معضل مدیران وابسته
بررسی دلایل تضعیف جایگاه دولت در گفت‌وگو با مصطفی هاشمی‌طبا
مصطفی هاشمی‌طبا می‌گوید: فکر نمی‌کنم وجود دستگاه‌های نظارتی باعث کاهش قدرت دولت باشد. من سال‌ها در رده‌های مختلف کشور مدیریت کرده‌ام و معتقدم قوانین موضوعه به شکلی هستند که دست مدیران دولتی را نمی‌بندند. به نظر من حوزه اجرا و نظارت دو حوزه متفاوت هستند که هر یک باید وظایف خود را انجام دهند.
تا پیش از انتخابات سال 1396، به نظر می‌رسید عمر سیاسی مصطفی هاشمی‌طبای 71ساله به پایان رسیده است. اما او با نامزدی در انتخابات ریاست‌جمهوری سال گذشته و نقشی که در مناظره‌های تلویزیونی بازی کرد، بار دیگر نشان داد که دود از کنده بلند می‌شود. هاشمی‌طبا که سابقه وزارت صنایع و معادن و معاونت رئیس‌جمهور را در کارنامه دارد، در تحلیل عوامل تضعیف اقتدار دولت، بیش از هر چیز به نقش مدیرانی اشاره می‌کند که شجاعت تصمیم‌گیری ندارند و هر اقدام خود را وابسته به «اجازه» دیگران می‌دانند. او می‌گوید: «برخی مدیران ما از ترس اینکه مبادا در جایگاه پاسخگویی قرار بگیرند، تبدیل به کارگزار ماموران سازمان بازرسی شده‌اند.»
♦♦♦
حسن روحانی در سخنرانی در جمع مدیران دولتی از آنها خواسته اقتدار بیشتری به خرج دهند، چراکه به اعتقاد او «بالاترین قدرت در کشور، قدرت اجرایی است». به نظر شما موقعیت دولت در نظام سیاسی و حقوقی ایران چگونه تعریف می‌شود؟ و آیا وضعیت کنونی دولت با معیارهای حقوقی و جایگاه مدنظر قانون اساسی همخوانی دارد؟
قانون اساسی برای هر یک از نهادهای جمهوری اسلامی ایران وظایف مشخصی را تعیین کرده و اگر یک نهاد نتوانست وظیفه خود را به درستی انجام دهد، نباید عدم توفیقش را به گردن دیگران بیندازد. به عنوان مثال اگر قوه قضائیه نتوانست کار رسیدگی به پرونده‌های قضایی را به درستی و در زمان مناسب انجام دهد، این مساله به نهادهای دیگر ربطی ندارد؛ چراکه یا سازوکار موجود در قوه قضائیه ایراد دارد یا مدیرانی که در این نهاد مسوولیت دارند، ضعف داشته‌اند.
درباره دولت نیز همین موضوع صدق می‌کند و البته این مساله به دولت دوازدهم اختصاص ندارد. همه دولت‌هایی که در نظام جمهوری اسلامی داشته‌ایم، همواره می‌توانسته‌اند در حوزه مسوولیت خود، کار را پیش ببرند. یعنی هم قدرت تصمیم‌گیری داشته‌اند و هم اختیار سیاستگذاری.
مثال می‌زنم؛ یکی از متولیان اصلی حوزه آب در کشور، وزارت جهاد کشاورزی است. وقتی این وزارتخانه در طول سال‌های گذشته وظایف خود را به درستی انجام نداده، امروز که در این حوزه به نقطه بحرانی رسیده‌ایم، نباید از بار مسوولیت شانه خالی کند و مشکلات را به حوزه‌های دیگر وابسته بداند. مساله آب که به ارتش و سپاه و قوه قضائیه ربطی ندارد. اتخاذ سیاست‌های غلط در حوزه مصرف آب کشاورزی که بعضاً با تشویق وزارت جهاد انجام شده، عامل مشکلات امروز است که یکی از نتایج آن را این روزها در استان‌های یزد و اصفهان می‌بینیم.
