وام دریافت کرده‌اند، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017، برابر با 21 درصد و رتبه دوازدهم دنیا، افراد بالای 15 سال در شش دهک پایین درآمدی که از موسسات مالی وام دریافت کرده‌اند، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017 برابر یا 26 درصد و رتبه یازدهم دنیا، درصد افراد بالای 15 سال که از طریق خانواده و دوستان وام دریافت کرده‌اند، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017، 51 درصد و رتبه سوم دنیا و تعداد افراد بالای 15 سال که دارای کارت اعتباری هستند، طبق اعلام بانک جهانی در سال 2017، 9 درصد برابر با رتبه هفتاد و پنجم دنیاست (برگرفته از گزارش دفتر مطالعات رفاه اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بهار 1400).
در میان این شاخص‌ها، یکی از مهم‌ترین آنها که به «شاخص نفوذ بانکی» نیز شناخته می‌شود، مربوط به درصد افراد بالای 15 سال است که دارای یک حساب هستند که ایران در آن وضعیت بسیار خوبی دارد و مشابه کشورهای با درآمد بالاتر از متوسط و تقریباً مشابه کشورهای OECD است. رتبه 94 درصد ایران در حالی است که میانگین جهانی در این زمینه 69 درصد است. به‌رغم این آمار مناسب، توزیع جغرافیایی حساب‌های افتتاح‌شده در سراسر کشور نشان می‌دهد که این توزیع به صورت کاملاً مساوی و متقارن متناسب با جمعیت نیست. یکی از دلایلی که می‌توان برای این عدم توازن حدس زد، نداشتن اسناد هویتی افراد در برخی استان‌ها و نقاط مرزی است که پیش‌شرط افتتاح حساب و حتی دریافت یارانه است.
تشکیل پرونده برای فاقدین شناسنامه
در این راستا یکی از اقدامات مهمی که در سال 1401 انجام شد و می‌تواند به شمول مالی کمک کند آن بود که بنا به اعلام رئیس سازمان ثبت احوال کشور، برای هشت هزار و 500 نفر از فاقدین شناسنامه پرونده تشکیل شد و از میان این تعداد هفت هزار و ۶۷۱ نفر شناسه لازم را اخذ کرده‌اند. پس از اخذ شناسه از سامانه و اخذ اثر بیومتریک -که در زمره ابزارهای شناسایی جایگزین است- برای این افراد کارت موقت مختص افراد فاقد شناسنامه صادر می‌شود. تا زمان تعیین تکلیف نهایی صدور یا عدم صدور شناسنامه فرد می‌تواند از مزایای اجتماعی این کارت بهره‌مند شود. اما به نظر می‌رسد این افراد کماکان قادر به افتتاح حساب یا بهره‌گیری از هیچ‌گونه خدمت بانکی به موجب این کارت نیستند. برخی از این افراد که عمدتاً در مناطق مرزی ساکن هستند با سازمان‌ها آشنایی چندانی نداشته و فاقد امکانات اقتصادی برای مراجعه به آنها نیز هستند. همان‌گونه که پیش از این نیز ذکر شد این افراد برای برآوردن نیازهای مالی خود احتمالاً ناگزیرند به حساب‌ها و کارت‌های اجاره‌ای روی بیاورند که شرایط را برای امکان نقل و انتقال سهل و آسان عواید مجرمانه فراهم می‌آورد. به عبارت دیگر محروم شدن بخشی از جامعه از خدمات رسمی با دلایلی همچون الزامات مرتبط با شناسایی مشتری می‌تواند به رونق گرفتن بخش‌های غیررسمی منجر شود. از سوی دیگر این دغدغه وجود دارد که با توجه به اینکه اکثر این افراد در زمره اقشار محروم مالی نیز قرار می‌گیرند ممکن است حساب‌های خود را -در صورتی که مقررات به بانک‌ها اجازه افتتاح حساب برای افراد فاقد مدارک هویتی را بدهد- در اختیار افراد دیگر قرار دهند یا قابلیت ردیابی وجوه ایشان به دلیل نقص مدارک شناسایی ممکن نباشد. این در حالی