حکمرانی کرونا
سیاستگذاری مقابله با عوارض اقتصادی کرونا تا چه اندازه موفق بوده است؟
بحران کرونا، تمامی کشورهای جهان را به طور جدی گرفتار کرده است و در واکنش به آن، هر کشور متناسب با توان مالی و کیفیت حکمرانی خود، سعی در مدیریت عوارض این بحران دارد. در ایران نیز، اقدامات مختلفی از قبیل طرح فاصله‌گذاری اجتماعی، اقدامات درمانی، طرح‌های حمایتی و نظایر آن اجرا شده است.
البته باید در نظر گرفت که ایران در شرایطی با بحران کرونا روبه‌رو شده است که فشار شدید تحریم‌های ظالمانه آمریکا علیه دولت و مردم ایران، کشور را با تنگناهای مختلف مواجه کرده است. تحریم‌های شدید و همه‌جانبه، نه‌تنها دسترسی ایران را به کمک‌های بین‌المللی که حتی دسترسی کشور به ذخایر ارزی و منابع حاصل از صادرات خود را نیز بسیار محدود کرده است. در ایران با وجود محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها، توان مالی و آزادی عمل دولت برای مدیریت بحران کرونا و حمایت از بنگاه‌ها و خانوارهای آسیب‌دیده کاهش یافته است و حتی امکان واردات دارو و تجهیزات پزشکی به علت تحریم مسیرهای نقل و انتقالات بانکی دچار مشکل شده است. از طرف دیگر، آنچه مدیریت بحران را در ایران دشوارتر کرده است، آن است که جدای از فشار تحریم‌ها و عوارض اقتصادی کرونا، اقتصاد ایران با ساختارهای معیوب اقتصادی و انبوهی از چالش‌های حل‌نشده و انباشته از دوره‌های قبل مواجه است. از جمله این ساختارهای معیوب، می‌توان به کسری بودجه ساختاری، روند نزولی نرخ سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته، تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی، مشکلات ساختاری نظام بانکی، روند فزاینده فقر و نظایر آن اشاره کرد. در واقع، نکته مهم آن است که اگرچه تشدید تحریم‌های خارجی و عوامل پیرامونی، موجب تشدید مشکلات اقتصادی کشور شده است، ولی جدای از آن، بسیاری از چالش‌ها و مشکلات اقتصادی کشور ریشه در ساختارهای معیوب اقتصادی دارد. بسیاری از مشکلات جدی اقتصاد ایران از جمله روند رو به گسترش فقر، تورم مزمن و رکود اقتصادی، ریشه در مشکلات ساختاری از قبیل ناترازی بودجه دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی، ناکارایی نظام مالیاتی، ناکارایی نظام تامین اجتماعی، انحصارات، بوروکراسی ناکارآمد، فساد و عدم‌شفافیت مالی، محیط کسب‌وکار نامناسب و نظایر آن دارد.
نکات مذکور در یادداشت قبلی تجارت فردا (شماره 365) به قلم این نگارنده مورد بحث قرار گرفت و بر این موضوع تاکید شد که مدیریت بحران کرونا، با توجه به قیود حاکم، در عمل آزمونی جدی برای کیفیت حکمرانی و سیاستگذاری است.
پس از گذشت چند ماه از شیوع کرونا، جا دارد که عملکرد دولت در مدیریت بحران ارزیابی شود و در صورت نیاز توصیه‌هایی برای بهبود ارائه شود.
الف) نگاهی به عوارض اقتصادی کرونا
هنوز آمار حساب‌های ملی سه‌ماهه نخست سال منتشر نشده است و از این رو تحلیل عوارض دقیق شیوع کرونا میسر نیست.
با این حال، نتایج طرح آمارگیری نیروی‌کار در بهار سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد که آسیب جدی به بازار کار کشور وارد شده است. بر اساس آمار مرکز آمار ایران، تعداد شاغلان بالای 15 سال کشور از متوسط 3 /24 میلیون نفر در سال 1398 به 9 /22 نفر در بهار 1399 رسیده است که به معنی از دست رفتن بیش از 3 /1 میلیون شغل و کاهش 8 /5درصدی تعداد شاغلان است. هرچند تفکیک آثار شوک ناشی از کرونا از متغیرهای بنیادی اقتصاد به سادگی میسر نیست ولی انتظار می‌رود بخش عمده‌ای از کاهش شدید تعداد شاغلان ناشی از عوارض کرونا باشد.