مساله دیگری که آقای روحانی مطرح کرده این است که برخی نهادهای نظارتی در کار دولت دخالت می‌کنند و مدیران دولتی هم با اقتدار از موضع دولت دفاع نمی‌کنند. در این باره باید توجه داشت که ما امروز تقریباً در هر دستگاه اجرایی یک دفتر بازرسی داریم. سازمان بازرسی کل کشور حق دارد به تخلفاتی که در دستگاه‌های اجرایی رخ می‌دهد رسیدگی کرده و درباره آنها گزارش تهیه کند. اما مشکل اینجاست که برخی مدیران دولتی قبل از تصمیم‌گیری، ابتدا به ساکن می‌خواهند از دفتر بازرسی مستقر در دستگاه خود «اجازه» بگیرند. یعنی دفتر بازرسی در کار مدیران دخالت نمی‌کند، این خود مدیران هستند که قبل از انجام مسوولیت‌هایشان به دنبال اجازه سازمان بازرسی می‌روند. این کار حتماً غلط است. وقتی مدیر شأن خود را نداند و جایگاه قانونی‌اش را در نظر نگیرد، طبیعی است که شأنش مورد خدشه قرار می‌گیرد.
به نظر من گلایه آقای روحانی باید عمدتاً به مدیران دولت برگردد، نه به سازمان‌های نظارتی. مدیر دولتی باید قانون را در نظر بگیرد و طبق تشخیص قانونی خود عمل کند، نه اینکه به دنبال تایید گرفتن از دفتر بازرسی باشد.
اگر بخواهم یک ارزیابی عمومی از مدیران دستگاه‌های اجرایی داشته باشم، به نظر می‌رسد بسیاری از آنها خود را وابسته به دیگران می‌دانند و نمی‌توانند مسائل حوزه مسوولیتشان را مستقلاً حلاجی کنند و تصمیم بگیرند. البته منظور این نیست که تصمیم‌گیری مدیران باید مستقل از قانون یا خلاف قانون باشد، اما به هر حال مدیر باید شجاعت تفکر مستقل را داشته باشد. حتی اگر سازمان بازرسی هم ایرادی به رفتار او وارد دانست و گزارشی تهیه کرد، مدیر باید بتواند از تصمیم خود دفاع کند.
شما سازمان بازرسی کل کشور را مثال زدید و گفتید برخی مدیران برای هر تصمیمی از دفتر بازرسی مستقر در دستگاه خود کسب اجازه می‌کنند. سوال من این است که آیا به دلیل ترس از برخوردهای قضایی بعدی نیست که این مدیران ترجیح می‌دهند از همان ابتدا تصمیم خود را با نماینده دستگاه قضایی بسنجند؟
مدیری که می‌ترسد، حق ندارد در دولت مسوولیت قبول کند. اصولاً فردی که فقط به فکر منافع خود است، نباید وارد حوزه خدمات عمومی شود. ضمن اینکه نفس بازخواست شدن از سوی نهادهای نظارتی را نباید موجب نگرانی دانست. در دورانی که در بخش‌های مختلف دولتی مسوولیت داشتم، البته خلاف قانون عمل نمی‌کردم، اما بارها پیش می‌آمد که دیوان محاسبات یا سازمان بازرسی کل کشور به برخی اقدامات سازمان تحت مدیریت من ایراد می‌گرفت و من از عملکردم دفاع می‌کردم. شاید 10 یا 15 بار برای گزارش‌های مختلف به دیوان محاسبات دعوت شدم، که به جز یک مورد در همه موارد تبرئه شدم. اگر هم اشتباهی بوده، آن را پذیرفته‌ام.
منظورم این است که هر کس باید به وظیفه قانونی خود عمل کند. نباید از ترس مرگ، خودکشی کنیم. برخی مدیران ما از ترس اینکه مبادا در جایگاه پاسخگویی قرار بگیرند، تبدیل به کارگزار ماموران سازمان بازرسی شده‌اند.
بنابراین فکر می‌کنم در این مورد، انتقاد آقای روحانی به مدیران دولتی درست است، اما مشکل در بازوان اجرایی رئیس‌جمهور است که نتوانسته‌اند وظیفه خود را در خصوص رسیدگی به کار وزارتخانه‌ها و حمایت از آنها به خوبی انجام دهند. به عنوان مثال سازمان برنامه و بودجه به هیچ وجه وظایفی را که در قبال وزارتخانه‌ها داشته انجام نداده است.
