زیرساخت‌های حمل‌ونقل، تنگنای توسعه صادرات
زیرساخت‌های حمل‌ونقل تا چه حد برای توسعه صادرات مناسب است؟
دستیابی به رشد اقتصادی پایدار در اقتصاد ایران، وابستگی زیادی به توسعه صادرات غیرنفتی دارد. ظرفیت اقتصاد داخلی برای فراهم ساختن تقاضای مورد نیاز برای رشد پایدار تولیدات داخلی کافی نیست و لذا توسعه صادرات و دستیابی به بازارهای جهانی، مولفه‌ای کلیدی برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار است.
مقدمه
دستیابی به رشد اقتصادی پایدار در اقتصاد ایران، وابستگی زیادی به توسعه صادرات غیرنفتی دارد. ظرفیت اقتصاد داخلی برای فراهم ساختن تقاضای مورد نیاز برای رشد پایدار تولیدات داخلی کافی نیست و لذا توسعه صادرات و دستیابی به بازارهای جهانی، مولفه‌ای کلیدی برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار است. در یک اقتصاد بسته و منزوی، تقاضا برای محصولات داخلی صرفاً محدود به بازارهای داخلی است ولی در یک اقتصاد برون‌گرا و صادرات‌محور، امکان دستیابی به بازارهای بین‌المللی نیز فراهم است. با توسعه صادرات و گسترش دامنه تقاضا برای محصولات داخلی، زمینه رشد مستمر اقتصاد نیز فراهم خواهد شد. علاوه بر آن، توسعه صادرات، منابع ارزی مورد نیاز برای واردات ماشین‌آلات و مواد اولیه را نیز فراهم کرده و همچنین زمینه بهره‌گیری از مزیت‌ها و ظرفیت‌های بین‌المللی را فراهم می‌سازد.
در کشورهایی مانند چین، کره‌جنوبی، سنگاپور، هند، تایلند و امارات، رشد اقتصادی پایدار و بالا تا حد زیادی ناشی از سیاست توسعه صادرات، اعم از صادرات کالا و خدمات در آن کشورها بوده است. در آن کشورها، استمرار رشد اقتصادی با نرخ‌های بالا برای دوره‌های طولانی، صرفاً به اتکای بازارهای داخلی و تقاضای داخلی نمی‌توانست شکل بگیرد و لذا دستیابی به بازارهای جهانی از طریق کشورهای مذکور، عامل اصلی تعیین‌کننده رشد اقتصادی پایدار و بالا در آن کشورها بوده است.
الزامات توسعه صادرات
توسعه صادرات، مقدمات و الزامات متعددی دارد از جمله افزایش توان رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی، بهبود محیط کسب‌وکار، بهره‌گیری مناسب از مزیت‌ها و ظرفیت‌های داخلی، کاهش هزینه تمام‌شده از طریق بهره‌گیری از صرفه‌های ناشی از مقیاس، افزایش هزینه‌های تحقیق و توسعه و دستیابی به فناوری‌های روز دنیا و مواردی نظیر آن. اما در این بین، یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین الزامات توسعه صادرات، فراهم ساختن زیرساخت‌ها و به طور خاص زیرساخت‌های حمل‌ونقل است.
توسعه صادرات، برحسب ترکیب و نوع کالاهای صادراتی، به زیرساخت‌هایی مانند شبکه حمل‌ونقل ریلی، شبکه گسترده بزرگراهی، بنادر و شبکه کشتیرانی نیاز دارد. تمامی کشورهای صادرات‌محور و همچنین کشورهایی که درآمدهای عمده‌ای از محل ترانزیت کالا کسب می‌کنند، مانند چین، کره‌جنوبی، سنگاپور، امارات، مالزی، هنگ‌کنگ، ژاپن و آلمان، از زیرساخت‌های بسیار مناسب حمل‌ونقل برخوردارند.
توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل و افزایش کارایی شبکه حمل‌ونقل کشور موجب کاهش هزینه تمام‌شده محصولات داخلی و افزایش توان رقابت‌پذیری بنگاه‌های داخلی در بازارهای جهانی خواهد شد. علاوه بر آن، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل، امکان کسب درآمد از محل ترانزیت کالا را فراهم می‌کند و در واقع با توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل زمینه صادرات خدمات حمل‌ونقل نیز برای اقتصاد کشور فراهم خواهد شد.
تصویری از زیرساخت‌های حمل‌ونقل
توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل برای اهداف توسعه صادرات، ابعاد مختلفی دارد. بعد اول، طراحی یک شبکه حمل‌ونقل کارا و یکپارچه است. بعد دوم، سرمایه‌گذاری در ایجاد زیرساخت‌هایی مانند خط‌آهن، ایستگاه‌های قطار، بنادر، انبارها، بزرگراه‌ها و نظایر آن است. بعد سوم، تجهیز ناوگان حمل‌ونقل و نوسازی ناوگان فرسوده حمل‌ونقل کشور است. بعد چهارم شامل بهره‌برداری و مدیریت بهینه شبکه حمل‌ونقل کشور است.
