آینه غبار گرفته

بودجه معمولاً آینه مالی شیوه اداره حکومت خوانده می‌شود. سندی که برخلاف شعار و حرف و سخنرانی، با عدد و رقم نشان می‌دهد حکومت‌ها چگونه حکمرانی می‌کنند و مردم نیز چه وظایف متقابلی در برابر آن دارند. سند بودجه همچنین به عنوان یک میثاق عمومی نشان می‌دهد که دولت و مجلس چه برنامه‌هایی برای توسعه و بهبود امور دارند.

بودجه علاوه بر آنکه نشان‌دهنده شیوه حکمرانی در یک کشور است، قابلیت کف‌بینی فوق‌العاده‌ای نیز به ناظران عمومی و فعالان اقتصادی می‌دهد. کف‌بینی بودجه‌ای، به معنای نگاه به ارقام بودجه برای پیشگویی چگونگی اداره اقتصادی (و حتی سیاسی و اجتماعی) کشور در سال آتی، تا حدود زیادی دقیق است، چراکه شیوه تنظیم بودجه، فروض استفاده‌شده برای تنظیم، اولویت‌های بودجه‌ای، موارد درج‌شده و برجسته‌شده و حتی موارد درج‌نشده همگی می‌تواند حاوی نکته‌های فراوانی باشد.

در این تحلیل بر جنبه سلبی بودجه متمرکز می‌شویم و خواهیم گفت که مجموع شرایط تحمیل‌شده بیرونی همراه با بی‌عملی، اهمال، تعلل‌های مکر و خرابکاری‌های متعدد در بودجه‌های گذشته، بودجه‌ریزی در ایران را به جایی رسانده است که مهم‌ترین کارکرد اصلی مورد انتظار از بودجه 1401 نه در آن چیزی است که قرار است انجام دهد، بلکه در آن چیزی است که نباید انجام دهد.

ارقام بودجه

رقم بودجه امسال 3631 هزار میلیارد تومان است. بودجه به دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها تقسیم می‌شود. از این رقم، 1505 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و بقیه معادل 2231 هزار میلیارد تومان، بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی است.

بودجه عمومی در واقع همان چیزی است که به‌عنوان بودجه می‌شناسیم، یعنی دخل دولت (نفت و مالیات و...) و خرج دولت و دستگاه‌های دولتی و ادارات (شامل حقوق و دستمزد و مخارج عمرانی و...). بودجه شرکت‌های دولتی به دلایل مختلف فنی، حقوقی و اجرایی و البته نیاز به فرصت کافی، در مجلس به‌طور کامل بررسی نمی‌شود. هرچند، قاعدتاً به دلیل آنکه این شرکت‌ها سرمایه عمومی هستند، از بابت حقوق مردم و نمایندگان مردم در مجلس باید دخل و خرج و کارایی آنها و میزان ورودی آنها به بودجه عمومی (برای بهبود منابع دولت) یا دریافتی‌شان از بودجه عمومی (در هنگام زیان‌ده بودن) بررسی شود. سهم عمده‌ای از مصارف بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، از منابع داخلی آنها تامین می‌شود که با پیشنهاد هیات‌های‌مدیره در مجامع عمومی یا شوراهای عالی مربوط تصویب می‌شود و جهت درج در لایحه بودجه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارسال می‌شود. در واقع یکی از ابهامات کنونی بودجه‌ریزی در کشور، نامعلوم بودن نقش نمایندگان در رسیدگی به بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌هاست. این فرآیند عوارض متعدد دیگری نیز از جمله در بخش هزینه‌های جاری و حقوق و دستمزد دارد که هر چند وقت یک‌بار بروز نمونه‌هایی از آن باعث رنجش افکار عمومی می‌شود. به دلایل فنی-حقوقی و نیز غیرحقوقی (از جمله شبکه تودرتوی ذی‌نفعان این بخش) اصلاحات در این بخش به کندی پیش می‌رود.