است که طبق تجربیات بین‌المللی، از جمله ویژگی‌های حساب‌های مخصوص دریافت کمک‌های حمایتی آن است که کارکردهای آن محدودتر از سایر حساب‌های معمول است. دلیل این امر آن است که اگر فردی فاقد مدرک هویتی یا شغل قانونی است (علی‌القاعده به دلیل نداشتن مدارک هویتی، امکان استخدام در بخش‌های رسمی دولتی و غیردولتی نیز وجود ندارد)، تراکنش‌های مالی وی نیز محدود است و اصولاً نیاز به داشتن حساب مشابه حساب افرادی که مدارک هویتی کامل دارند و حداکثر عملکرد را دارد نیست (حتی برای تمام افراد دارای مدارک هویتی نیز داشتن چنین حساب‌هایی لازم یا مناسب نیست). زیرا بانک‌ها در دنیا برای ارائه چنین خدمتی و با توجه به ریسکی که چنین حسابی برای آنها به همراه دارد، موظف‌اند طبق قوانین و مقررات مبارزه با پولشویی مشتریان را با دقت شناسایی کنند. اما برخی اقشار محروم به دلایل مختلف ممکن است قادر نباشند مدارک و مستندات مورد نیاز بانک برای شناسایی را ارائه دهند؛ مدارکی همچون اسناد هویتی یا مدارک مربوط به آدرس محل سکونت، شغل و... . نتیجه آنکه این اقشار از دریافت خدمات بانکی محروم می‌مانند. از این‌رو، در دنیا برای این گروه حساب‌هایی با کارکردهای محدودتر در نظر گرفته می‌شود تا درحالی‌که به خوبی رافع نیازهای مالی ایشان است، اما الزامات شناسایی مشتری برای آنها سهل‌گیرانه باشد.
فرزندان مادران ایرانی و پدران غیرایرانی
گروه دیگر از افراد فاقد شناسنامه، فرزندان حاصل از ازدواج مادران ایرانی و پدران غیرایرانی بودند که این افراد نیز طبق قانون اعطای تابعیت به این فرزندان، صاحب شناسنامه شده‌اند. حسب اعلام معاون امور هویتی و حقوقی سازمان ثبت‌احوال در سال 1401، تاکنون 12 هزار و 864 شناسنامه برای این افراد صادر شده است که سبب می‌شود این افراد هنگام رسیدن به سن مجاز بتوانند از خدمات بانکی بهره ببرند و سطح شمول مالی کشور گسترده‌تر از پیش شود.
گروه دیگری که در حوزه شمول مالی در زمره اقشار آسیب‌پذیر تلقی می‌شوند اتباع خارجی به ویژه افاغنه هستند که پیش از این مقرراتی در زمینه تعامل موسسات مالی با ایشان وجود داشت؛ لیکن یکی از اقداماتی که در سال 1401 انجام شد، ساماندهی و به‌روزرسانی مقررات مربوط به اتباع خارجی بود که به موجب «دستورالعمل نحوه ارائه خدمات بانکی به اشخاص خارجی در موسسات اعتباری» موضوع ماده (۷۳) آیین‌نامه اجرایی مصوب 5 دی‌ماه 1401 شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، انجام شد. در این دستورالعمل اشخاص خارجی به سه گروه اصلی و 9 زیرگروه فرعی تقسیم شدند و بسته به نوع و سطح مدارک شناسایی که این افراد می‌توانند ارائه دهند، خدمات بانکی قابل ارائه به ایشان احصا و مشخص شده است.
ماموریت وزارت رفاه
یکی دیگر از اقدامات انجام‌شده که در آذر 1401 اعلام شد ماموریتی بود که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی به رئیس سازمان بهزیستی مبنی بر شناسایی افراد بی‌سرپناه فاقد کارت بانکی داد. این افراد در معابر عمومی یا گرمخانه‌ها زندگی می‌کنند و به دلیل نداشتن کارت بانکی در خرید نان یارانه‌ای با مشکل مواجه شده بودند. دلیل نداشتن کارت بانکی در برخی موارد اسناد هویتی بوده یا کارت بانکی این افراد نزد خانواده‌هایشان برای دریافت یارانه و... بوده است. سازمان بهزیستی اعلام کرد در تلاش است مشکل این افراد را حل کند.
