نقش دولت در برابر کارآفرینان
چگونه می‌توان کارآفرینان را به آینده امیدوار کرد؟
در هر اقتصادی، بنگاه‌های اقتصادی محور اصلی تولید و ایجاد اشتغال هستند. بنابراین بنگاه و به طریق اولی کارآفرین، نقشی محوری در اقتصاد کشور دارد. نقش بنگاه‌ها در اقتصاد، ایجاد ارزش افزوده است و نقش دولت فراهم کردن محیط مناسب برای فعالیت بنگاه‌هاست.
در هر اقتصادی، بنگاه‌های اقتصادی محور اصلی تولید و ایجاد اشتغال هستند. بنابراین بنگاه و به طریق اولی کارآفرین، نقشی محوری در اقتصاد کشور دارد. نقش بنگاه‌ها در اقتصاد، ایجاد ارزش افزوده است و نقش دولت فراهم کردن محیط مناسب برای فعالیت بنگاه‌هاست. شواهد نشان می‌دهد که در این تقسیم‌کار، کارآفرینان رضایتی از نقش‌آفرینی دولت ندارند. در این یادداشت، چالش‌های کسب‌وکار در ایران و ریشه‌های نارضایتی کارآفرینان مورد بررسی قرار گرفته است و با نگاهی به تجربه چندین دهه سیاستگذاری اقتصادی، تلاش شده است بین سیاست‌های موثر بر توسعه کارآفرینی و سیاست‌های مخرب و زمینه‌ساز رانت‌جویی، تمایزی برقرار شود.
مصائب یک کارآفرین
کارآفرینان و صاحبان بنگاه‌های اقتصادی کشور، هر یک بیش و کم با مسائل و مشکلات مشابهی مواجهند؛ از جمله بدهی‌های غیرجاری به بانک‌ها، مطالبات معوق از دولت و سایر بنگاه‌ها، تنگنای مالی برای سرمایه‌گذاری و کمبود سرمایه در گردش، فرسودگی ماشین‌آلات، توان رقابت‌پذیری پایین در برابر محصولات خارجی، کاهش تقاضای اقتصاد، محیط کسب‌وکار نامساعد، بی‌ثباتی اقتصاد کلان و تغییرات مداوم سیاست‌های دولتی. چنین مسائل و مشکلاتی، که به اشکال مختلف در دوره‌های مختلف وجود داشته است، بنگاه‌های اقتصادی و کارآفرینان را در تنگنا قرار می‌دهد و کسب‌وکار را دشوار می‌سازد و آنان را ناراضی می‌کند. با نگاهی به گذشته، کسب‌وکار و بنگاهداری در اقتصاد ایران، فراز و فرودهای بسیار داشته است. در ابتدای دهه 60 که موج ملی‌شدن صنایع بزرگ و بدبینی نسبت به سرمایه‌داری به راه افتاد، کارآفرینی و بنگاهداری با تنگنا و محدودیت زیاد مواجه شد. انعکاسی از فضای آن دوران را می‌توان در قانون اساسی مصوب سال 1358 دید که بخش خصوصی را از ورود به صنایع و معادن بزرگ، بانکداری، حمل‌ونقل و انرژی محروم کرد و نقش آن را در حد یک بخش مکمل دولت تعریف کرد. در آن فضا، بخش خصوصی و کارآفرینان به حاشیه رانده شدند و در نتیجه، سرمایه‌گذاری صنعتی و رشد بخش صنعت و رشد اقتصادی کشور به شدت کاهش یافت.
دیدگاه‌های اقتصادی آن دوره با گذر زمان تعدیل و اصلاح شد و با ورود به دهه 70 و تمرکز دولت بر بازسازی اقتصاد کشور و توسعه زیرساخت‌ها، لزوم مشارکت گسترده بخش خصوصی در اقتصاد، بیشتر از قبل احساس شد. کارایی پایین بخش دولتی در بنگاهداری و نیاز به سرمایه و مدیریت کارآفرینان بخش خصوصی موجب شد در دهه 80 گام بزرگی برای افزایش مشارکت بخش خصوصی برداشته شود. اگرچه ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، گام بسیار مهمی برای تجدید حیات بخش خصوصی در اقتصاد کشور محسوب می‌شد ولی بعد از آن نیز موانع و تنگناهای بسیاری برای بنگاهداری خصوصی و فعالیت کارآفرینان در اقتصاد کشور همچنان باقی مانده است.
