سنگ محک حکمرانی

بحران کرونا به آزمونی برای سنجش کیفیت حکمرانی در کشورهای جهان بدل شده است. سرعت عمل دولت‌ها و نحوه سیاستگذاری و اقدام برای مدیریت بحران، چه در مرحله ابتلا و چه در مراحل آینده و دوره بازسازی رشد اقتصادی، یکسان نخواهد بود و از این‌رو می‌توان بر این اساس کیفیت حکمرانی را در کشورهای مختلف محک زد.

البته در مورد ایران، شرایط بسیار متفاوت است. در این یادداشت، ضمن تحلیل و بررسی شرایط متفاوت پیرامونی و داخلی ایران نسبت به سایر کشورها، به چند ملاحظه مهم در نحوه مدیریت بحران و عوارض احتمالی سیاست‌های حمایتی پرداخته‌ایم.

تفاوت بحران کرونا با سایر بحران‌ها

عوارض اقتصادی بحران کرونا با سایر بحران‌های اقتصادی و مالی بین‌المللی تفاوت دارد. شواهد حاکی از آن است که ظاهراً عمق رکود ناشی از شیوع گسترده کرونا در جهان و عوارض اقتصادی آن بین تمامی کشورها،‌ در دوره معاصر بی‌سابقه است. برآوردها حاکی از کاهش شدید رشد اقتصادی در کشورهای مختلف است به طوری که در سال جاری باید انتظار یک رکود اقتصادی فراگیر را در سراسر جهان داشت. اغلب مناطق جهان، به ویژه کشورهای با درآمد بالا، رکود عمیقی را تجربه خواهند کرد.

چنین رکود فراگیر و عمیقی، موجب کاهش درآمدهای مالیاتی دولت‌ها، افزایش شدید مخارج دولت‌ها، آسیب ‌دیدن بنگاه‌های اقتصادی به ویژه در بخش خدمات، حذف طیفی از مشاغل و افزایش نرخ بیکاری، کاهش عمومی سطح رفاه و گسترش فقر در سراسر جهان خواهد شد.

بدیهی است که ابعاد این بحران قابل مقایسه با ادوار تجاری متعارف یا بروز سوانح طبیعی از قبیل سیل و زلزله نیست؛ بنابراین نمی‌توان بحران کرونا را با سایر پدیده‌های اقتصادی یا طبیعی متعارف مقایسه کرد.

اهمیت و ابعاد گسترده موضوع باعث شده است کشورهای مختلف واکنش‌های سریع و فراگیر برای مدیریت عوارض کرونا اتخاذ کنند.

نکته مورد تاکید در این گزارش آن است که کشور ایران به لحاظ شرایط پیرامونی و داخلی و از جهات و ابعاد مختلف با سایر کشورها بسیار تفاوت دارد و این موضوع در بررسی‌ها و تحلیل‌ها و همچنین در سیاستگذاری‌ها، بسیار اهمیت دارد.

تفاوت شرایط ایران با سایر کشورها

در کشورهای مختلف، تدابیر متفاوتی برای مدیریت بحران کرونا و مقابله با عوارض اقتصادی آن در نظر گرفته‌اند که عمدتاً شامل اقدامات درمانی، طراحی بسته‌های حمایتی از شهروندان،‌ حمایت از مشاغل،‌ احیای بنگاه‌ها و تحریک تقاضاست. ابعاد این بسته‌های حمایتی نیز در اغلب کشورها در مقایسه با ابعاد اقتصاد هر کشور، کاملاً معنی‌دار است.

در ایران نیز، اقدامات درمانی و عملیاتی مختلف به اجرا درآمده و برای جبران عوارض اقتصادی کرونا، بسته‌های حمایتی مختلف توسط دولت طراحی شده است. در این گزارش، از نقد و بررسی جزئیات بسته‌های حمایتی دولت اجتناب شده و این مهم به مجالی دیگر واگذار می‌شود.

عجالتاً نکته بسیار مهم در تحلیل مساله و طراحی بسته‌های سیاستگذاری مدیریت بحران کرونا، توجه به سازوکار اثرگذاری کرونا بر اقتصاد ایران و پیش از آن، بررسی دقیق شرایط خاص کشور و تفاوت شرایط پیرامونی و داخلی ایران نسبت به کشورهای دیگر است.