با بررسی و ارزیابی وضعیت فعلی زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور در هر یک از ابعاد مذکور، می‌توان دید که وضعیت فعلی زیرساخت‌ها، ناوگان و بهره‌برداری از شبکه حمل‌ونقل کشور، آمادگی و ظرفیت کافی برای توسعه صادرات ندارند و در واقع تنگنایی برای توسعه صادرات و در نهایت تنگنایی برای رشد اقتصادی محسوب می‌شوند.
1- بنادر
یکی از اصلی‌ترین اجزای زیرساخت‌های حمل‌ونقل، ظرفیت بنادر است. مجموع ظرفیت اسمی بنادر ایران بر اساس آمارهای بین‌المللی معادل 2 /3 میلیون TEUs است که البته مسوولان داخلی ظرفیت اسمی بنادر را تا پنج میلیون TEUs نیز اعلام کرده‌اند. به لحاظ عملکرد، مجموع تخلیه و بارگیری بنادر کشور در سال 1395، معادل 7 /2 TEUs بوده است. مقایسه ظرفیت اسمی بنادر کشور با سایر اقتصادهای صادرات‌محور، نشان‌دهنده فاصله‌ای معنی‌دار در این زمینه است. به عنوان مثال، بالاترین ظرفیت اسمی بنادر در جهان متعلق به کشورهای چین، سنگاپور و کره به ترتیب با ظرفیت 182، 35 و 24 میلیون TEUs است. در منطقه خاورمیانه، بیشترین ظرفیت بنادر متعلق به امارات، مصر و ترکیه به ترتیب با ظرفیت اسمی 21، 8 /8 و 6 /7 میلیون TEUs است. آمارهای بین‌المللی نشان می‌دهد، ظرفیت اسمی بنادر ایران سهمی کمتر از شش درصد مجموع ظرفیت بنادر کشورهای خاورمیانه را دارد.
از مجموع 17 بندر موجود در ایران، 12 بندر در حال حاضر فعال است و بزرگ‌ترین آنها، بندر شهید رجایی است که عملکرد آن در سال 1395، برابر با 3 /2 میلیون TEUs بوده است. بعد از آن، بندر بوشهر و بندر امام خمینی با عملکرد 128 هزار و 124 هزار TEUs قرار دارند. این در حالی است که مقیاس بنادر بزرگ جهان اساساً در ابعاد بسیار متفاوتی است. به عنوان مثال، بندر شانگهای با 37 میلیون و بندر سنگاپور با 31 میلیون TEUs در راس بنادر بزرگ جهان قرار دارند. در منطقه خاورمیانه نیز بندر جبل‌علی با ظرفیت اسمی 16 میلیون و بندر جده با ظرفیت 2 /4 میلیون TEUs در رتبه بالاتر منطقه قرار دارند.
علاوه بر مساله ظرفیت ناکافی بنادر کشور، در خصوص ساختار بنادر نیز نکاتی وجود دارد. با نگاهی به ترکیب صادرات کشور، نفت و محصولات نفتی و سایر محصولات معدنی، سهم غالب را در کل صادرات کشور دارند. بر همین اساس طراحی و ساختار تاسیسات کشور متناسب با صادرات نفتی و محصولات معدنی شکل گرفته است. به عنوان نمونه در سال 1395، از مجموع تخلیه و بارگیری بنادر حدود 32 درصد به محصولات نفتی و 31 درصد به محصولات فله خشک اختصاص داشته است و فقط 23 درصد از کل تخلیه و بارگیری به کالای کانتینری اختصاص داشته است.
علاوه بر ظرفیت بنادر کشور، ظرفیت ناوگان کشتیرانی و میزان اتصال بنادر کشور به شبکه‌های کشتیرانی بین‌المللی نیز مطرح است. در این زمینه، شاخصی از سوی سازمان ملل تهیه و منتشر می‌شود که مولفه‌هایی مانند تعداد و ظرفیت و میزان خدمات کشتی‌ها و شرکت‌های کشتیرانی را در نظر می‌گیرد. بر اساس این شاخص، چین، سنگاپور و کره‌جنوبی در رتبه‌های اول تا سوم و امارات در رتبه 14، مصر در رتبه 19 و عربستان در رتبه 20 قرار دارد. ایران در این رتبه‌بندی در رده 60 جهان قرار دارد. در این رده‌بندی، کشورهایی مانند ویتنام، کنگو، سریلانکا، عمان، پاکستان، لبنان، جیبوتی و آنگولا، به لحاظ ارتباطات کشتیرانی در رتبه‌ای بالاتر از ایران قرار دارند.
