تصمیم کبری
چرا اقتصاددانان بر اصلاحات اقتصادی پافشاری می‌کنند؟
چند هفته دیگر ابراهیم رئیسی سکان قوه مجریه را در دست می‌گیرد. او در تبلیغات انتخابات، وعده‌های زیادی برای بهبود معیشت مردم مطرح کرده و قرار است با حمایت همه‌جانبه نهادهای حاکمیتی دولتی و غیر‌دولتی و توان و تخصص همکارانش، اقتصاد ایران را از وضعیت نگران‌کننده فعلی نجات دهد. ابراهیم رئیسی باید به محض در دست گرفتن سکان دولت، بودجه ناتراز امسال را اجرا کند. او قرار است درباره نظام بانکی ناتراز تصمیم بگیرد و برای نظام بازنشستگی ورشکسته و صندوق تامین اجتماعی نامتعادل فکری کند.
از حق نباید گذشت، ابراهیم رئیسی اقتصادی را تحویل می‌گیرد که قابل مقایسه با چهار سال پیش نیست. بودجه 1400 دست‌کم 50 درصد کسری دارد و ترکیب منابع و مصارف آن به گونه‌ای است که حجم مخارج دولت به کمترین مقدار خود در چند دهه گذشته رسیده است. کاهش حجم مخارج دولت به معنی افت شدید میزان خدمات عمومی است به گونه‌ای که این شاخص در کمترین مقدار خود، ظرف حدود ۲۰ سال گذشته قرار دارد. عرضه خدمات عمومی به جای خود، شرایط مالی دولت به‌گونه‌ای است که موجودی خزانه حتی کفاف پرداخت حقوق ماهانه کارکنان را نمی‌دهد. در چشم به هم‌زدنی، دولت سیزدهم باید برای بودجه سال‌های بعد هم چاره‌اندیشی کند.
اخیراً مسعود نیلی در سرمقاله روزنامه دنیای اقتصاد چهار مسیر پیش‌روی دولت سیزدهم ترسیم کرده است. چهار مسیری که البته انتخاب هرکدام برای رئیس‌جمهور آینده ایران بدون هزینه نخواهد بود.
1- مسیر اول این است که فروض سیاسی پیرامونی بودجه ۱۴۰۰ و سال‌های بعد تغییر کند. تغییر فروض سیاسی بودجه به معنی حل مشکل تحریم و برقراری مجدد امکان صادرات نفت و اضافه‌شدن درآمدی در حدود ۵۰ تا ۶۰ میلیارد دلار به منابع کشور است که نیازمند برخورداری دولت سیزدهم از حمایت قوی نظام سیاسی در داخل است.
2- مسیر دوم این است که فروض اقتصادی بودجه دگرگون شود. یعنی دولت تن به اصلاحات اقتصادی دهد. در این صورت، اصلاحات ساختاری اقتصاد دو پیش‌نیاز فنی و سیاسی دارد که اولی با کیفیت مناسب بوروکراسی و قدرت طراحی برنامه‌های اصلاحی قابل تامین است و دومی با پشتیبانی نظام سیاسی قابل تحقق خواهد بود. خوشبختانه دولت سیزدهم دومی را با خود دارد اما درباره پیش‌نیاز اول، باید منتظر چیدمان کابینه باشیم.
3- سومین راه پیش‌رو این است که دولت سیزدهم به بودجه ریاضتی تن دهد. اگر دولت سیزدهم تن به اصلاحات سیاسی و اقتصادی ندهد و به طور مشخص فکری برای بودجه نکند، به این معنی که با حفظ محدودیت‌های تحریم و هدررفت‌های بزرگ منابع اقتصاد ناشی از سیاست‌های ناصحیح اقتصادی، برقراری تراز مالی در دستور کار قرار گیرد (اصلاحات تک‌بعدی مالی)، باید از فشار هزینه‌ها به میزان قابل‌توجه کاسته شود که معنی آن اجرای بودجه ریاضتی است. یعنی باید از بودجه نهادها و سازمان‌ها کم کند و حقوق‌ها را به میزان قابل‌توجهی کاهش دهد و خدمات عمومی را از اینکه هست کمتر کند. اعمال این سیاست یعنی وارد آوردن فشار بیشتر به زندگی مردمی که تقریباً بیست سال است هر روز سفره‌شان کوچک‌تر شده است.