اما دستگاه نظارتی که فقط سازمان بازرسی نیست. آیا تعدد دستگاه‌های نظارتی باعث کاهش قدرت مانور دولت نمی‌شود؟
هر یک از دستگاه‌های نظارتی وظایف متفاوتی دارند. مثلاً دیوان محاسبات بر روند تخصیص و هزینه‌کرد بودجه نظارت می‌کند و سازمان بازرسی کل کشور وظایف دیگری بر عهده دارد که به موجب قانون به این سازمان محول شده است. فکر نمی‌کنم وجود دستگاه‌های نظارتی باعث کاهش قدرت دولت باشد. من سال‌ها در رده‌های مختلف کشور مدیریت کرده‌ام و معتقدم قوانین موضوعه به شکلی هستند که دست مدیران دولتی را نمی‌بندند. به نظر من حوزه اجرا و نظارت دو حوزه متفاوت هستند که هر یک باید وظایف خود را انجام دهند. ولی مدیر باید قائم‌به‌ذات باشد تا بتواند از عملکرد خود دفاع کند.
قائم‌به‌ذات بودن مدیر دولتی احتمال بروز فساد را بیشتر نمی‌کند؟
البته راه‌های بروز فساد در اقتصاد ایران فراوان است، اما مدیران موظفند طبق قانون عمل کنند. هیچ‌کس حق ندارد خلاف قانون رفتار کند و همه باید به مر قانون پایبند باشند. دفتر بازرسی کل کشور هم در همه دستگاه‌ها وجود دارد تا مانع از فساد شود. حرف من این نیست که دفتر بازرسی حذف شود، ولی مدیر نباید هر کاری را با دفتر بازرسی هماهنگ کند و اجازه بگیرد. مدیر باید خود قدرت تشخیص اقدام قانونی از غیرقانونی را داشته باشد و از کارهای غیرقانونی بپرهیزد.
برداشت من از صحبت‌های شما این است که دولت از نظر جایگاه قانونی از اقتدار کافی برخوردار است. با این وصف، آیا اقتدار دولت بستگی به شخص رئیس‌جمهور و تیم سیاسی-اقتصادی او دارد؟ به عنوان مثال آیا دولت هاشمی مقتدرتر از دولت روحانی بود؟
در مجموع، عناصر حاضر در دولت آقای هاشمی مستقل‌تر و قوی‌تر از دولت فعلی بودند. البته منظورم این نیست که آنها در کار خود اشتباه نداشتند، اما به نظر من این مساله تا حدودی به شخصیت رئیس‌جمهور بستگی دارد. اوست که باید شجاعت و قدرت را به تیم اجرایی خود تزریق کند. ضمن اینکه رئیس‌جمهور باید دو بازوی پرقدرت داشته باشد: یکی معاون اول رئیس‌جمهور و دیگری رئیس سازمان برنامه و بودجه. این دو بازو هستند که می‌توانند وزارتخانه‌های مختلف و سیاست‌های آنها را رصد کنند تا با ایجاد هماهنگی و هارمونی در سیاست‌ها، به آنها اقتدار ببخشند.
مثلاً در مساله ارز که سال‌هاست با آن درگیر هستیم، دولت می‌توانست از مدت‌ها قبل سیاست یکپارچه‌ای اتخاذ کند. واقعیت این است که ارز با زحمت و قیمت بالایی به دست ما می‌رسد. دوست دارم ماجرای نفتکش سانچی را یادآوری کنم که واقعاً یک بمب متحرک بود. عده‌ای از جوانان فداکار این کشور با زحمت و مرارت بسیار این‌گونه بمب‌های متحرک را جابه‌جا می‌کنند و به مقصد می‌رسانند، تا ارز حاصل از صادرات نفت به کشور برسد، آن‌وقت این درآمدهای ارزی به سادگی هدر داده می‌شود. فکر می‌کنم دولتمردان به جای اینکه مرتباً شعار بدهند «ارز فراوان داریم و هر کس خواست به او ارز می‌دهیم» باید زودتر برای این مساله فکری می‌کردند. نه اینکه منابع ارزی کشور را به سهولت و ارزانی در بازار بریزند تا هر کس می‌خواهد مهاجرت کند، پول خود را به ارز تبدیل کند و در کشورهای دیگر مستغلات بخرد.