بودجه عمومی در بخش منابع و مصارف خود، دو جزء دارد. منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی (رقم بودجه عمومی با رقم منابع عمومی نباید اشتباه گرفته شود). منابع عمومی منابعی هستند که به همراه سایر منابع دولت وارد یک استخر عمومی درآمدها شده و سپس میان مصارف عمومی مختلف تقسیم می‌شوند. اما منابع اختصاصی، معمولاً منابعی هستند که محل مصرفشان، همان دستگاه ایجادکننده درآمد است (مانند درآمد بیمارستان‌ها یا دانشگاه‌ها). بنابر اصول بودجه‌ریزی، بهتر است تمام درآمدهای دولت ابتدا به یک استخر درآمدهای مشترک وارد شده و سپس در مورد محل مصرف آنها تصمیم‌گیری شود. اختصاصی کردن درآمد باعث می‌شود که این درآمدها وارد استخر مشترک نشده و با یک لوله انتقال مستقیم، به محل مصرف مورد نظر برسد و در نتیجه نتوان در مورد محل مصرف آن تصمیم‌گیری کرد. اختصاصی کردن درآمدها یک خاصیت بد دارند و آن اینکه درآمدی که در یک سال بودجه‌ای اختصاصی می‌شود، معمولاً در سال‌های بعد هم اختصاصی باقی می‌ماند و از حوزه تصمیم‌گیری مجلس نیز خارج می‌شود. اختصاصی کردن درآمد علاوه‌بر محدودیت حوزه تصمیم‌گیری دولت و مجلس، یک خاصیت بدتر هم دارد و آن اینکه خیال دریافت‌کننده منابع را از بابت اختصاص درآمد راحت می‌کند و درنتیجه پاسخگویی و انگیزه بهبود بهره‌وری را کاهش می‌دهد (اگرچه انگیزه کسب درآمد را بالا می‌برد). عارضه دیگر درآمدهای اختصاصی این است که ممکن است در برخی مواقع، مخصوصاً در مورد برخی عوارض یا جرائم و امثالهم، انگیزه کسب درآمد از میزان اجازه داده‌شده در قانون بودجه را بیش از اندازه لازم و بهینه مضاعف کند، زیرا دستگاه ایجادکننده درآمد می‌داند، هر درآمدی که کسب می‌کند به خودش داده خواهد شد.

در بودجه سال آینده، 1372 هزار میلیارد تومان، معادل 91 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف عمومی و معادل 133 هزار میلیارد تومان، معادل 9 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف اختصاصی است که از 133 هزار میلیارد منابع اختصاصی، قرار است حدود 86 درصد از آن صرف هزینه‌های اختصاصی جاری دستگاه‌های ایجادکننده درآمد شود و بقیه صرف بودجه عمرانی اختصاصی این دستگاه‌ها خواهد شد.

گفتیم آنچه معمولاً به‌عنوان حوزه اختیار و ابتکار دولت و مجلس دانسته می‌شود، منابع و مصارف عمومی است (و نه منابع و مصارف بودجه عمومی)، بنابراین، متعارف است که تحلیل‌های بودجه‌ای، در مورد منابع و مصارف عمومی و اجزای تشکیل‌دهنده آن انجام ‌شود. ما نیز در ادامه گزارش بر این بخش متمرکز خواهیم شد.

در یک تقسیم‌بندی کلی، منابع عمومی از سه محل شامل:

1- درآمدها شامل مالیات‌ها و درآمدهای غیرمالیاتی (مثل جرائم، اجاره امکانات دولتی و...)

2- عایدات نفتی (و سایر منابع ناشی از فروش سرمایه‌های ملی)

3- استقراض (در قالب فروش اوراق و...) تشکیل می‌شود.

 مصارف عمومی نیز شامل سه بخش:

 1- هزینه‌های مصرفی (معروف به جاری)

 2- مصارف سرمایه‌گذاری (معروف به عمرانی)

3- بازپرداخت اصل و سود استقراض است.

در اصطلاح بودجه‌ای، دریافت‌ها از محل نفت و امثالهم به‌دلیل آنکه از محل فروش سرمایه ملی تامین می‌شود، نه درآمد، بلکه واگذاری دارایی سرمایه‌ای محسوب می‌شوند. دلیل آن هم مشخص است. وقتی شما برای گذران امور خانواده، بخشی از سرمایه خود را بفروشید، نمی‌گویید درآمد کسب کردم. همچنین، فروش اوراق قرضه و امثالهم نیز درآمد نیست. دلیل آن نیز مشخص است، وقتی شما از کسی صد هزار تومان قرض می‌گیرید نمی‌گویید صد هزار تومان درآمد کسب کردم. در اصطلاح بودجه‌ای، به استقراض و ایجاد دین به منظور تامین مالی در بودجه نیز واگذاری دارایی مالی گفته می‌شود، زیرا دولت در قبال قرضی که از مردم و بازار می‌گیرد، یک برگه اوراق بهادار و امثالهم (دارایی مالی) به آنها می‌دهد.

در تقسیم‌بندی منابع بودجه‌ای، هر آنچه از محل فروش سرمایه کشور یا استقراض نباشد، درآمد است.

درآمدهای دولت دو دسته کلی دارد: مالیات‌ها و غیرمالیات‌ها.

 مالیات که مفهوم مشخصی دارد، اما غیرمالیات شامل درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (مثل درآمد حاصل از اجاره دادن یک سالن ورزشی دولتی)، درآمدهای حاصل از فروش خدمات و کالاهای دولتی (مثلاً مبلغی که بابت دریافت گذرنامه می‌پردازید، درآمد سازمان سنجش از فروش کارت ثبت‌نام در آزمون سراسری و...) و درآمدهای حاصل از جرایم و خسارات (جرایم رانندگی، جریمه غایبان خدمت سربازی، جرایم و خسارات محیط زیستی و...) و سایر می‌شوند.

همان‌طور که گفتیم، طرف مصارف عمومی دولت نیز سه بخش کلی دارد:

1- هزینه (معروف به هزینه‌های جاری)

2- عمرانی (معروف به هزینه عمرانی)

 3- بازپرداخت دیون.