یکی از اصلی‌ترین موانعی که در مسیر فعالیت بنگاه‌ها و کارآفرینان بخش خصوصی قرار دارد، رقابت با بخش عمومی است. بنگاه‌های وابسته به بخش عمومی، از مزیت‌ها و حمایت‌های بیشتری نسبت به بنگاه‌های خصوصی برخوردارند و این موضوع مانعی برای رقابت و رشد بخش خصوصی محسوب می‌شود. در سیاست‌های کلی اصل 44، تدابیر مناسبی برای رفع انحصارات اقتصادی و محدود کردن بخش عمومی در بنگاهداری در نظر گرفته شده است ولی به‌رغم آن، شیوه اجرای قانون و نحوه واگذاری‌ها به ویژه در دولت‌های نهم و دهم، انواع جدیدی از انحصارات را در اقتصاد ایران به وجود آورد. در فرآیند واگذاری، بخش عمده‌ای از شرکت‌های دولتی در قالب رد دیون، سهام عدالت یا فروش به شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده است، بنابراین این واگذاری‌ها نه‌تنها به تقویت بخش خصوصی منجر نشده است، بلکه شرایط را برای بخش خصوصی دشوارتر کرده است.
یکی دیگر از چالش‌های کارآفرینی در اقتصاد ایران، نوسانات اقتصاد کلان و بی‌ثباتی سیاست‌های اقتصادی است. با وجود کاهش نرخ تورم نسبت به سال‌های 91 و 92، بازهم تورم ایران نسبت به اغلب کشورها رقم بالایی است و روند تحولات نقدینگی و پایه پولی و برخی عوامل دیگر نیز به گونه‌ای است که احتمال افزایش مجدد نرخ تورم در دوره‌های آینده وجود دارد. نوسانات قیمت‌ها موجب ناپایداری بازارها و بی‌ثباتی اقتصاد کلان می‌شود و برنامه‌ریزی بنگاه‌ها را دچار اخلال می‌کند و ریسک تولید و سرمایه‌گذاری بلندمدت را افزایش می‌دهد. علاوه بر آن، بی‌ثباتی سیاست‌های اقتصادی به ویژه سیاست‌های تجاری و تغییرات مستمر آن و همچنین ناپایداری سیاست‌های ارزی و شوک‌های حاصل از آن نیز بر بی‌ثباتی اقتصاد کلان افزوده است. تغییرات پی‌درپی سیاست‌های اقتصادی، موجب بروز نااطمینانی و افزایش ریسک فعالیت‌های اقتصادی و سردرگمی کارآفرینان شده است.
در کنار چالش‌های مختلف کسب‌وکار، دخالت مستقیم دولت در قیمت‌گذاری‌ها نیز بر مشکلات کسب‌وکار افزوده است. دخالت دولت در قیمت‌گذاری نهاده‌های تولید، با سیگنال‌دهی نادرست به سرمایه‌گذاران، منجر به سرمایه‌گذاری‌های مازاد در بخش‌های مزیت‌دار و ایجاد ظرفیت‌های مازاد در بخش‌های اقتصادی و در نهایت منجر به ایجاد ظرفیت‌های خالی و تعطیلی بنگاه‌های اقتصادی می‌شود. از طرف مقابل، قیمت‌گذاری کالا و خدمات و سرکوب قیمت‌ها، موجب کاهش حاشیه سود بنگاه‌ها و کاهش انگیزه کارآفرینان برای سرمایه‌گذاری و تولید می‌شود.
یکی دیگر از چالش‌های کارآفرینی و بنگاهداری خصوصی، محیط کسب‌وکار نامساعد است. با وجود تاکیدهای فراوان در قوانین بالادستی کشور، محیط کسب‌وکار وضعیت مطلوبی ندارد. عوامل مختلفی مانند تعدد و تعارض قوانین و مقررات، وجود انحصارات، دخالت‌های دولت و نظایر آن، محیط کسب‌وکار را برای فعالیت بنگاه‌های بخش خصوصی نامساعد کرده است. نامساعد بودن محیط کسب‌وکار منجر به افزایش هزینه مبادله و افزایش قیمت تمام‌شده محصولات و کاهش توان رقابت‌پذیری بنگاه‌ها می‌شود. ضعف زیرساخت‌های عمومی از دیگر تنگناهای فعالیت کارآفرینان است. در بسیاری از بخش‌های اقتصادی، ضعف زیرساخت‌ها به ویژه در زمینه خطوط ریلی، بنادر، شبکه‌های بزرگراهی، زیرساخت‌های انرژی و نظایر آن، تنگنایی برای توسعه بنگاه‌های موجود و ایجاد بنگاه‌های جدید محسوب می‌شود.