1- تحریم

نخستین تفاوت اساسی شرایط ایران با سایر کشورها، در آن است که ایران در شرایطی با بحران کرونا روبه‌رو شده است که فشار شدید تحریم‌های ظالمانه آمریکا علیه دولت و مردم ایران، کشور را با تنگناهای مختلف مواجه کرده است. تحریم‌های شدید و همه‌جانبه، نه‌تنها دسترسی ایران را به کمک‌های بین‌المللی که حتی دسترسی کشور را به ذخایر ارزی و منابع حاصل از صادرات خود نیز بسیار محدود کرده است.

تشدید تحریم‌ها طی دو سال گذشته، صادرات نفتی را کاهش داده است و مبادلات تجاری و بانکی اقتصاد کشور را با محدودیت مواجه کرده است. در نتیجه آن، طی دو سال گذشته از یک طرف فعالیت عادی بنگاه‌های اقتصادی به لحاظ تامین مالی خارجی، صادرات محصول،‌ واردات تجهیزات و ماشین‌آلات و تامین مواد اولیه تولید دچار وقفه شده و از طرف دیگر به واسطه کاهش صادرات نفت، درآمدهای ارزی کشور و همچنین درآمدهای ریالی بودجه عمومی دولت کاهش یافته است.

حال که تمامی کشورهای جهان با بحران فراگیر کرونا مواجه شده‌اند، در ایران با وجود محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها، توان مالی و آزادی عمل دولت برای مدیریت بحران کرونا و حمایت از بنگاه‌ها و خانوارهای آسیب‌دیده کاهش یافته است و حتی امکان واردات دارو و تجهیزات پزشکی به علت تحریم مسیرهای نقل و انتقالات بانکی دچار مشکل شده است.

2- مشکلات ساختاری

دومین تفاوت ایران با سایر کشورها در مدیریت بحران کرونا در آن است که جدای از فشار تحریم‌ها و عوارض اقتصادی کرونا، اقتصاد ایران با ساختارهای معیوب اقتصادی و انبوهی از چالش‌های حل‌نشده و انباشته از دوره‌های قبل مواجه است. از جمله این ساختارهای معیوب، می‌توان به کسری بودجه ساختاری، روند نزولی نرخ سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته، تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی، مشکلات ساختاری نظام بانکی، روند فزاینده فقر و نظایر آن اشاره کرد. در واقع، نکته مهم آن است که اگرچه تشدید تحریم‌های خارجی و عوامل پیرامونی، موجب تشدید مشکلات اقتصادی کشور شده است، ولی جدای از آن، بسیاری از چالش‌ها و مشکلات اقتصادی کشور ریشه در ساختارهای معیوب اقتصادی دارد. بسیاری از مشکلات جدی اقتصاد ایران از جمله روند رو به گسترش فقر، تورم مزمن و رکود اقتصادی، ریشه در مشکلات ساختاری از قبیل ناترازی بودجه دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی، ناکارایی نظام مالیاتی، ناکارایی نظام تامین اجتماعی، انحصارات، بوروکراسی ناکارآمد، فساد و عدم شفافیت مالی، محیط کسب‌وکار نامناسب و نظایر آن دارد.

در ادوار مختلف، فرصت حل و اصلاح ساختارهای معیوب اقتصادی وجود داشت ولی از این فرصت‌ها استفاده نشد. بسیاری از مشکلات ساختاری کشور، از جمله سیاست‌های مالی، نظام بانکی، بازار انرژی، صندوق‌های بازنشستگی و نظایر آن در زمان مناسب و از طریق برنامه‌های اصلاحی و به شیوه تدریجی قابل اصلاح بود ولی هیچ دولتی حاضر به اصلاحات اقتصادی نشد و از این‌رو این مسائل به مرور زمان تبدیل به مشکلات و چالش‌های انباشته و غیرقابل حل ‌شده است. می‌توان مشاهده کرد که ناترازی‌های مالی و عدم‌تعادل‌های موجود در اقتصاد چگونه به واگرایی رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی تبدیل شده است. به عنوان یک نمونه دیگر، می‌توان به روند مستمر کاهشی رشد اقتصادی و ناتوانی اقتصاد در بازگشت به روند بلندمدت اشاره کرد که نشان از تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی دارد.