 در ادبیات بودجه‌ای، مبالغی که صرف ایجاد یک دارایی سرمایه‌ای جدید می‌شوند (عمرانی)، هزینه طبقه‌بندی نمی‌شوند و به آنها تملک دارایی سرمایه‌ای گفته می‌شود، زیرا پولی که خرج شده برای به تملک درآوردن یا ایجاد یک دارایی سرمایه‌ای برای کشور صرف می‌شود. از بازپرداخت بدهی و دیون (مثلاً بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت و امثالهم) نیز به تملک دارایی مالی یاد می‌شود، زیرا دولت با دادن مبالغی به کسانی که از آنها قرض کرده است و تسویه بدهی‌های خود، دارایی‌های مالی در دست افراد - مانند اوراق قرضه- را از دست آنها جمع‌آوری می‌کند.

اثربخشی بودجه

توجه به ارقام رشد واقعی نشان می‌دهد که بودجه امسال با احتساب تورم نسبت به بودجه سال گذشته کوچک‌تر شده است و این بدان معنی است که بودجه نمی‌تواند چندان به تحریک رشد اقتصاد کمک کند. البته حرکت به سوی منبسط کردن قابل توجه بودجه (پس از کسر تورم) از مسیرهای تورم‌زا در شرایطی که طرف عرضه اقتصاد نیز با مشکلات خاص خود روبه‌رو است می‌تواند در حالاتی بیش از آنکه به تحریک رشد منجر شود، بر آتش تورم بیفزاید. نتیجه اینکه اگر هم قرار است رقم واقعی بودجه (پس از کسر تورم) زیاد شود و انبساط صورت گیرد باید از مسیری غیر از چاپ پول (مثلاً از طریق افزایش استقراض تا حدی که بازپرداخت آن به راحتی و بدون جهش زیاده از حد نرخ بهره یا تخریب بیشتر اقتصاد صورت گیرد) انجام شود. به نظر می‌رسد در بودجه امسال، میزان استقراض به‌طور محسوسی نسبت به سالیان گذشته کاهش یافته است. البته همزمان در یکی از تبصره‌های بودجه گفته شده که اگر درآمد نفت محقق نشود منابع محقق نشده با استقراض جبران خواهد شد. این امر از چاپ پول بهتر است اما در صورت بروز (عدم تحقق نفت و جایگزین شدن استقراض به جای آن)، میزان اوراق استقراضی را همانند سالیان اخیر بالا خواهد برد. می‌توان حالت بینابینی را پیش‌بینی کرد که در صورت تحقق منابع نفتی، باز هم مقدار استقراض نسبت به وضعیت بسیار کاهش‌یافته فعلی مقداری زیاد شود اما به‌طور اختصاصی صرفاً خرج منابع عمرانی و تحریک رشد شود.

معیارهای بودجه

به نظر شما بودجه چه فایده‌ای دارد و اگر بودجه وجود نداشته باشد چه اتفاق خاصی می‌افتد که در صورت وجود آن نمی‌افتد؟ مثلاً اگر قرار باشد اداره امور مالی دولت بر اساس بودجه نباشد، صرف‌نظر از مسائل قانونی مرتبط با آن، آیا آسمان به زمین می‌آید؟ پاسخ به این سوال ظاهراً بدیهی،‌ از آن جهت مهم است که پاسخ دقیق به آن می‌تواند به شناسایی معیار اصلی مورد توجه در بودجه 1401 کمک کند.

در پاسخ به این سوال باید گفت، در وضعیتی که بودجه وجود نداشته باشد:

 هماهنگی میان دخل و خرج دولت به هم می‌خورد و دولت نمی‌تواند به‌طور سالم برای تامین مخارج خود کسب منابع کند.

 دولت مجبور می‌شود به‌طور روزمره بر اساس درآمدهایی که کسب می‌کند، امورات جاری خود را رفع و رجوع کند و مدام با تصور از این ستون به ستون دیگر فرج است،‌ بدون داشتن افق برنامه‌ریزی‌شده، ادامه حیات دهد.

 دولت نمی‌تواند سیاستگذاری اقتصادی از مسیر بودجه داشته باشد و مثلاً در رونق درآمدی، کمتر مصرف کند که در زمستان رکود درآمدها، بتواند از آذوقه جمع‌آوری‌شده استفاده کند و مانند یک اهرم، رونق را به اقتصاد برگرداند (اصطلاحاً ضدچرخه اقتصاد عمل کند).

 دولت نمی‌تواند برای عمل به وظایفی که بر اساس قانون بر عهده آنها نهاده شده است (مثلاً آموزش و درمان باکیفیت) سند مالی متناسب داشته باشد.

 نمایندگان نمی‌توانند برای عمل به وعده‌های موکلین خود (مثلاً عمران و محرومیت‌زدایی از منطقه خود) اقدام قابل توجهی انجام دهند و حداکثر به درج ارقامی در بودجه بدون اطمینان به عملکرد آنها در سال مالی کفایت می‌کنند.