بحران کرونا، به واسطه کاهش شدید تقاضا و تعطیلی کسب‌وکارها، موجب تعمیق رکود شده است. از طرف دیگر، بنا به اعلام مسوولان، صادرات و واردات گمرکی کشور در سه‌ماهه نخست سال نسبت به سال‌های قبل کاهش شدیدی داشته است که بخشی از آن ناشی از شیوع کرونا است.
در این مدت، شیوع کرونا، هزینه‌های بهداشتی و درمانی قابل‌توجهی را به دولت، بیمه‌ها، بنگاه‌ها و خانوار تحمیل کرده است. می‌توان انتظار داشت طی این دوره، آسیب جدی به بسیاری از مشاغل و کسب‌وکارها وارد شده و رشد اقتصادی کاهش یافته و شاخص‌های رفاه تنزل پیدا کرده باشد.
ب) نقدهایی بر سیاست‌های حمایتی
از ماه‌ها قبل روشن بود که کرونا مساله‌ای است که تا مدت‌ها ماندگار خواهد بود و آثار گسترده‌ای بر کسب‌وکارها و رفاه خانوار برجا خواهد گذاشت و از این‌رو لازم بود که دولت متناسب با ماندگاری و گستردگی بحران، واکنش نشان دهد. در این مدت، واکنش‌های دولت به بحران کرونا عمدتاً ناظر بر اقدامات درمانی، فاصله‌گذاری اجتماعی و بسته‌های حمایتی بوده است.
در خصوص کیفیت و اثربخشی اقدامات درمانی و فاصله‌گذاری اجتماعی، امکان و شواهد کافی برای نگارنده یادداشت وجود ندارد تا بتوان براساس آن عملکرد دولت را ارزیابی کرد ولی درخصوص ابعاد اقتصادی عملکرد حمایتی دولت و برنامه‌ریزی برای حمایت از بنگاه‌ها و خانوار، نکاتی را می‌توان طرح کرد.
اولین نقدی که بر سیاست‌های حمایتی دولت وارد است، نحوه تامین مالی برنامه‌های حمایتی است. می‌توان ادعا کرد که یکی از مهم‌ترین مسائل در طراحی بسته‌های حمایتی، مساله تامین مالی است. طی ماه‌های گذشته، یکی از اقدامات دولت، برداشت از منابع صندوق توسعه ملی برای مقابله و کنترل بیماری کرونا و اختصاص آن به برنامه‌های وزارت بهداشت بود. اقدام دیگر حسب تصمیم ستاد ملی مقابله با کرونا، اعطای تسهیلات قرض‌الحسنه یک میلیون‌تومانی به خانوارهای یارانه‌بگیر و اعطای تسهیلات به کسب‌وکارهای آسیب‌دیده از شیوع ویروس کرونا به مبلغ ۷۵ هزار میلیارد تومان بود که از این مبلغ، 49 هزار میلیارد تومان قرار بود صرف پرداخت تسهیلات به کسب‌وکارهای آسیب‌دیده از شیوع ویروس کرونا شود.
در خصوص اقدامات مذکور، نکاتی قابل طرح است. می‌دانیم که دولت در سال جاری، فارغ از مساله کرونا، با کسری بودجه شدید مواجه است. در اثر شیوع کرونا، از یک طرف مخارج دولت برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، حمایت از بنگاه‌ها، مخارج درمانی و نظایر آن افزایش یافته است و از طرف دیگر، درآمدهای دولت به علت رکود تولید و تعطیلی کسب وکارها و همچنین کاهش درآمدهای نفتی کاهش یافته است. این مساله، باعث شده است که دولت با محدودیت شدید مالی برای تامین منابع مورد نیاز برای برنامه‌های حمایتی مواجه باشد.
در چنین شرایطی، بدیهی است که تامین مالی از منابع بانک مرکزی و افزایش پایه پولی ساده‌ترین شیوه است ولی چنین اقدامی به سرعت منجر به افزایش تورم خواهد شد.