مبارزه با فقر مطلق
یکی دیگر از اقدامات مهمی که در راستای مبارزه با فقر مطلق در سال 1401 انجام شد امضای دستورالعمل مبارزه با فقر مطلق در فروردین 1401 میان سازمان بهزیستی و دو وزارتخانه کشور و تعاون، کار و رفاه اجتماعی بود. این دستورالعمل با هدف مبارزه و کاهش گستردگی فقر و رفع مشکلات نظام حمایتی به ویژه در زمینه شناسایی و احصای نیازمندان واقعی تدوین شد. این دستورالعمل در مرحله اول بر شناسایی افرادی که دارای فقر شدید هستند تمرکز کرد؛ افرادی که تحت پوشش کمیته امداد یا سازمان بهزیستی نبوده و درآمد سرانه آنها به جز یارانه در ماه زیر 500 هزار تومان باشد. شایان ذکر است در این دستورالعمل موضوعاتی مانند پوشاک، تغذیه و سرپناه دیده شده و نیاز به دسترسی به خدمات مالی در نظر گرفته نشده است. علاوه بر طرح فوق‌الذکر همچنین می‌توان به «دستورالعمل فقرزدایی با رویکرد اجتماع‌محور»، «توانمندسازی اجتماع‌محور با جهت‌گیری کاهش فقر»، «طرح توانمندسازی و تحول اجتماعی محلات» و «آیین‌نامه چتر ایمنی رفاه اجتماعی» مصوب سال‌های پیشین نیز اشاره کرد.
مشکل مقررات نداریم
بررسی‌های انجام‌شده حاکی از آن است که در زمینه قوانین و مقررات مشکل جدی وجود ندارد و کشور دارای مقررات کافی برای گسترش شمول مالی است، ولی در برخی موارد مقررات و همچنین برنامه‌های عملیاتی سازمان‌های حمایتی ممکن است با یکدیگر همپوشانی داشته باشد. در بند (و) تبصره (17) قانون بودجه سال 1401 کل کشور تلاش شده است به منظور ساماندهی و افزایش کارآمدی سیاست‌های حمایتی، وظایف تمامی دستگاه‌ها از جمله نهادهای عمومی غیردولتی و بنیادها که به هر شکل از اقشار آسیب‌پذیر حمایت می‌کنند، به تفکیک مشخص شود. در آیین‌نامه اجرایی این بند نیز که در 16 خرداد 1401 به تصویب هیات وزیران رسید سامانه مربوطه معرفی و الزامات آن مشخص شد. همچنین به موجب بند الحاقی به تبصره (۱۷) ماده واحده لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور مقرر شد به منظور ساماندهی و کارآمدسازی سیاست‌های مرتبط با محرومیت‌زدایی و در راستای رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری سازمان برنامه و بودجه، وزارت کشور و معاونت مناطق محروم و توسعه روستایی ریاست‌جمهوری و با بهره‌گیری از ظرفیت پایگاه رفاه ایرانیان، اقدام به راه‌اندازی «سامانه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» مشتمل بر اطلاعات زیرساخت‌های بهداشتی، آموزشی، حمل‌ونقل، آب و انرژی و سایر زیرساخت‌های اساسی و... کند.
همان‌گونه که ملاحظه می‌شود رفع نیازهای مالی اقشار محروم در اسناد بالادستی -احتمالاً به دلیل شرایط خوب کشور در حوزه شمول مالی و وجود حساب‌های یارانه‌ای- به عنوان یک نیاز مهم در نظر گرفته نمی‌شود و مقرره مجزایی نیز در خصوص آن وجود ندارد. هرچند در مقابل نیازهایی مانند نیاز به غذا و سرپناه، نیاز به دسترسی به خدمات مالی کم‌اهمیت‌تر تلقی می‌شود، اما در مرحله دوم اولویت‌ها به منظور اطمینان از حفظ حقوق شهروندی و نبود ریسک‌هایی مانند کلاهبرداری که به دلایل مختلف از جمله بی‌سوادی یا فقر فرهنگی ممکن است گریبانگیر این افراد شود، ضروری است که موضوع دسترسی اقشار آسیب‌پذیر به خدمات پایه مالی (از جمله افتتاح حساب، تامین مالی خرد، بیمه خرد و...) نیز در اولویت کار قانونگذار و نهادهای حامی و حمایتی قرار گیرد.