نتیجه منطقی آنکه، هر وقت ملاحظه شود:

 بودجه دخل و خرج را به‌طور دقیق مشخص نمی‌کند و فاصله شدید میان آنچه مصوب شده و آنچه اجرا شده، وجود دارد (اصطلاحاً بودجه سرِکاری).

 بودجه برنامه‌ریزی مالی را به‌درستی انجام نمی‌دهد و میان اهداف مشخص‌شده برای آن و ارقام بودجه‌ای، ارتباط مشخصی وجود ندارد (اصطلاحاً بودجه بی‌برنامه یا روزمره).

 بودجه سیاستگذاری اقتصادی خاصی در جهت چرخه‌های اقتصادی انجام نمی‌دهد و هنگام شوک اقتصادی نمی‌تواند به مثابه بالش (مثل کیسه هوا در هنگام تصادف خودرو) عمل کند (اصطلاحاً بودجه بی‌سیاست).

 بودجه در ارتباط با انجام وظایف حاکمیتی یا سیاسی چندان موثر نیست و... (اصطلاحاً بودجه خنثی).

بدانیم با بودجه‌ای مواجه هستیم که بود و نبود آن، بسته به میزان ضعف، ممکن است عملاً در فرآیند امور دولت تفاوت خاصی ایجاد نکند.

علاوه بر معیارهای فوق که حداقلیات یک بودجه سالم است، معیارهای دیگری نیز در ادبیات بودجه‌ریزی مطرح است که می‌تواند به کمال بیشتر بودجه منجر شود. از جمله اینکه بودجه:

 عدالت از ابعاد مختلف آن، درآمدی، منطقه‌ای، جنسیتی و... را لحاظ کند.

 به‌اندازه کافی شفاف و قابل فهم و استفاده برای متخصصان و عموم باشد.

 به‌اندازه کافی جامع باشد که نه‌تنها بخش‌های مختلف دولت و شرکت‌های دولتی، بلکه شرکت‌های عمومی و نهادهای مربوطه را نیز تحت پوشش رادار اطلاعات مالی خود قرار دهد.

 ملاحظات بین‌نسلی را رعایت کند، یعنی اینکه به خاطر رفاه حال نسل فعلی، نسل‌های آتی را قربانی نکند و منابع طبیعی کشور را که فرزندان ما و فرزندانِ فرزندان ما و... باید استفاده کنند، به نفع خود پیش‌خور  نکند.

 ملاحظات زیستی را رعایت کند و در توجه به منابع درآمدی، به خاطر کسب درآمد و گذران زندگی، محیط زندگی را تخریب نکند.

محورهای یادشده در فوق را در ذهن خود مرور کنید و سعی کنید با آنچه از عملکرد بودجه طی دهه گذشته برای شما ملموس است تطبیق دهید و سعی کنید به این سوال پاسخ دهید که اگر قانون بودجه وجود نداشت، صرف‌نظر از مسائل قانونی، آیا خروجی عملکرد مالی دولت در زندگی شما با آنچه طی سال‌های گذشته تجربه کردید تفاوت قابل ملاحظه‌ای می‌کرد؟ ممکن است پاسخ به این سوال از نظر شما، کاملاً مثبت در برخی حوزه‌ها یا کاملاً منفی در حوزه‌های دیگر یا طیفی میان آن دو باشد اما به نظر می‌رسد فارغ از اختلاف نظر در جزئیات، در مجموع رضایت عمومی از خروجی فرآیند بودجه‌ریزی در ایران، به‌رغم ادعاهای اصلاح ساختاری و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و... چندان مناسب نیست.

در واقع، اگر روزگاری تصور می‌شد که مشکلات سنتی و دیرین بودجه ایران به خاطر اتکا به نفت است و با برداشته شدن نفت (به‌طور اختیاری یا اجباری)، اقتصاد و بودجه‌ریزی نیز به سامان خواهد رسید، در عمل این اتفاق نیفتاد و متولیان اقتصاد متکی به نفت ایران، با بروز شوک تحریم نفت در آغاز دهه گذشته نتوانستند یا به دلایل مختلف نخواستند (یا تلفیقی از این دو) از این فرصت استفاده کرده و اصلاح قابل‌توجهی در فرآیند بودجه‌ریزی (غیر از موارد شکلی و محدود به تغییرات در ردیف‌ها و عناوین و سرفصل‌ها) صورت دهند. یک تغییر قابل توجه البته رخ داد و آن افزایش سهم استقراض از منابع تامین‌کننده بودجه بود (استقراض البته به شرط استفاده صحیح و معقول و قابلیت تسویه و تداوم روان بدون ایجاد مشکل برای اقتصاد می‌تواند نوآوری مفید تلقی شود). در واقع، استقراض جای نفت نشست و اقتصاد و بودجه به امید وصل شدن مجدد شیر نفت روزگار گذراند و در عمل بدون حرکتی رو به جلو، تحلیل رفت (استهلاک از میزان سرمایه‌گذاری بیشتر شد). در چنین شرایطی حتی استقراض نیز پس از مدتی با مشکلات عدیده مواجه خواهد شد و عملاً نقش و عوارضی نزدیک به چاپ پول را پیدا خواهد کرد. حالا سوال این است که در شرایطی که بودجه از تامین کف استانداردهای بودجه‌ای عاجز بوده، معیار اصلی بودجه 1401 چه باید باشد؟