بنابراین هم لازم است سیاست‌ها به شکلی محکم و اصیل طراحی شوند و هم مدیران از سیاست‌های اتخاذشده دفاع کنند تا اقتدار دستگاه اجرایی بالا رود.
فکر می‌کنم بخشی از ضعف اقتدار دولت به شخص رئیس‌جمهور، بخشی از آن به معاون اول رئیس‌جمهور و بخشی دیگر به سازمان برنامه و بودجه برمی‌گردد.
بزرگ بودن و بزرگ‌تر شدن روزافزون بدنه دولت -که در دهه‌های اخیر به طور پیوسته اتفاق افتاده- چه نقشی در کاهش قدرت اجرایی و اقتدار عملی آن داشته است؟
در این حوزه چند اشتباه رخ داده است. اولاً ابعاد بوروکراسی دولت و سایر دستگاه‌های عمومی (مثل شهرداری تهران) مرتباً بزرگ شده است. این بزرگ شدن به معنای افزایش نیروی انسانی و سایر هزینه‌های جاری است و وقتی هزینه‌های دولت به این شکل بالا می‌رود، دولت با کسری بودجه مواجه شده و توانایی انجام وظایف خود را از دست می‌دهد.
از سوی دیگر، اقداماتی که در سال‌های اخیر برای کاهش اندازه دولت انجام شده، در سطح شعار باقی مانده و حتی در برخی موارد نتیجه معکوس داشته است. مثلاً به ماجرای ادغام وزارتخانه‌ها توجه کنید. وزارت راه و مسکن با هم و وزارت صنعت و بازرگانی با هم ادغام شدند تا ابعاد دولت کوچک‌تر شود، اما در نتیجه این ادغام‌ها، وزارتخانه‌هایی بزرگ‌تر، فشل‌تر و سرشار از روابط بوروکراتیک ایجاد شد که ارتباط بخش‌های مختلف آنها با یکدیگر هم ضعیف‌تر از قبل بود. یعنی همان بدنه سابق با همان ساختمان‌ها و فرآیندهای بوروکراتیک باقی مانده و صرفاً دو وزیر تبدیل به یک وزیر شده است. این کار عملاً نقض غرض است. بنابراین با دیدگاه شما موافقم. بزرگ شدن دولت باعث کاهش اقتدار دستگاه اجرایی شده است. دولت باید به کارهای اساسی بپردازد و در مسائل پیش‌پاافتاده ورود نکند.
خوب است همین‌جا اشاره‌ای به دیدگاه‌های مسعود نیلی، دستیار اقتصادی رئیس‌جمهور داشته باشم. او معتقد است دولت حسن روحانی در دوره یازدهم، جایگاه state را داشت و در نقش اصلی خود -که عرضه کالای عمومی صلح و امنیت است- مشغول به کار بود، بنابراین دولت موفقی بود؛ نمود این نقش، مذاکرات هسته‌ای بود که با سرعت قابل قبولی پیش رفت و به برجام انجامید. ولی وقتی این پروژه به اتمام رسید و تیم روحانی وارد نقش دولت به عنوان government شد، دخالت‌های بیجا در اقتصاد (قیمت‌گذاری و خرید تضمینی و...) را آغاز کرد و نه‌تنها قدرت خود را از دست داد، بلکه در زمینه سرمایه اجتماعی هم روند نزولی داشت. شما چقدر با این دیدگاه موافقید؟ آیا می‌توان توفیق یا عدم توفیق دولت را به این نقش‌ها نسبت داد؟
به نظر من پروژه سیاست خارجی دولت یازدهم که همان مذاکرات هسته‌ای بود، یک کار مشخص با هدف مشخص و ابعاد واضح بود. ضمن اینکه شخص رئیس‌جمهور مستقیماً روی اجرای آن نظارت داشت. بنابراین توانست آن را به نحوی که مناسب می‌دانست به نتیجه برساند. ولی در مورد بسیاری از سیاست‌های دیگر، چتر حمایتی رئیس‌جمهور وجود ندارد. یعنی هر یک از وزارتخانه‌ها مستقلاً کار می‌کنند و چسبندگی‌ای که باید توسط سازمان برنامه و بودجه یا معاون اول رئیس‌جمهور میان وزارتخانه‌ها ایجاد شود، وجود ندارد. این نقیصه می‌تواند یکی از عوامل شکست برنامه‌های وزارتخانه‌ها باشد. چون پل ارتباطی میان راس دولت (رئیس‌جمهور) و مدیران رده بعدی (وزرا و معاونان رئیس‌جمهور) شکل نمی‌گیرد. رئیس دولت باید از طریق دو نهاد معاونت اول و سازمان برنامه و بودجه با وزارتخانه‌ها هماهنگ شود، آنها را رصد کند، نقایص را برطرف کرده و رفتارهای درست را حمایت کند.