4- گزینه چهارم این است که دولت سیزدهم نخواهد هیچ‌یک از گزینه‌های مطرح‌شده را دنبال کند و کشور را گرفتار خطای راهبردی رویکردی به نام «هدایت نقدینگی» کند. یعنی به گونه‌ای سیاستگذاری صورت گیرد که افزایش قابل ملاحظه نقدینگی منجر به ایجاد تورم‌های بالا در اقتصاد کشور شود. یعنی دولت تصور کند با سرازیر کردن سیل نقدینگی به‌سمت تولید، مشکل تامین مالی بنگاه‌ها برطرف شده و تولید راه می‌افتد که در این صورت، دولت سیزدهم کبریت تورم را در مخزن بزرگ نقدینگی مشتعل خواهد کرد و بدون‌شک اقتصاد ایران در معرض ونزوئلایی شدن قرار می‌گیرد.
مسعود نیلی معتقد است؛ راه پنجمی هم وجود ندارد.
اهمیت اصلاحات ساختاری
دولت حسن روحانی فرصت بی‌نظیری برای اصلاحات ساختاری داشت که آن را از دست داد. او می‌توانست سرمایه اجتماعی انتخابات سال 1396 را صرف برخی اصلاحات اقتصادی کند اما به دلایل مختلف از این کار سر باز زد. تجربه نشان می‌دهد اصلاحات ساختاری در کشور ما گرفتار دور باطل است؛ یعنی در شرایطی که وضعیت اقتصاد خوب است، سیاستمدار نیازی به اصلاحات نمی‌بیند و در شرایطی هم که وضع اقتصاد بسیار نگران‌کننده است؛ شرایط سیاسی را برای اصلاحات مهیا نمی‌بیند. از نظر عمومی هم برنامه‌های اصلاحات ساختاری، هیچ‌گاه حتی در شرایط بسیار منسجم‌تر سیاسی هم امکان اجرا پیدا نکرده است. طبیعتاً در شرایط لرزانِ پیش‌رو، شانسی برای به اجرا درآمدن ندارد. اما اگر اقتصاد ایران در مسیر اصلاحات ساختاری قرار نگیرد، چه سرنوشتی خواهد داشت؟
اصلاحات اقتصادی
نتیجه چند دهه بی‌توجهی به دانش اقتصادی، فقیرشدن روزافزون جامعه‌ای را به دنبال داشته که در 46 سال گذشته فقط از محل فروش درآمدهای نفتی،2 /2 دلار درآمد روزانه داشته است.