تنگنای دیگر بنگاه‌های اقتصادی و کارآفرینان، مساله تامین مالی تولید است. با وجود افزایش نسبت نقدینگی به تولید ناخالص داخلی، به علت مشکلات ساختاری موجود در نظام بانکی، توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها کاهش یافته است. عواملی مانند نرخ سود بالای تسهیلات و انجماد مالی بانک‌ها، بنگاه‌های اقتصادی را با مشکل دسترسی به منابع مالی و تامین مالی تولید مواجه کرده است. جدای از موانع و تنگناهای داخلی، تحریم‌های بین‌المللی نیز از جمله موانع مهم کسب‌وکار و کارآفرینی است. با وجود کاهش بخشی از تحریم‌های هسته‌ای، همچنان انواع تحریم‌های خارجی آشکار و پنهان وجود دارد و مشکلاتی را برای واردات مواد اولیه و ماشین‌آلات، صادرات محصولات، ارتباط نظام بانکی و بیمه کشور با نظام مالی بین‌المللی و جذب سرمایه خارجی به وجود آورده است.
مجموعه تنگناها و مشکلات داخلی و خارجی موجود، فعالیت بنگاه‌های اقتصادی را دچار مشکل کرده و انگیزه سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت را کاهش داده است. با تغییر دولت، کارآفرینان انتظار تغییر مسیر اقتصاد و اصلاح سیاست‌های اقتصادی را داشتند ولی تکرار خطاهای سیاستگذاری دولت‌های قبل، تعلل دولت در اصلاح سیاست‌های اقتصادی، به‌کارگیری مدیران ناکارآمد در سطوح مختلف اجرایی و بی‌توجهی به هشدارها و توصیه‌های کارآفرینان و اقتصاددانان، بیش از پیش کارآفرینان و فعالان اقتصادی را نسبت به آینده کسب‌وکار خود نگران کرده است.
مطالبات متناقض
کارآفرینان و فعالان اقتصادی، مطالبات مختلفی از دولت دارند و این مطالبات و انتظارات، نه‌تنها هم‌جهت نیست بلکه حتی ممکن است متناقض هم باشد. مطالبات متناقض ریشه در این واقعیت دارد که دیرزمانی است دولت‌ها به جای فراهم ساختن فضای مناسب برای تولید و رقابت، در مقام توزیع‌کننده منابع اقتصاد قرار گرفته‌اند. چندین دهه توزیع رانت حاصل از منابع زیرزمینی، انتظارات و خُلقیات خاصی در برخی فعالان اقتصادی ایجاد کرده است و تغییر آن بسیار دشوار است. سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها، بنگاه‌ها را به جای تشویق به نوآوری و رقابت، به رانت و انحصار متکی کرده است و آنها را به انواع حمایت‌های مستقیم دولتی و حمایت‌هایی از جنس توزیع تسهیلات تکلیفی بانکی، دریافت نهاده‌ها با نرخ دولتی، سهمیه ارز دولتی، حمایت‌های گمرکی و نظایر آن وابسته کرده است. محور اصلی سیاست‌های اقتصادی کشور به جای شناسایی مزیت‌ها، برقراری ثبات اقتصاد کلان، توسعه زیرساخت‌ها، افزایش رقابت‌پذیری، رفع تنگناهای تولید و زمینه‌سازی برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی و خارجی، عموماً حمایت‌هایی از جنس توزیع تسهیلات بین بنگاه‌ها و تعیین قیمت برای نهاده‌ها و نظایر آن بوده است تجربه چندین دهه گذشته نشان داده است که حمایت‌های مستقیم دولت از طریق افزایش تعرفه‌های گمرکی و ایجاد بازارهای انحصاری و نظایر آن، شاید در کوتاه‌مدت منافعی برای تولیدکنندگان داخلی ایجاد کند ولی قطعاً منجر به کاهش انگیزه نوآوری و در نهایت تضعیف توان رقابتی بنگاه‌های داخلی می‌شود. سایر حمایت‌های مستقیم نیز اینچنین است، مثلاً حمایت‌هایی مانند توزیع تسهیلات بانکی ارزان‌قیمت با هدف حمایت از بنگاه‌های زیان‌ده، نه‌تنها به افزایش سرمایه‌گذاری و توان تولید بنگاه‌ها کمکی نمی‌کند بلکه اغلب این نوع منابع صرف هزینه‌های مصرفی کوتاه‌مدت شده و در نهایت بر میزان بدهی‌های انباشته بنگاه‌ها می‌افزاید.