این مبحث را این‌گونه می‌توان جمع‌بندی کرد که از یک‌سو اساساً ظرفیت بنادر کشور قابل مقایسه با هیچ‌یک از بنادر مهم دنیا و حتی بنادر کشورهای منطقه نیست و پیگیری سیاست توسعه صادرات، مستلزم سرمایه‌گذاری‌های گسترده و افزایش ظرفیت بنادر کشور در مقیاس‌های جهانی است. از سوی دیگر، طراحی تاسیسات بنادر کشور متناسب با ترکیب اقلام صادراتی است که عمدتاً محصولات نفتی و محصولات فله‌ای است. لازم است سرمایه‌گذاری‌های کافی برای افزایش ظرفیت تخلیه و بارگیری کالاهای کانتینری انجام شود.
در نهایت، مهم‌ترین بندر ایران، بندر شهید رجایی است که در مقایسه با بندر چابهار، فاصله بسیاری با آب‌های آزاد دارد. این مساله در مورد سایر بنادر ایران مانند بندر امام و بندر بوشهر، بیش از آن مطرح است. توسعه بنادر شرقی ایران به ویژه بندر چابهار به دلیل دسترسی مناسب‌تر به آب‌های آزاد، از اولویت بالاتری برخوردار است و می‌تواند مزیتی را به لحاظ اقتصادی برای کشور فراهم کند.
2- حمل‌ونقل ریلی
با توجه به جغرافیای پهناور ایران و مسافت طولانی بین قطب‌های صنعتی به ویژه تهران، مشهد، تبریز و اراک از بنادر کشور، حمل‌ونقل ریلی جایگاه و اهمیت ویژه‌ای دارد. توسعه زیرساخت‌های ریلی موجب کاهش هزینه تمام‌شده کالاهای صادراتی و همچنین کاهش هزینه تمام‌شده مواد اولیه وارداتی خواهد شد. زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی کشور، اگرچه توسعه قابل توجهی یافته است با این حال همچنان محدودیت زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی، یک تنگنای رشد اقتصادی و تنگنایی برای توسعه صادرات کشور محسوب می‌شود.
آمارهای بین‌المللی نشان می‌دهد، شکاف بین زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی کشور با سایر کشورها، معنی‌دار است. به عنوان نمونه، بر اساس گزارش 2017 مجمع جهانی اقتصاد، رتبه ایران به لحاظ پوشش حمل‌ونقل ریلی در میان 136 کشور جهان 68 است. علاوه بر میزان پوشش ریلی در کشور، از نظر میزان حمل بار برحسب وزن و مسافت نیز فاصله بسیاری میان ایران و سایر کشورهای پیشرو وجود دارد. از نظر میزان حمل بار بر حسب وزن و مسافت، کشورهای آمریکا، روسیه و چین در رتبه اول تا سوم قرار دارند. میزان حمل بار با ناوگان ریلی در کشور آمریکا 102 برابر ایران، در روسیه 92 برابر، در چین 80 برابر و در هند 27 برابر ایران و در کشورهای اوکراین و قزاقستان در حدود هشت برابر ایران است. در ایران در سال 1394، حمل بار با ناوگان ریلی در حدود 25 هزار میلیون تن / کیلومتر بوده است.
چالش دیگر حمل‌ونقل ریلی کشور، فرسودگی و عمر بالای ناوگان است. گزارش‌های داخلی نشان می‌دهد ناوگان حمل‌ونقل ریلی دچار فرسودگی و عمر بالاست و نوسازی آن مستلزم سرمایه‌گذاری‌های گسترده‌ای است. میانگین عمر واگن‌های باری کشور که در سال 1384 کمتر از 18 سال بود، در سال 1392 به حدود 23 سال افزایش یافت. در مورد واگن‌های مسافری، میانگین عمر واگن‌ها در سال 1384 کمتر از 26 سال بود که در سال 1392 به 29 سال رسید. متوسط عمر لوکوموتیوها نیز در سال 1392 بیش از 29 سال بود. ناوگان حمل‌ونقل ریلی کشور، به طور گسترده‌ای نیازمند توسعه و نوسازی است.
3- شبکه بزرگراهی
با وجود گستردگی شبکه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای در کشور، میزان توسعه آزادراه‌ها و بزرگراه‌های کشور هنوز به اندازه کافی نیست. بر اساس آمار وزارت راه و شهرسازی، مجموع طول آزادراه‌های کشور در پایان سال 1393 برابر با 2401 کیلومتر و مجموع طول بزرگراه‌های کشور برابر با 14488 کیلومتر بوده است. اگر طول خطوط بزرگراهی را نسبت به مساحت کشورها در نظر بگیریم، این شاخص در ایران نسبت به بسیاری از کشورها فاصله دارد. با وجود روند روبه رشد توسعه شبکه بزرگراه‌ها و آزادراه‌های کشور، به لحاظ ظرفیت و استاندارد زیرساخت‌های حمل‌ونقل جاده‌ای، هنوز فاصله زیادی بین ایران و بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و حتی کشورهای منطقه وجود دارد.