از سال 1353 تا 1399، به‌رغم حصول بیش از چهار هزار میلیارد دلار درآمد ارزیِ عمدتاً نفتی، که معادل بیش از 2 /2 دلار در روز به ازای هر نفر ظرف 46 سال است، 26 سال رشد تولید ناخالص داخلی سرانه منفی یا صفر بوده و 32 سال نرخ تورم بیش از 15 درصد به ثبت رسیده است. در فاصله یاد‌شده، رشد تولید ناخالص داخلی سرانه، تنها هشت سال شش درصد و بیشتر و نرخ تورم فقط چهار سال زیر 10 درصد بوده که این دو فقط در دو سال اشتراک زمانی داشته‌اند. در زمینه بیکاری، در حالی که متوسط بیکاری بلندمدت در سطح جهان، حدود شش درصد است، نرخ بیکاری بلندمدت اقتصاد ایران، 12 درصد است. در لایه‌ای پایین‌تر، نظام بانکی در تامین سرمایه‌گذاری، بودجه در عرضه خدمات عمومی، صندوق‌های بازنشستگی در تامین حقوق بازنشستگان، اقتصاد در ایجاد شغل همراه با درآمد مناسب، سفره‌های زیرزمینی در فراهم آوردن آب مطمئن و سرانجام کیفیت محیط زیست در تامین فضای سالم زندگی، مدت‌هاست که ناتوان‌اند. این ارقام نگران‌کننده در حالی به ثبت رسیده که کشور ما طی سال‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، تجربیات بسیار متنوعی را از نظر نوع سیاستگذاری اقتصادی پشت سر گذاشته و طی چهار دهه گذشته، رژیم‌های مختلف سیاستگذاری با رویکردهای کاملاً متفاوت را به‌کار گرفته و نتایج هرکدام نیز آشکار شده است. بر این اساس، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، امروز یک نظام باتجربه و مطابق معیارهای مبتنی بر هزینه‌های مترتب بر سعی و خطاهای متعدد، بسیار پرهزینه تلقی می‌شود. از این‌رو انتظار می‌رود که هم در سطح سیاستمداران و هم کارشناسان، در زمینه‌های مختلف، جمع‌بندی‌های مشخص و قطعیِ مورد اجماع و متضمنِ هزینه کمتر و موفقیت بیشتر، مبتنی بر یادگیری از خطاهای گذشته، حداقل در سطح راهبردی شکل گرفته باشد. اما اقتصاد کشور در وضعیتی است که طی یک دهه گذشته درآمد سرانه افزایشی نیافته و میزان سرمایه‌گذاری سالانه در سال جاری حتی کمتر از سرمایه‌گذاری سالانه در 10 سال پیش است. اخیراً محمد طبیبیان در کانال خود مطلبی نوشته و اشاره کرده است که «قدرت خرید درآمد ماهانه بسیاری از ما طی سه چهار سال به یک‌سوم رسیده. وقتی به زیر صد دلار در ماه رسید چشم باز می‌کنیم زیر خط فقر خواهیم بود، بدون اینکه تلاشی کرده باشیم یا جرمی مرتکب شده باشیم.»
چرا اقتصاد ایران به این روز افتاد؟
چند دینامیسم مخرب در طول چند دهه گذشته فعال شده‌اند که با سرعت در حال تخریب اقتصاد ایران هستند. فرهاد نیلی در تبیین فرآیندی که اقتصاد ایران را به این روز انداخته می‌گوید: هنوز به تعداد اندکی از دینامیسم‌های اقتصاد ایران می‌توان امید بست تا این کشتی را به سرمنزل مقصود برسانند. یکی از دینامیسم‌های مخرب در اقتصاد ایران، فرسایش نهادهایی است که زیرساخت‌های اصلی نرم‌افزاری اقتصاد کشور هستند؛ این نهادها بر اثر برخی سیاست‌ها بهبود پیدا می‌کنند و در اثر برخی سیاست‌ها مستهلک می‌شوند. متاسفانه طی سال‌های گذشته، روند استهلاک این نهادها بر روند ترمیم آنها غلبه داشته است. منظور، تمام نهادهایی است که اقتصاد را شفاف و سیاستگذاران را پاسخگو می‌کنند؛ دولت را از تصدی‌گری به تنظیم‌گری هدایت می‌کنند؛ رقابت را در بازارها ارتقا می‌دهند؛ به بازارها انتظام می‌بخشند؛ تامین مالی را تسهیل می‌کنند؛ نهادهایی که به آحاد اقتصادی انگیزه ریسک‌پذیری برای سرمایه‌گذاری و کار اقتصادی می‌دهند. همه این نهادها با سرعت بالا در حال مستهلک شدن و دچار فرسایش هستند. در نتیجه هرچه می‌گذرد شاهد کاهش رقابت و افزایش انحصار هستیم؛ سهم از بازارها متمرکزتر می‌شود؛ حضور دولت به عنوان تنظیم‌گر کمتر و به عنوان مداخله‌گر بیشتر می‌شود؛ شفافیت و پاسخگویی کمتر می‌شود، سیاست‌های اقتضایی و صلاحدیدی بیشتر و قاعده‌مند کمتر می‌شود؛ نااطمینانی بیشتر، اندازه‌گیری و مدیریت ریسک‌ها سخت‌تر و افق تصمیمات کوتاه‌تر می‌شود. کارکرد همزمان این دینامیک‌ها رشد اقتصادی کمتر و فقر بیشتر است.