معیار 1401

تعلل‌های طولانی از یک‌سو و ساختار ناکارآمد مدیریت ذی‌نفعان از بودجه (هم در بخش منابع، هم در بخش مصارف، هم در داخل بودجه و هم در خارج آن) کار را به جایی رسانده که بودجه در کوتاه‌مدت امکان تحرک قابل توجه برای اجرای برنامه‌های توسعه‌ای یا تحریک رشد ندارد (به زبان ساده، بودجه از پوشش هزینه‌های جاری ناتوان بوده چه برسد به عمران) و انجام اصلاحات سریع نیز ممکن است باعث اصطکاک و تنش شدید سیاسی عمومی یا در لایه‌های مختلف ذی‌نفعان شود. در چنین وضعیتی که حرکت اثباتی و روبه‌جلو برای بودجه عملاً محدود می‌شود، مهم‌ترین اولویت، رفع خطر تخریب بیشتر اقتصاد توسط بودجه است. در واقع در چنین شرایطی، اهمیت کارهایی که نباید بشود مهم‌تر از پروژه‌هایی است که می‌توان تصویب کرد اما بنابر تجربه، امکان تحقق آنها قطعی نیست. البته می‌توان در کنار مباحث متعارف بودجه و اولویت اصلی آن (که در سطور آتی خواهد آمد) ابتکارات مفیدی مانند صندوق‌های منطقه‌ای عمران و... را که در بودجه امسال مطرح شده نیز پیش برد (که در غیاب هزینه‌های عمرانی بودجه، به رشد اقتصاد کمک کنند)، اما این امر نباید مانع از فراموشی اولویت اصلی بودجه در شرایط جاری شود.

جمع‌بندی به زبان ساده اینکه وقتی نمی‌توان عمارتی را در کوتاه‌مدت به‌طور قابل توجه گسترش داد و بهتر کرد، به جای رنگ کردن ساختمان (در واقع مشغول شدن به نقش ایوان) مهم‌ترین اولویت و بهترین کار اصولی جلوگیری از تخریب یا تشدید تخریب آن (ولو برای مدت کوتاه تا ثبات اوضاع) است. حال سوال جدید این است که مهم‌ترین خطر مخرب ناشی از بودجه چیست و چگونه می‌توان آن را خنثی کرد؟ قبل از رسیدن به پاسخ این سوال، ابتدا به یک مفهوم بسیار کهنه و حتی کلیشه‌شده می‌پردازیم.

تورم و بودجه

اگر چه مفهوم تورم و فرآیند ایجاد آن ساده به نظر می‌رسد اما عدم توجه به همین فرآیند ساده باعث بروز مشکلات بسیار و پیمودن مکرر راه‌های قبلاً شکست‌خورده برای کشور شده است. مشکلاتی که ساده‌ترین آن را شاید بتوان با تلاش برای دمیدن در سر گشاد شیپور مقایسه کرد: کنترل سنتی تورم با کنترل قیمت به عنوان خروجی فرآیند ایجادکننده تورم و نه درمان ریشه ایجادکننده آن. حال که عدم درک این مفهوم باعث چنین سوءتفاهم‌هایی شده است اجازه دهید این مفهوم را به ساده‌ترین زبان ممکن تشریح کنیم.

فرض کنید در یک اقتصاد به نام سیبستان، فقط یک کالا وجود دارد و آن هم سیب است. در این اقتصاد مجموعاً پنج سیب، تولید و تقاضا می‌شود. همچنین در این اقتصاد به ازای هر عدد سیب، یک واحد اسکناس وجود دارد. بنابراین طبیعی است که هر سیب به قیمت یک واحد اسکناس به فروش می‌رسد.