بیان آقای نیلی تعبیر خاص خودشان است. من ترجیح می‌دهم باز هم تاکید کنم که اشکال کار ما در عدم هماهنگی و حمایت است. در پروژه مذاکرات هسته‌ای، اهداف مشخصی زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور پیگیری شد و به نتیجه رسید، اما در حوزه اقتصاد میان اهداف مدنظر و روش‌های انجام کار وزارتخانه‌ها و راس دولت هماهنگی لازم وجود ندارد.
جمع‌بندی من از صحبت‌های شما این است که جایگاه حقوقی و قانونی دولت از اقتدار لازم برخوردار است و مشکل در ضعف مدیرانی است که نمی‌توانند این اقتدار را به منصه ظهور برسانند. به نظر شما راه‌حل این مشکل چیست؟ نمی‌توان که همه مدیران را تغییر داد.
اولاً شخص رئیس‌جمهور باید روی عملکرد وزارتخانه‌ها نظارت کافی داشته باشد. ثانیاً معاون اول رئیس‌جمهور و سازمان برنامه و بودجه باید چتر حمایتی خود را روی دستگاه‌های اجرایی قرار دهند و به امور آنها رسیدگی کنند.
معاون اول رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه باید بدانند که یکی از وظایف اصلی‌شان رسیدگی به امور وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی است و باید این کار را به صورت روتین و منظم و هماهنگ انجام دهند. در نتیجه چنین رویه‌ای است که وزرا هم می‌فهمند حامی قدرتمندی در دولت دارند، هم اشتباهاتشان کاهش می‌یابد و هم هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی افزایش می‌یابد. این کار قابلیت اجرا دارد، اما مساله این است که آقایان معمولاً سرشان به کارهای دیگر گرم است و فرصتی برای انجام این‌گونه وظایف ندارند.
به نظر شما انجام این کار از افرادی که اکنون در جایگاه معاون اول رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه قرار دارند، برمی‌آید؟
فکر می‌کنم پاسخ سوال شما این است که در برخی موارد بله و در برخی موارد خیر. اما اجازه بدهید در این باره بیش از این وارد جزئیات نشوم.
به عنوان سوال پایانی، به نظر شما آیا دولت باید در مقایسه با سایر نهادهای نظام قدرت بیشتری داشته باشد یا خیر؟
دولت قدرت لازم را دارد و باید هم داشته باشد. مشکل شاید آنجا باشد که برخی نهادها بیش از حدود قانونی‌شان وارد مسائل اجرایی می‌شوند و دخالت می‌کنند. البته فکر می‌کنم اگر دولت از ظرفیت قانونی خود استفاده کند، آنقدر عوامل اجرایی در کشور دارد که می‌تواند بسیاری از مشکلات را حل کند. طبعاً این کار منوط به سیاستگذاری درست و هماهنگی سیاست‌های مختلف در حوزه داخلی و خارجی است. سیاستگذاری داخلی و خارجی ما باید با هم سازگار، هماهنگ و پشتیبان یکدیگر باشند.