اگرچه رشد تولید ناخالص داخلی در سال‌های 1397 و 1398 در اثر شوک تحریم، با کاهش شدید مواجه شد ولی واقعیت آن است که حتی در صورت عدم وقوع تحریم‌های اخیر، باز هم انتظار می‌رفت رشد اقتصادی در این سال‌ها نسبت به روند بلندمدت، روندی کاهنده داشته باشد. شواهد نشان می‌دهد که ناپایداری رشد اقتصادی و کاهش میانگین رشد، ریشه در مسائل ساختاری دارد و این روند از سال‌های گذشته آغاز شده است. از سال 1387 تا پایان 1396، میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه برابر با 6 /0 درصد بوده که بسیار کمتر از روند بلندمدت است. اگرچه پس از وقوع شوک تحریم‌های اخیر، رشد تولید ناخالص داخلی سرانه با کاهش شدید مواجه شد ولی حتی اگر فرض کنیم که تحریم سال‌های 1397 و 1398 رخ نمی‌داد، باز هم میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه بین سال‌های 1387 تا 1400 به‌طور متوسط رقمی در حدود 5 /0 درصد می‌بود که نشان از تضعیف و استهلاک ظرفیت‌های رشد در اقتصاد ایران دارد. وقوع تحریم‌ها باعث شد که میانگین رشد تولید ناخالص داخلی سرانه به‌طور متوسط طی دوره 1387 تا 1400 به رقمی در حدود منفی یک درصد برسد. البته با وقوع بحران کرونا، انتظار می‌رود میانگین رشد اقتصادی دوره مذکور، از ارقام مورد اشاره نیز کمتر باشد.

در مجموع می‌توان گفت صرف نظر از اثر شوک تحریم‌های خارجی و عوارض بحران کرونا، اقتصاد ایران با انبوهی از مشکلات ساختاری و عدم تعادل‌های بزرگ و ساختارهای معیوب اقتصادی مواجه است که نشانه‌های آن در نهایت به صورت رکود پایدار، تورم مزمن و افزایش فقر نمود پیدا کرده است. حتی اگر شوک تحریم‌های دو سال اخیر و عوارض فراگیر کرونا به اقتصاد ایران تحمیل نمی‌شد، باز هم انتظار می‌رفت که اقتصاد ایران، به طور خفیف‌تر، با انواع مشکلات و چالش‌های اقتصادی مواجه باشد.

مشکلات ناشی از تحریم‌های خارجی و ساختارهای معیوب اقتصادی و چالش‌های انباشته از قبل، با وقوع بحران جهانی کرونا همزمان شده است و این مساله قیود تصمیم‌گیری و محدودیت‌های سیاستگذاری را افزایش داده است. محدودیت‌ها و تنگناهای پیش‌روی سیاستگذاران و مسوولان امر، کاملاً قابل درک است ولی با‌این حال، می‌توان از سیاستگذاران و تصمیم‌گیرندگان کشور، بابت سال‌ها تاخیر در اصلاح ساختارهای اقتصادی و تضعیف ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های اقتصادی کشور برای هماوردی و عبور از یک بحران فراگیر (مانند کرونا) پرسشگری کرد.

ملاحظاتی مهم در مدیریت بحران کرونا

با توضیحات فوق، ابتدا باید پذیرفت که شرایط داخلی و پیرامونی اقتصاد ایران، تفاوت‌های اساسی با سایر کشورها دارد و از این‌رو سیاست‌های مدیریت بحران برای مقابله با عوارض اقتصادی کرونا باید متناسب با شرایط و مقتضیات کشور باشد. در این خصوص به چند نکته کلیدی باید اشاره کرد.