در شرایط دشوار فعلی، اگر دولت بخواهد کسری بودجه خود را به اتکای شیوه‌هایی مانند برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه، مالیات از بانک مرکزی، تحمیل تکالیف به بانک‌ها یا هر شیوه دیگری جبران کند که مستقیم یا غیرمستقیم به خلق پول جدید منجر شود، با اندکی وقفه، متغیرهای پولی و به تبع آن سطح عمومی قیمت‌ها با جهش مواجه خواهد شد. جهش قیمت‌ها و بی‌ثباتی بازارها، جدای از عوارض منفی اجتماعی، فرآیند احیای رشد اقتصادی و بازگشت به روند بلندمدت را مختل خواهد کرد و این به معنی تداوم رکود است.
بنابراین، اولین و مهم‌ترین ملاحظه دولت در نحوه تامین مالی برنامه‌های مقابله با کرونا، باید عبور از بحران کرونا و مدیریت کسری بودجه با کمترین فشار بر منابع بانک مرکزی باشد. مکرراً باید بر این موضوع تاکید کرد که عوارض مخرب پولی شدن کسری بودجه و حمایت‌های دولت مبتنی بر منابع بانک مرکزی را نباید دست کم گرفت و سیاستگذار باید کاملاً هوشیار باشد که تمامی راه‌حل‌ها به منابع بانک مرکزی ختم نشود.
اگر دولت پذیرفته باشد که کرونا یک پدیده پرهزینه و بلندمدت است و این پدیده ناگزیر بر معضلات کسری بودجه خواهد افزود، لازم است که شیوه‌های مطمئن‌تری برای جبران کسری بودجه انتخاب کند. این شیوه‌ها می‌تواند ترکیب بهینه‌ای از انتشار اوراق، واگذاری دارایی‌های عمومی (شرکت‌ها و املاک مازاد)، کاهش مخارج غیرضرور دولت، مدیریت پرداخت‌های انتقالی و حذف معافیت‌های مالیاتی باشد.
در مورد برنامه‌های حمایتی مبتنی بر تسهیلات بانکی نیز نکاتی قابل طرح است. تعیین تکالیف برای بانک‌ها برای مقابله با کرونا، اگر مبتنی بر منابع خود بانک‌ها باشد، منجر به کاهش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها شده و آثار رکودی برجا خواهد گذاشت و اگر مبتنی بر منابع بانک مرکزی باشد آثار تورمی خواهد داشت. تامین منابع تسهیلات تکلیفی بانک‌ها (برای مقابله با کرونا) از محل آزادسازی ذخیره قانونی نزد بانک مرکزی نیز از جمله شیوه‌هایی است که می‌تواند آثار تورمی داشته باشد.
البته در عمل مشکل دیگری مشاهده می‌شود که می‌تواند کل اثربخشی این سیاست را با ابهام مواجه کند. بر اساس گزارش‌های رسمی، درخصوص اعطای تسهیلات به صاحبان کسب‌وکار آسیب‌دیده از شیوع بیماری کرونا، تا تاریخ 22 تیرماه 1399 فقط تعداد پنج هزار و 550 واحد کسب‌وکار، معادل 58 میلیارد تومان تسهیلات از شبکه بانکی دریافت کرده‌اند. این درحالی است که در مجموع، تعداد ۱۶۷ هزار واحد کسب‌وکار مورد تایید دستگاه اجرایی ذی‌ربط قرار گرفته است. این بدان معنی است که از کل اعتبار پیش‌بینی‌شده سهم بسیار ناچیزی از بنگاه‌ها به تسهیلات بانکی دسترسی پیدا کرده‌اند. علت این امر می‌تواند عدم جذابیت کافی تسهیلات، فرآیند زمانبر یا هر علت دیگری باشد که در نهایت به معنی عدم اثربخشی این شیوه حمایتی است.
دومین نقدی که می‌توان بر سیاست‌های حمایتی وارد دانست، تعیین گروه‌های هدف در طراحی برنامه‌های حمایتی است.
لازم بود از ابتدا این واقعیت در نظر گرفته شود که اقتصاد کشور همزمان با رکود اقتصادی، تورم، کسری بودجه دولت و تحریم‌های خارجی مواجه است. در چنین شرایطی، امکان حمایت از طیف وسیعی از خانوارها و بنگاه‌ها وجود ندارد. طراحی سیاست‌های حمایتی فراگیر آن هم به اتکای منابع بانکی، ضمن آنکه مشکل خاصی از خانوار و بنگاه را حل نخواهد کرد، منجر به بروز عوارض بعدی مانند افزایش کسری بودجه دولت، رشد پایه پولی و افزایش تورم خواهد شد.