سیب‌ها و اسکناس‌ها در اقتصاد سیبستان

فرض کنید که به یک دلیل منتظره یا غیرمنتظره، تعداد اسکناس موجود در سیبستان از پنج واحد اسکناس به 10 اسکناس افزایش پیدا می‌کند اما تعداد سیب‌ها همان پنج سیب باقی می‌ماند. نتیجه چیست؟ نتیجه این است که این بار در مقابل هر سیب، دو اسکناس وجود دارد (قیمت هر سیب به جای یک اسکناس، دو اسکناس می‌شود). به همین راحتی قیمت‌ها در این اقتصاد دو برابر شده و تورم 100درصدی رقم می‌خورد. این کار به معنی کاهش قدرت خرید اسکناس نیز هست یعنی قبلاً دارنده هر یک اسکناس می‌توانست یک سیب بخرد اما الان با یک اسکناس چاپ‌شده در این اقتصاد فقط نصف سیب می‌شود خرید. نکته‌ای که از این مثال می‌توان متوجه شد اینکه در واقع تورم در همان لحظه چاپ پول‌های اضافه اتفاق افتاده است (و صرفاً بروز آن در فرآیند خریدو‌فروش سیب منعکس می‌شود). همچنین اینکه تصور شود می‌توان با زور و قوه قهریه کاری کرد که قیمت یک سیب همان یک اسکناس باشد مثل این است که بخواهیم بقیه اسکناس‌های چاپ‌شده، بی‌اثر شده و قدرت خرید نداشته باشند! واضح است که چنین کاری چقدر غیرممکن و غیرمعقول است و حتی اگر به فرض برای مدتی بتوان برای اسکناس‌ها یا سیب‌ها نگهبان گذاشت و اسکناس‌ها را از مجاورت سیب‌ها دور نگه داشت، اما به‌محض برداشته شدن مانع، تورم به اندازه تمام اسکناس‌های اضافه چاپ‌شده بروز می‌کند. ناگفته نماند که در این اقتصاد ممکن است تورم در مواردی بدون چاپ پول نیز رخ دهد (هر سیب در مقابل بیش از یک اسکناس قرار گیرد) و آن موقعی است که این‌بار به جای افزایش تعداد اسکناس‌ها، تعداد (عرضه) سیب‌ها به دلیل مشکل در فرآیند تولید یا عرضه‌شان کم شود (مثلاً در نتیجه آفت میوه).

آنچه به عنوان تورم یا افزایش سطح عمومی قیمت‌ها می‌شناسیم دقیقاً همین فرآیند گفته‌شده در مثال فوق است با این تفاوت که به جای مثال ساده سیب، با انبوهی از کالاها مواجهیم.

حالا برگردیم به چند سطر قبل. آنجا که از دلایل منتظره و غیرمنتظره‌ای گفتیم که ممکن است تعداد اسکناس‌های مقابل سیب‌ها را زیاد کند. این دلایل ممکن است چه باشند؟ معمولاً طبق تجربه تاریخی کشورها، فشار دولت‌ها به بانک مرکزی (مستقیم یا غیرمستقیم) برای چاپ پول جهت تامین کسری بودجه مهم‌ترین دلیل افزایش حجم پول بوده است و البته موارد دیگری مانند ساختار نامناسب سیستم بانکی نیز می‌تواند به عنوان موتور دوم چاپ پول عمل کند. به این ترتیب، کسری بودجه در لحظه تولد و سپس تصویب، اگر منبعی جز چاپ پول برایش متصور نباشد (صرف نظر از منابع صوری که ممکن است عنوان شود) به معنی ایجاد تورم است ولو اینکه بروز آن چند ماه بعد اتفاق می‌افتد. در واقع، دولت‌ها در جهان در لحظه تقدیم بودجه با کسری پولی‌شونده (تامین‌شونده از محل چاپ پول) و مجالس در لحظه تصویب یا افزایش آن در حال تصویب یا افزایش تورم هستند و عمده فرآیندهای صورت‌گرفته در فرآیند اجرای بودجه طی سال مالی برای کنترل تورم، عملاً اقدامات روابط عمومی و اتلاف انرژی (اگر نگوییم سرکاری) به‌شمار می‌روند.

ارز و بودجه

به جای سیب در مثال قبل، یک اسکناس خارجی قرار دهید و فرض کنید هر اسکناس چاپ داخل می‌تواند یک اسکناس چاپ خارج را تقاضا کند. در این حالت، ارزش هر یک واحد سیبال (واحد پول سیبستان) معادل یک واحد دلار (واحد پول خارج) است.

پول خارجی در مقابل پول داخلی در یک اقتصاد ساده

حالا فرض کنید به هر دلیل منتظره یا غیرمنتظره (مثلاً به دلیل کسری بودجه در سیبستان)، بانک مرکزی سیبستان مقادیر زیادی سیبال چاپ کند و پس از مدتی در سیبستان تعداد سیبال‌ها دو برابر دلارها باشد. طبیعی است که در این حالت هر واحد دلار توسط دو واحد سیبال تقاضا می‌شود. به عبارت دقیق‌تر، قدرت تقاضای هر واحد سیبال (از هر واحد دلار) نصف می‌شود (ارزش سیبال نصف می‌شود). در واقع به لحاظ منطقی (و نه حتی تئوری اقتصادی) امکان ندارد که انتظار داشته باشیم تعدادی سیبال بیشتر چاپ شود و با فرض تعداد پول خارجی ثابت، هر واحد سیبال قبلی و جدید در مقابل هر واحد پول خارجی قبلی قرار گیرد.

 این پدیده به ظاهر ساده، مهم‌ترین دلیل نسل اول (سنتی) بحران‌های ارزی به شمار می‌روند. در واقع، کشورها در لحظه تهیه و تصویب بودجه با کسری یا موافقت با ارائه پیشنهادهایی که کسری را افزایش می‌دهند (با فرض اینکه در عمل با چاپ پول جبران خواهد شد) همزمان با تصویب تورم برای کالاها، حکم کاهش ارزش پول داخلی را نیز امضا می‌کنند.