اگر سیاست‌های اقتصادی دولت به جای تمرکز بر اصولی مانند کارایی و شفافیت و رقابت، بر حمایت‌های مستقیم و توزیع منابع استوار باشند، دور از انتظار نیست که برای کارآفرینان و تولیدکنندگان واقعی عرصه تنگ شود و در مقابل فرصت‌طلبانی در اقتصاد فرصت فعالیت پیدا کنند که منافع خود را از طریق دستیابی به رانت‌ها و امتیازات ویژه دولتی و برقراری ارتباط با افراد ذی‌نفوذ تامین کنند. کسانی که از هر شیوه‌ای برای سوءاستفاده از نابسامانی شبکه بانکی، واردات قاچاق و فرار مالیاتی استفاده می‌کنند و از تمام ابزارها و امکانات خود برای ایجاد ارتباط با بوروکرات‌های ناسالم بهره می‌برند و برای به قدرت‌رساندن مدیران ناسالم سرمایه‌گذاری می‌کنند. فعالان اقتصادی از این دست، تمایلی به شفافیت و رقابت ندارند و منافع خود را در توزیع منابع عمومی، انحصار و عدم‌شفافیت می‌بینند.
بنابراین سیاست‌های اقتصادی دولت باید در جهت تشویق تولید و تجارت و فعالیت‌های اقتصادی سالم و مولد باشد. سیاست‌های دولت باید در جهتی قرار گیرد که منجر به ثبات اقتصاد کلان، توسعه زیرساخت‌های عمومی، برقراری امنیت و نظم، بهبود روابط سیاسی و توسعه همکاری‌های اقتصادی بین‌المللی، توسعه بازارها و زیرساخت‌های مالی، افزایش شفافیت و رقابت و ارتقای کیفیت قوانین و مقررات شود. این‌گونه سیاست‌ها به تدریج می‌تواند به افزایش ظرفیت تولید بنگاه‌ها و افزایش انگیزه سرمایه‌گذاری کمک کند و زمینه را برای فعالیت کارآفرینان سالم و مولد مهیا کند. در چنین فضایی، آن دسته از کارآفرینان مجال فعالیت خواهند یافت که منافع خود را از طریق تولید واقعی و ایجاد ارزش‌افزوده کسب می‌کنند و از محل ارزش‌افزوده‌ای که ایجاد می‌کنند به دولت مالیات می‌دهند. چنین کارآفرینانی قوانین کسب‌وکار قانونی و شفاف را می‌پذیرند و از منافع حاصل از فعالیت‌های زیرزمینی چشم‌پوشی می‌کنند. در چنین محیطی یک کارآفرین برای دستیابی به سود بیشتر، یا بهره‌وری خود را افزایش می‌دهد یا محصول بیشتری تولید می‌کند و برای بقای خود، به جای جست‌وجوی رانت، در نوآوری و تحقیق و توسعه سرمایه‌گذاری می‌کند.
در این جهت لازم است دولت به جای توزیع رانت و تقویت فعالان اقتصادی ناسالم، به وظیفه اصلی خود که برقراری امنیت سرمایه‌گذاری و ثبات اقتصادی است، بپردازد. همچنین باید دولت اقتصاد کشور را به سمت رقابت و شفافیت بیشتر سوق دهد و زمینه عادی‌سازی ارتباطات بانکی با نظام مالی بین‌المللی را فراهم کند و نظام بانکی کشور را از این بی‌سامانی نجات دهد. دولت باید زمینه توسعه زیرساخت‌ها را فراهم کند، قوانین و مقررات متناقض با تولید را اصلاح و از مداخله در قیمت‌گذاری اجتناب کند. برای افزایش رقابت‌پذیری اقتصاد نیز دولت باید به‌تدریج با کاهش تعرفه‌ها و موانع تجاری، کارآفرینان و فعالان اقتصادی را به نوآوری و رقابت بیشتر هدایت کند.
با چنین سیاست‌هایی به‌تدریج انگیزه رقابت و تلاش بیشتر و اقداماتی مانند افزایش مقیاس تولید از طریق ادغام کارگاه‌های کوچک و متوسط و تشکیل بنگاه‌های بزرگ صنعتی و افزایش سرمایه‌گذاری‌ها در تحقیق و توسعه توسط بنگاه‌های اقتصادی فراهم می‌شود. در یک محیط سالم و رقابتی، به مرور بنگاه‌ها شیوه‌های رقابت و مشارکت با رقبای خارجی را می‌آموزند و از ایده‌هایی مانند سرمایه‌گذاری مشترک با شرکت‌های خارجی با هدف صادرات استقبال می‌کنند. در نهایت با اصلاح دیدگاه دولت نسبت به مفهوم حمایت موثر از کارآفرینی و با تمرکز دولت بر انجام وظایف اصلی خود، زمینه رضایت و امیدواری بین کارآفرینان و تولیدکنندگان واقعی فراهم خواهد شد.