در وضعیت فعلی، از یک طرف طیف گسترده‌ای از افراد، بنگاه‌ها و مشاغل از پدیده کرونا آسیب دیده‌اند از طرف دیگر، دولت با محدودیت‌های جدی مالی برای حمایت از جامعه مواجه است. با توجه به قیود مذکور، لازم بود حمایت‌های دولت، صرفاً دامنه‌ای بسیار محدود را با شیوه‌هایی اثربخش هدف قرار دهد. به‌ویژه لازم بود، برنامه‌های حمایتی و طرح فاصله‌گذاری اجتماعی کاملاً سازگار و همسو با هم طراحی شوند. به بیان دیگر، اگر طرح فاصله‌گذاری اجتماعی اقتضا می‌کرد بخشی از مشاغل محدود یا متوقف شوند، برنامه‌های حمایتی می‌بایست آن دسته از مشاغل را مورد پوشش قرار می‌داد. از سوی دیگر، لازم بود اقشار بسیار آسیب‌پذیر که در اثر کرونا در معرض آسیب‌های حاد معیشتی قرار داشتند، در اولویت حمایت قرار بگیرند.
کاملاً روشن است که توزیع تسهیلات بانکی بین صدها هزار بنگاه یا خانوار، حتی در صورت اجرایی شدن، بدون آنکه حمایت موثری از بنگاه یا خانوار به عمل آورد، می‌تواند عوارض نامطلوبی بر کل اقتصاد داشته باشد.
سومین نقد، به سیاست‌های ناظر بر محیط کسب‌وکار و فعالیت‌های اقتصادی است. در شرایطی که دولت منابع مالی کافی برای حمایت گسترده از بنگاه‌ها و خانوار در اختیار ندارد، دست‌کم نیاز بود که از طریق برخی اصلاحات فوری در سیاست‌ها و کاهش محدودیت‌های کسب‌وکار، امکان بقای بنگاه‌های اقتصادی و حفظ اشتغال فراهم شود. در سال جاری، بنگاه‌های اقتصادی اعم از بنگاه‌های بزرگ و کسب‌وکارهای خرد، با مشکلاتی مانند افت شدید تقاضا، محدودیت‌های ناشی از فاصله‌گذاری اجتماعی، تنگنای مالی و نااطمینانی نسبت به آینده روبه‌رو هستند. در این شرایط هر اقدامی از جانب دولت که به تحمیل فشار مضاعف بر بنگاه‌ها منجر شود، نه تنها موجب تعمیق رکود و کاهش تولید می‌شود بلکه به سرعت عوارض آن به صورت گسترش بیکاری و فقر آشکار خواهد شد.
تداوم سیاست‌هایی مانند قیمت‌گذاری، سیاست‌های موسوم به تنظیم بازار، فشار بر بنگاه‌ها تحت عناوین مبارزه با احتکار و گرانفروشی، سهمیه‌بندی، نظام ارز دونرخی، وضع محدودیت‌های صادراتی، سخت‌گیری نسبت به اخذ مجوزهای مختلف، تغییرات پی‌درپی مقررات و نظایر آن، در شرایط فعلی عوارض بسیار مخربی برای تولید و اشتغال کشور به دنبال دارد. در شرایط رکود و تنگنای مالی و تحت فشار تحریم‌های خارجی، لازم است بازارها و بنگاه‌های اقتصادی از انعطاف بیشتری برای تطبیق با شرایط برخوردار باشند. تجربه دو سال گذشته و مشکلاتی که در اثر دخالت در بازار محصولات گوشت قرمز، گوشت مرغ، نهاده‌های دامی، شکر، چای، کره، خرما، لاستیک خودرو و برخی نهاده‌های کشاورزی رخ داد، باید اصلاح شود.
طی چند ماه گذشته، اگر دولت به طور گسترده و موثر، زمینه تمدید مجوزهای کسب‌وکار و تسریع صدور مجوزهای جدید (به‌ویژه مشاغل مبتنی بر بستر فناوری اطلاعات) را فراهم کرده بود، همچنین اگر به طور موقت ممنوعیت‌های صادراتی و قیمت‌گذاری‌های دولتی را تعلیق کرده بود، یا سیاست مخرب ارز ترجیحی را متوقف کرده و از تغییرات پی‌درپی در مقررات اجتناب کرده بود، چه بسا بسیاری از مشاغل ازدست‌رفته حفظ می‌شد و رکود تولید به اندازه امروز نبود.