 البته بحران ارزی دلایل دیگری نیز می‌تواند داشته باشد. مثلاً فرض کنید در مثال فوق (همانند مثال سیب) تعداد ورود یا عرضه پول خارجی هم کاهش پیدا کند و در مقابل پنج واحد سیبال، به ناگاه سه واحد دلار قرار گیرد و... . در این حالت نیز تناسب تعداد پول داخلی در مقابل خارجی به هم می‌خورد و ارزش پول داخلی کم می‌شود. دلایل ایجاد بحران ارزی به همین دو عامل ختم نمی‌شود و فرآیندهای ساختاری متعدد دیگری نیز می‌تواند داشته باشد که در حوصله این گزارش نیست (مثلاً بانک مرکزی حواس‌پرت که حواسش به غیر از کنترل تورم به ده جای دیگر هم هست و همزمان با چاپ پول نامتناسب و ایجاد تورم، ارزش پول داخلی را هم به‌طور خودکار کاهش می‌دهد). اما به‌طور کلی می‌توان گفت مهم‌ترین دلیل کاهش ارزش پول داخلی در تاریخ بحران‌های ارزی، چاپ بی‌رویه پول داخلی (و نه کاهش عرضه پول خارجی) بوده است. به عبارت دیگر، سرنوشت ارزش پول داخلی بیش و پیش از آنکه در فرآیندهای خارجی تعیین شود در بودجه و سایر موتورهای چاپ پول (از جمله شبکه بانکی) تعیین می‌شود و عدم مواجهه با حل‌و‌فصل مسائل مرتبط با بودجه و ذی‌نفعان آن ناگزیر و به‌طور خودکار به معنی موضوعیت یافتن سایر عوامل موثر خواهد بود، اگرچه مطلوب تصمیم‌گیران نباشد.

 کاهش یا افزایش ارزش پول داخلی به‌طور خودخواسته یا ناخواسته تاثیرات اقتصادی متعدد و با اهداف مثبت و منفی مختلف دیگری نیز دارد که برای اطلاع از آن‌ها می‌توانید به منابع مربوطه مراجعه کنید.

اصل و فرع بودجه 1401

تا اینجا فهمیدیم تورم چطور از بودجه متولد می‌شود و همچنین فهمیدیم دولت‌ها و مجالس در لحظه تدوین و تصویب بودجه چطور تورم درست می‌کنند و این تورم چرا عملاً برگشت‌ناپذیر است و اقدام‌های بعد تصویب بودجه برای کنترل تورم عملاً به اندازه دویدن به دنبال رد تیر رهاشده از کمان است.

اما قبل از رفتن به سر اصل مطلب بودجه 1401 (و شناسایی مباحث فرعی) شاید در اینجا مرور دو نکته مفید باشد.

 اول اینکه دولت‌ها و مجالس چرا طی پنج‌شش دهه گذشته چنین کاری کرده‌اند و دوم اینکه چرا شرایط حساس کنونی این‌بار تا آن اندازه حساس است که نمی‌توان با تصور اینکه کاری که در 50 سال گذشته انجام شده پس باز هم قابل انجام است، آن را تکرار کرد.

برای پاسخ به سوال اول (چرا دولت‌ها و مجالس در دهه‌های گذشته کسری بودجه منجر به تورم ایجاد کرده‌اند) از این نکته اقتصادی شروع می‌کنیم که ناهار مجانی منطقاً در هیچ کجا وجود ندارد، مگر اینکه به نحو دیگری از جیب شما یا کس دیگری تامین شده باشد. به بیان ساده‌تر، دولت‌ها وقتی با کسری مواجه می‌شوند باید آن را از جایی تامین کنند. برای این تامین نیز اولین راه اخذ مالیات است. اما اخذ مالیات، زیادی صریح است و ممکن است از لحاظ سیاسی چندان خوش‌آیند رای‌دهندگان نباشد. بنابراین راه دیگر این است که مالیاتی اخذ شود که چندان صریح یا حداقل بلافاصله دردآور نباشد و /یا اینکه بتوان آن را به عواملی غیر از عامل ایجادکننده منتصب کرد (مثلاً دلال‌ها و مافیا). برای این کار راحت‌ترین کار چاپ پول است: چاپ پول نه‌تنها در ابتدا درد ندارد بلکه برای دریافت‌کنندگان آن خوشحالی هم به همراه دارد و دریافت‌نکنندگان آن نیز ابتدا احساس درد مستقیم نمی‌کنند (مگر تبعیض در دریافت). اما چاپ‌کننده پول مازاد می‌داند که این کار عملاً به معنی کاهش قدرت پول همان افرادی است که هم‌اکنون به جیب آن پول تزریق کرده (و بلکه کاهش قدرت پول همه افراد)، اما چون این اقدام با فاصله از تاثیر آن انجام می‌شود (اول قدرت خرید زیاد می‌شود و بعداً پس از ایجاد تورم کم می‌شود و اصطلاحاً همراه با توهم پولی است) و در ثانی بروز تورم را می‌توان به عوامل دیگر نسبت داد، بنابراین راهکار ایجاد تورم از لحاظ اقتصاد سیاسی به‌صرفه بوده است. به همین دلیل در ادبیات اقتصادی از ایجاد تورم برای پوشش کسری بودجه به مالیات تورمی یاد می‌شود: مالیات از این بابت که عملاً همان کارکرد مالیات برای تامین کسری بودجه را دارد (فقط با تاخیر و با سروصدای کمتر و به جای اخذ از گروه هدف، از همه اقتصاد اخذ می‌شود).