پیش از هر‌گونه اقدام برای طراحی بسته‌های سیاستی، باید به سازوکار رکود ناشی از بحران کرونا توجه کافی داشت. بحران کرونا در اقتصاد ایران، از یک طرف افت شدیدی در تقاضای کل اقتصاد به واسطه کاهش شدید صادرات، کاهش مصارف خصوصی و کاهش سرمایه‌گذاری (اعم از دولتی و خصوصی) ایجاد کرده است. از طرف دیگر، به واسطه تعطیلی برخی کسب‌و‌کارها و فعالیت‌های خدماتی، وقفه در شبکه حمل و نقل، کاهش عرضه نیروی کار و نظایر آن، طرف عرضه اقتصاد نیز تحت تاثیر قرار گرفته است.

بنابراین در مرحله نخست و بر اساس ظواهر امر، بحران کرونا در اقتصاد ایران، هم طرف عرضه و هم طرف تقاضای اقتصاد را با رکود مواجه کرده است.

اما از زاویه‌ای دیگر و ضمن تعمق در مسئله، لازم است به این نکته اشاره شود که ظرفیت‌های مولد اقتصاد و عوامل بلندمدت تعیین‌کننده رشد اقتصادی در ایران، به طور مستمر از یک دهه گذشته رو به کاهش نهاده است. تحریم‌های خارجی نیز طی دو سال گذشته، به واسطه ایجاد وقفه در تامین مالی خارجی و واردات ماشین‌آلات و تجهیزات سرمایه‌ای، به طور مضاعف، منجر به تضعیف ظرفیت‌های تولیدی کشور شده است. بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی با عارضه ماشین‌آلات فرسوده، عدم دسترسی به مواد اولیه مورد نیاز، فناوری‌های منسوخ و نظایر آن مواجه هستند. زیرساخت‌های عمومی نیز، به علت سال‌ها وقفه در توسعه زیرساخت‌ها، به یک عامل محدودکننده و یک تنگنای رشد تبدیل شده‌اند.

در این بین، بحران کرونا نیز منجر به تحمیل یک شوک معکوس طرف عرضه (البته با ماهیتی گذرا و موقت) به اقتصاد کشور شده است. بنابراین، اگر کاهش مستمر نرخ سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته و اثر مخرب تحریم‌ها بر تضعیف ظرفیت تولید کشور، در کنار عوارض ناشی از شوک عرضه ناشی از شیوع کرونا احتساب شود، باید اذعان داشت، اقتصاد ایران با یک شوک بی‌سابقه طرف عرضه مواجه است. به بیان ساده‌تر در اقتصاد ایران، در مقطع زمانی فعلی ابعاد شوک طرف عرضه به مراتب عمیق‌تر و ماندگارتر از شوک طرف تقاضاست.

دلالت سیاستی این تحلیل آن است که در شرایط افت شدید ظرفیت‌های طرف عرضه و در زمانی که ظرفیت‌های مولد اقتصاد آسیب دیده است، سیاست‌های تحریک تقاضا و بسته‌های انبساط پولی،‌ نه‌تنها منجر به احیای بنگاه‌ها و بازگشت اقتصاد به مسیر بلندمدت نمی‌شود بلکه به‌سادگی می‌تواند منجر به تورم‌های غیرقابل مهار و بی‌ثباتی و آشفتگی بازارها به ویژه بازار دارایی‌ها شود.

در سایر کشورها، سیاست‌های تحریک تقاضا و انبساط پولی در ابعادی بسیار کلان، در شرایطی طراحی و اجرا می‌شود که طرف عرضه اقتصاد و ظرفیت‌های مولد، از شرایط پایدار و ظرفیت‌های مستحکم برخوردار بوده و شوک طرف عرضه صرفاً ماهیتی موقت و گذرا دارد؛ از این‌رو بسته‌های تحریک تقاضا می‌تواند منجر به احیای اقتصاد و خروج از رکود شود بی‌آنکه جهشی در تورم ایجاد شود.

در خصوص اقتصاد ایران،‌ به دلیل آسیب‌هایی که به ظرفیت‌های طرف عرضه اقتصاد وارد شده است، افراط در سیاست‌های تحریک تقاضا، نه‌تنها به بازسازی و احیای اقتصاد منجر نخواهد شد بلکه می‌تواند منجر به تورم‌های ماندگار در اقتصاد شود.