ج) توصیه‌هایی برای بهبود شرایط
اولین و مهم‌ترین توصیه، اصلاح شیوه تامین مالی برنامه‌های حمایتی و توجه کافی به عوارض رشد نقدینگی و سیاست‌های تشدیدکننده تورم است. بنابراین لازم است از هرگونه سیاست حمایتی که نیازمند تامین مالی از منابع بانک مرکزی است، به طور جدی اجتناب شود.
در واقع لازم است که تمامی حمایت‌ها به صورت زمان‌دار، با سقف ریالی محدود و تامین مالی شفاف و برای یک جامعه هدف کاملاً محدود، طراحی شود. این نکته بسیار مهم است که بسته‌های حمایتی دولت، تعهدی دائمی برای منابع عمومی ایجاد نکند و تا سال‌ها به یک تعهد مالی بی‌هدف برای بودجه عمومی تبدیل نشود. همچنین، شیوه‌های تامین مالی دولت باید کاملاً شفاف و با کمترین عوارض منفی و توزیع رانت و فساد طراحی شود. البته باید اذعان داشت که شناسایی منابع تامین مالی با ویژگی‌های مذکور، بسیار دشوار و محدود است.
تامین مالی برنامه‌های حمایت از خانوار و بنگاه باید از طریق شیوه‌هایی مانند انتشار اوراق، جابه‌جایی ردیف‌های بودجه‌ای، حذف اعتبارات غیرضرور، حذف معافیت‌های مالیاتی، به‌کارگیری منابع سازمان‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و نظایر آن باشد.
دومین توصیه، بازنگری در گروه‌های هدف است. لازم است گروه‌های هدف صرفاً به اقشار در معرض آسیب جدی و گروه‌هایی که در طرح فاصله‌گذاری اجتماعی اجباراً مشمول محدودیت کسب‌وکار هستند، محدود شوند. شناسایی گروه‌های هدف ضروری، با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی موجود، میسر است و با خطایی کم می‌توان این گروه‌ها را مورد شناسایی و حمایت قرار داد.
سومین توصیه، افزایش آزادی عمل بنگاه‌ها و کاهش محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های کسب‌وکار است. لازم است در اسرع وقت ممنوعیت‌های صادراتی و سیاست‌های قیمت‌گذاری و تنظیم بازاری دولت تماماً تعلیق شده و از تحمیل فشار به بنگاه‌های اقتصادی به بهانه گرانفروشی و احتکار و امثال آن اجتناب شود. همچنین لازم است سیاست ارز ترجیحی که لطمات جدی به تولید داخل وارد کرده است متوقف شود. در شرایط دشوار فعلی، هر اقدامی در جهت اصلاح بازار و تسهیل کسب‌وکار، می‌تواند به حفظ اشتغال و بقای بنگاه‌های اقتصادی کمک کند.
در نهایت، باید تاکید کرد که مدیریت بحران کرونا در ایران با سایر کشورها بسیار متفاوت است. به علت شرایط تحریم و تنگنای مالی دولت و همچنین به علت ساختارهای معیوب و چالش‌های انباشته گذشته، مدیریت بحران کرونا دشوارتر از سایر کشورهاست. بنابراین، هرگونه واکنش بی‌برنامه و شتاب‌زده صرفاً با هدف کاهش اعتراضات عمومی، به پیچیده‌تر شدن مشکلات منجر خواهد شد. به بیان دیگر، هر گونه ساده‌انگاری مساله، به تعویق انداختن حل مساله، اتکا به منابع مالی موهومی، پولی کردن تامین مالی و امثال آن، کشور را به سرعت با بحران‌های جدی‌تر مواجه خواهد کرد.
این امید نیز وجود دارد که فشار اقتصادی و تنگناهای بی‌سابقه، به اصلاح رویه‌های نادرست قبلی و اصلاح سیاست‌های اقتصادی منجر شود. احتمال دارد که بحران کرونا و فشار تحریم‌ها، به ناچار دولت و اقتصاد کشور را به بازنگری در سیاست‌های معیوب و رفع ناکارایی‌ها وادار کند.