اما در پاسخ به سوال دوم اینکه چرا این کار در شرایط کنونی بازی با انبار باروت است:

 کسری‌های دهه‌های گذشته معمولاً نسبت به کل منابع بودجه چندان قابل توجه نبود و در نتیجه تورم ناشی از آن نیز به‌طور معمول در محدوده 15 تا 25 نوسان می‌کرد، اما کسری در یکی دو سال گذشته به دلایل مختلف و در صدر آن انباشت اثرات کاهلی مجموعه فرآیند بودجه زیر بار تحریم ظالمانه، عملاً به بیش از نیمی از بودجه رسیده به‌طوری‌که کسری بودجه مصوب سال گذشته برای سال جاری تا حدود 400 هزار میلیارد تومان نیز تخمین زده می‌شود. برای اینکه بتوانید تصوری از این حجم پول (حداقل 100 هزار میلیارد تومان) داشته باشید کافی است تصور کنید با این مقدار پول می‌توان بیش از 40بار فاصله میان زمین تا ماه (384 هزار کیلومتر) را با اسکناس هزارتومانی (هر اسکناس، 16 سانتی‌متر طول) به هم وصل کرد. تورم ناشی از این چاپ پول بسیار قابل توجه است. اگر دقت کنید ملاحظه می‌کنید که با وجود اینکه تحریم‌ها علیه کشور طی سال 1400 نسبت به سال‌های قبل چندان افزایش خاصی نداشته اما تورم سال جاری تاکنون (بانک مرکزی بالای 50 درصد و مرکز آمار بالای 40) به شدت نسبت به سال‌های گذشته بیشتر بوده است. دلیل این امر نیز عمدتاً ناشی از چاپ پول بی‌رویه است. چاپ پولی که عمدتاً برای پوشش کسری مصوب سال گذشته صورت می‌گیرد و به صورت مالیات تورمی از اقتصاد برداشت می‌شود. در حالی که رکورد تاریخ تورم سالانه در ایران (بر اساس سری بانک مرکزی که قدیمی‌ترین سری تاریخی داده‌های تورم در کشور است) در این سال احتمالاً شکسته خواهد شد، ریسک تکرار چنین بودجه‌ای برای سال 1401 برای بخش قابل توجهی از آحاد جامعه به شدت پرریسک خواهد بود چرا که دو سال کاهش قدرت خرید 50درصدی (و تورم‌های بالای قبل از آن) عملاً به معنی نزدیکی به فقر شدید برای بخش عمده جامعه خواهد بود. در واقع مهم‌ترین ماموریت قابل تصور برای بودجه امسال (و مهم‌ترین جنبه مقاوم‌سازی اقتصاد)، کاستن از آتش شعله‌ور تورم است. در غیر این صورت یا حتی با فرض پاشیدن سوخت بیشتر بر تورم در جریان اجرای بودجه سال آتی، مشخص نیست عواقب آن چگونه قابل مدیریت خواهد بود. این امر، تفاهم ملی و مدیریت انتظارات از بودجه به منظور تهیه و تصویب بودجه کاهنده تورم را ضروری می‌سازد. چرا که همان‌گونه که گفته شد تصویب بودجه با کسری بالا عملاً به معنی امضای حکم ایجاد تورم در لحظه تصویب و غیرقابل برگشت است و صرفاً عواقب آن با تاخیر ظاهر می‌شود.

 البته این نکات به معنی نادیده انگاشتن نقش بودجه در تحریک رشد نیست، بلکه همان‌گونه که در بخش‌های قبلی گفته شد، در وضعیتی که بودجه کفاف هزینه‌های جاری را نمی‌دهد صحبت از تحریک رشد و عمران به عنوان هدف اصلی بودجه چندان واقع‌بینانه به نظر نمی‌رسد و صدالبته به معنای بی‌توجهی به ابتکاراتی که به نوبه خود می‌توانند در این زمینه مفید باشند (مثل صندوق‌های منطقه‌ای یا انتشار معقول اوراق استقراضی با هدف اختصاصی عمران) نیست. درعین‌حال همان‌گونه که گفته شد، این اقدام‌ها نباید هدف اصلی (افت تورم یا حداقل جلوگیری از تشدید آن) را تحت‌الشعاع قرار دهند یا پرداختن به آنها به بهای فراموشی هدف اول باشد.