حمایت‌های مخرب
تاریخ سیاستگذاری اقتصادی در ایران، سرشار از تجربه‌هایی است که با هدف رفع موانع تولید و حمایت از بنگاه‌های اقتصادی و نوسازی صنایع و امثال آن، سیاستی تدوین شده ولی در عمل به توزیع رانت و افزایش انحصارات و کاهش انگیزه رقابت و نوآوری منجر شده است.
همان‌طور که بارها مورد آزمون قرار گرفته است، حمایت‌های مستقیم دولتی و ایجاد شرایط انحصاری برای بنگاه‌های اقتصادی، شرکت‌ها را از دغدغه‌هایی مانند کاهش هزینه تمام‌شده و تلاش برای نوآوری بی‌نیاز کرده است. صنایع داخلی اغلب در رقابت با قیمت پایین یا کیفیت بالای محصولات وارداتی، بسیار آسیب‌پذیر هستند و تاکنون بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی داخلی را حمایت‌های مستقیم دولتی پابرجا نگه داشته است؛ حمایت‌هایی از جنس دسترسی به بازار انحصاری داخلی، برخورداری از انرژی و سوخت ارزان، عدم نگرانی از بابت رعایت استانداردهای اجباری، انواع رانت‌های دولتی و حمایت‌هایی مانند دریافت تسهیلات بانکی ارزان. حمایت از کارآفرینی و حمایت از تولید نباید از طریق حمایت‌های مستقیم، منجر به تضعیف بنگاه‌ها شود یا از طریق سیاست‌های مبتنی بر توزیع منابع منجر به رواج فرصت‌طلبی و رانت‌جویی در اقتصاد شود. سیاستگذاری نادرست، فرصت رشد و نمو فعالان اقتصادی رانت‌جو، فرصت‌طلب و ناسالم را فراهم می‌کند و فعالان اقتصادی ناسالم نیز، موجب رخنه فساد در بدنه اجرایی و اداری دولت می‌شوند و دولت را برای سیاست‌های توزیعی و حمایتی تحت فشار قرار می‌دهند و با اعمال نفوذ، زمینه به قدرت رسیدن مدیران ناسالم را فراهم می‌کنند. سال‌ها تجربه سیاستگذاری اقتصادی، به روشنی ناکارآمدی سیاست‌هایی مانند توزیع تسهیلات بانکی ارزان بین بنگاه‌های اقتصادی، سهمیه‌بندی ارز دولتی، خرید تضمینی برای حمایت از کشاورزان، افزایش تعرفه‌های گمرکی به بهانه حمایت از تولیدات داخلی، توزیع نهاده‌های ارزان از قبیل آب و انرژی بین تولیدکنندگان و نظایر آن را اثبات کرده است. چنین سیاست‌هایی جز اتلاف منابع ملی و افزایش فساد و ظهور فعالان اقتصادی فرصت‌طلب و رانت‌جو، هیچ حاصل دیگری نداشته و نخواهد داشت.
جمع‌بندی
کارآفرینان و صاحبان کسب‌وکار، با انواع چالش‌ها و مشکلات خرد و کلان مواجه‌اند که منجر به بی‌انگیزگی و نارضایتی آنان شده است. از سوی دیگر، دولت با هدف حمایت از بنگاه‌های اقتصادی سالانه بخش قابل توجهی از منابع عمومی کشور و بودجه دولت را صرف حمایت‌هایی می‌کند که نه‌تنها به افزایش توان رقابت‌پذیری بنگاه‌ها منجر نمی‌شود بلکه زمینه ظهور طیفی از فعالان اقتصادی فرصت‌طلب و رانت‌جو را نیز فراهم می‌کند. باید اذعان داشت که اصرار دولت‌ها بر سیاست‌های توزیعی و حمایت‌های مستقیم از بنگاه‌ها، نه‌تنها فعالان اقتصادی را از کسب‌وکار مولد و سالم منحرف کرده است بلکه دولت را نیز از وظایف اصلی خود که همان برقراری ثبات اقتصاد کلان، ایجاد زیرساخت‌ها، بهبود محیط کسب‌وکار، بهبود روابط بین‌المللی و نظایر آن است، بازداشته و در نهایت زمینه ناامیدی کارآفرینان سالم و مولد را فراهم کرده است. دولت موظف به حمایت موثر از کارآفرینان و تولیدکنندگان کشور است، ولی باید از ده‌ها سال آزمون و خطا و تکرار تجربه‌های ناموفق درس آموخت.