علاوه بر مساله اساسی فوق، نکته قابل تاکید دیگر در مدیریت بحران کرونا و طراحی بسته‌های حمایتی آن است که نحوه تامین مالی این بسته‌های حمایتی، منجر به تشدید مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها و انتقال آن به منابع بانک مرکزی نشود.

همچنین باید توجه داشت که اتکا به منابع بانک مرکزی از طریق تعیین تکلیف برای صندوق توسعه ملی یا سایر شیوه‌های متصل به بانک مرکزی، موجب افزایش متغیرهای پولی و به‌تبع آن افزایش تورم و بی‌ثباتی بازارها و کاهش رفاه خانوار خواهد شد. به بیان دیگر، اگر نحوه تامین مالی مدیریت بحران کرونا، به شیوه‌هایی تورم‌زا طراحی شود، با وقفه‌ای چندماهه، تمامی آثار رفاهی بسته‌های حمایتی دولت بی‌اثر شده و اقتصاد کشور با تورمی غیرقابل مهار مواجه خواهد شد.

به این نکته نیز باید توجه داشت که تمامی حمایت‌ها باید به صورت زمان‌دار، با سقف ریالی محدود و تامین مالی شفاف و یک جامعه هدف کاملاً محدود، طراحی شود. این نکته بسیار مهم است که بسته‌های حمایتی دولت، تعهدی دائمی برای منابع عمومی ایجاد نکند و تا سال‌ها به یک تعهد مالی ماندگار و بی‌هدف برای دولت تبدیل نشود. همچنین، شیوه‌های تامین مالی دولت باید کاملاً شفاف و بدون اتکا به منابع بانک مرکزی طراحی شود. باید اذعان داشت که شناسایی منابع تامین مالی با ویژگی‌های مذکور، بسیار دشوار و محدود است.

در مورد جامعه هدف نیز باید توجه داشت که اگرچه تمامی دهک‌ها و تمامی فعالیت‌های اقتصادی از بحران کرونا آسیب دیده‌اند ولی نیازی نیست که دولت به طور همزمان از تمامی دهک‌ها و تمامی فعالیت‌ها حمایت کند. حمایت‌های دولت باید هدفمند و صرفاً متمرکز بر حمایت از اقشار اجتماعی بسیار آسیب‌پذیر، فعالیت‌های اقتصادی دارای پیوندهای اقتصادی قوی، مشاغل مستعد آسیب‌پذیری و حذف دائم، فعالیت‌های دارای محصولات صادراتی و نظایر آن باشد.

سخن پایانی

سخن آخر اینکه، مدیریت بحران کرونا در ایران به علت ساختارهای معیوب و چالش‌های انباشته گذشته و فشار تحریم‌ها، دشوارتر از سایر کشورهاست. هر گونه سطحی‌نگری در تحلیل مسائل، به تعویق انداختن حل مساله، اتکا به منابع مالی موهومی، پولی کردن تامین مالی، یا هر رویه ناکارآمد دیگر، کشور را در آینده نزدیک با بحران‌های جدی‌تر مواجه خواهد کرد.

البته حال که فشار اقتصادی و تنگناهای بی‌سابقه، به وضوح ضرورت تغییرات گسترده در سیاست‌های اقتصادی و اصلاح شیوه حکمرانی را آشکار کرده است، محتمل است بحران کرونا از یک‌سو و فشار تحریم‌ها از سوی دیگر، قهراً و به اجبار، دولت و اقتصاد کشور را به بازنگری در سیاست‌های معیوب و رفع ناکارایی‌ها وادار کند. اگر چنین شود،‌ تحمل سختی‌ها به اصلاح امور منجر خواهد شد؛ ولی اگر شرایط سخت امروز، منجر به اصلاحات عمیق اقتصادی نشود و ساختار حکمرانی و سیاستگذاری کشور، بر تداوم شیوه‌های مألوف اصرار ورزد، باید انتظار روزهای بسیار سخت‌تری را داشت. بنابراین سخنی به گزاف نیست که بحران کرونا و عبور از آن، امروز برای ما آزمونی دشوار برای سنجش عیار حکمرانی است.