آیا می‌توان این فرآیند را اصلاح کرد؟ فرهاد نیلی می‌گوید: بله. تردیدی نیست که این مسیر قابل اصلاح است. اینکه تغییر از کجا باید ایجاد شود بستگی به تابع هدف سیاستگذار دارد. باید مشخص شود سیاستگذار می‌خواهد «پارادایم رفاه» را دنبال کند یا به دنبال «پارادایم قدرت» است. اگر سیاستگذار پارادایم قدرت را دنبال می‌کند به خاطر اینکه رفاه را تامین کند، باید به او یادآور شویم که ظرف چند سال گذشته این نتیجه حاصل نشده چون علائم و مشخصه‌های پارادایم رفاه کاملاً معلوم است. تعقیب رفاه پایدار مردم مشخصه‌های سلبی و ایجابی دارد و قابل تشخیص است.
البته، قسمت ساده موضوع، تصمیم‌گیری درباره انجام دادن یا انجام ندادن یک کار است که با یک بله یا خیر می‌توان اتفاقات بزرگی را رقم زد. این قسمت ساده ماجراست و قسمت بسیار سخت زمانی آغاز می‌شود که تصمیم، گرفته شود. البته قابل تصور نیست که رابطه ما با دنیا بهبود پیدا کند یا شرایط به گونه‌ای تغییر یابد که سرمایه خارجی در اقتصاد ایران به گردش درآید اما با فرض اینکه شرایط به جایی برسد که ایران بتواند روزانه دو میلیون بشکه نفت صادر کند و به همین زودی با یک تصمیم بسیار بزرگ، همه مسائل در مسیر اصلاح قرار گیرد، آیا وضعیت اقتصاد ایران فقط در کوتاه‌مدت بهبود پیدا می‌کند یا یک بهبود پایدار را تجربه خواهیم کرد؟
مساله این است؛ عواملی که اقتصاد ایران را زمینگیر کرده‌اند، حتی با ارتقای تعامل با جهان بهبود پایدار پیدا نمی‌کنند. به عبارتی، از یک طرف به اصلاحات اقتصادی بزرگ و از طرف دیگر به تحول در روابط خارجی نیاز داریم. اگر منتظریم تنها با بهبود روابط خارجی و بدون توجه به اصلاحات اقتصادی وضعیت اقتصاد ایران بهبود پیدا کند و مشکلات حل شود، برداشت درستی نیست. اگر در این مسیر گام برداریم، ممکن است یک سال یا دو سال ارزش افزوده بخش نفت افزایش پیدا کند و رشد یک‌ساله 10 یا 12درصدی را تجربه کنیم و یک سال بعد به رشد شش تا هفت‌درصدی دل خوش کنیم اما شکی نیست که در سال سوم یا چهارم دوباره به رشدهای دودرصدی برمی‌گردیم. برای تداوم رشد اقتصادی کارهای زیادی باید صورت گیرد؛ فرآیند تامین مالی باید اصلاح شود، بازار انرژی باید اصلاح شود، در نظام یارانه‌ای باید بازنگری صورت گیرد و بودجه هم باید با اصلاحات اساسی مواجه شود.
در سال‌های دهه 60 یعنی سال‌های قبل از پایان جنگ، اقتصاد ایران به دو دلیل مشخص گرفتار وضعیت پیچیده‌ای شده بود. دلیل اول جنگ بود و دلیل دیگر، نوع خاصی از سیاستگذاری که مبتنی بر کنترل و تمرکز بیشتر دولت بود. آن زمان هردو عامل زمینگیری اقتصاد را می‌شد ولو به سختی، برطرف کرد. یعنی فقط کافی بود ساختار سیاسی تصمیم بگیرد که این شرایط تغییر کند. مثل جنگ که با یک تصمیم به پایان رسید و سیاست‌های اقتصادی هم تا اندازه زیادی تغییر کرد. شرایط آن روزها به گونه‌ای بود که خروج از هر وضعیتی امکان‌پذیر بود. در حال حاضر نگرانی این است که عوامل سیاسی و اقتصادی فعلی بسیار سخت‌تر از دهه 60 هستند.
ریشه‌های بی‌توجهی سیاستگذار
همان‌طور که اشاره شد؛ سیاستگذاری در کشور ما با وضعیتی غامض، پیچیده و تودرتو روبه‌رو است. در حالی که اقتصاد ما بسیار پیچیده شده، سیاستگذاری ما بی‌کیفیت و کم‌عمق است. عمق اقتصاد ما و درجه پیچیدگی‌اش بسیار زیاد شده چون درهم‌تنیدگی ابعاد امنیتی، فرهنگی و اجتماعی‌اش زیاد است. در کشورهایی که به سطحی از توسعه دست پیدا کرده‌اند، بده‌بستان میان اقتصاد و سیاست این گونه است که مولفه سیاسیِ تصمیماتِ اقتصادی را سیاستمداران اعمال می‌کنند و کارآفرینان نیز با اتکا به رویکردی که سیاست در پیش گرفته، نقش و جایگاه خود را پیدا می‌کنند و تا حدی که بدانند ساختار سیاسی، تسهیل‌کننده کسب‌وکار خواهد بود، فعالیت خود را گسترش خواهند داد. اما در کشور ما، اقتصاد و سیاست از یکدیگر جدا هستند و سیاست، اهداف مستقلی را دنبال می‌کند که نه‌تنها به اقتصاد کمک نمی‌کند، بلکه در بیشتر موارد هزینه‌های آن را افزایش می‌دهد و بهره‌کشی می‌کند. این در حالی است که سیاست از اقتصاد توقع دارد که تحت هر شرایطی، رفاه مردم را افزایش دهد. اصولاً در اقتصاد، دستور کار دیگری جز ایجاد رفاه پایدار مردم وجود ندارد. اما سیاستگذار در کشور ما دچار «خطای غفلت» است؛ یعنی از رفاه پایدار مردم به کل غافل است و در عین حال به «خطای ارتکاب» دچار شده است. یعنی مشغول کارهایی است که اساساً دستور کار سیاستگذار نیست. یکی از مصادیق خطای غفلت، بی‌توجهی سیاستگذار به مقوله سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی است که یکی از اصلی‌ترین چالش‌های دهه آینده اقتصاد ایران محسوب می‌شود.
مساله نگران‌کننده این است که ظرفیت‌های رشد اقتصادی طی 15 سال گذشته به‌طور مستمر کاهش یافته به‌طوری که در نتیجه آن، درآمد سرانه در سال جاری از مقدار آن در 10 سال پیش کمتر است و اندازه واقعی اقتصاد ایران طی 10 سال گذشته، نه‌تنها افزایش نیافته بلکه کوچک‌تر شده است. این مساله ناگزیر عوارضی مانند کاهش درآمد سرانه واقعی، کاهش رفاه، کاهش پس‌انداز ملی، کاهش درآمدهای دولت و در نهایت واگرایی اقتصاد ایران نسبت به اقتصاد جهان را به دنبال داشته است. چنین وضعیتی، منفی شدن سرمایه‌گذاری را به مهم‌ترین ابرچالش اقتصادی کشور تبدیل کرده است. تبعات «قحطی سرمایه» حتی از تورم هم سنگین‌تر است؛ چون کاهش سرمایه‌گذاری به رشد منفی اقتصاد منجر می‌شود و رشد منفی به معنی کاهش ظرفیت‌های اقتصاد است. خروجی این وضعیت کاهش اشتغال و کاهش درآمد افراد است که در کنار تورم فزاینده، وضعیت بسیار خطرناکی برای کشور ایجاد می‌کند.