اگرچه در راستای سیاست توسعه صادرات، توسعه حمل‌ونقل ریلی اولویت بالاتری دارد ولی با این حال، توسعه بزرگراه‌ها نیز به منظور ایجاد یک شبکه یکپارچه حمل‌ونقل در کشور بسیار ضروری است.
موانع و مشکلات توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل
توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی در راستای پاسخگویی به اهداف رشد اقتصادی و توسعه صادرات، با تنگناها و موانع متعددی مواجه است. یکی از عمده‌ترین چالش‌ها و تنگناها، مساله تامین مالی طرح‌های زیرساختی است. با توجه به گستردگی ابعاد مختلف زیرساخت‌های حمل‌ونقل از جمله حمل‌ونقل ریلی، بنادر، بزرگراه‌ها، حمل‌ونقل هوایی و انواع خدمات وابسته به آنها، امکان توسعه همه‌جانبه این زیرساخت‌ها منحصراً با تکیه بر بودجه‌های عمرانی دولت فراهم نیست. از سوی دیگر با توجه به موانع و تنگناهایی که وجود دارد، مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در طرح‌های بزرگ زیرساختی در حد کافی نبوده است.
مساله مهمی که مانع ورود سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی به سرمایه‌گذاری در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل ایران شده است، سیاست‌های مداخله‌ای دولت و دخالت دولت در قیمت‌گذاری‌ها، اعم از قیمت‌گذاری سوخت و قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل است. مساله قیمت‌گذاری از ابعاد مختلف، انگیزه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها را کاهش داده است. از یک بعد، پایین نگه‌داشتن قیمت بنزین و گازوئیل، برای حمل‌ونقل جاده‌ای مزیت ایجاد می‌کند و در نتیجه هر نوع سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی را فاقد توجیه اقتصادی می‌سازد. در شرایط فعلی که قیمت پایین بنزین و گازوئیل، قیمت تمام‌شده خدمات حمل‌ونقل جاده‌ای را در سطح پایین‌تری نگه داشته است، سرمایه‌گذاری در قالب قراردادهای BOT برای توسعه حمل‌ونقل ریلی از نظر سرمایه‌گذاران خارجی و داخلی، توجیه اقتصادی چندانی نخواهد داشت. از بعد دیگر سیاست دولت در قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل، انگیزه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و خارجی را کاهش داده است. در تمامی قراردادهای مشارکتی، سرمایه‌گذاران انتظار دارند از محل فروش خدمات، سرمایه و هزینه‌های خود را برگردانند. در این شرایط اگر دولت اقدام به مداخله قیمتی و تعیین قیمت خدمات حمل‌ونقل کند، هیچ سرمایه‌گذاری، انگیزه ورود به این حوزه را نخواهد داشت.
توصیه‌هایی برای توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل
مهم‌ترین راهبردی که دولت برای توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل باید اتخاذ کند، جلب مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. بدون مشارکت عمده بخش خصوصی و بدون جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، امکان توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل فراهم نخواهد شد. از این‌رو مشارکت بخش خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاری خارجی نقشی بسیار کلیدی ایفا می‌کند. این مشارکت‌ها در سطوح مختلف قابل طرح است. به عنوان مثال در حوزه حمل‌ونقل ریلی، بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی می‌تواند در تامین مالی و همچنین اجرای طرح‌های احداث خط آهن مشارکت گسترده‌ای داشته باشد. همچنین می‌توان ناوگان ریلی را در قالب قراردادهای بلندمدت لیزینگ نوسازی کرد.
در سایر کشورها، مساله تامین مالی پروژه‌های حمل‌ونقل را از طریق تشکیل کنسرسیوم‌های بزرگ بین‌المللی با مشارکت بانک‌ها و شرکت‌ها و تا حدی هم بخش دولتی، حل کرده‌اند. در بسیاری از کشورها، از جمله ترکیه، هند، چین و حتی پاکستان، طرح‌های بسیار عظیم حمل‌ونقل با اعتباری در ابعاد ده‌ها میلیارد دلار تعریف شده و در مرحله اجراست. در اغلب این طرح‌ها، سازوکارهایی برای تامین مالی پروژه‌ها تعریف شده است که در آن بخش غیردولتی داخلی و سرمایه‌گذار خارجی نقش اصلی را بر عهده دارد. در واقع در اغلب کشورها، ترکیبی از تمامی شکل‌های تامین مالی برای پروژه‌های حمل‌ونقل به کار گرفته می‌شود. در ایران نیز لازم است در طرح‌های بزرگ حمل‌ونقل، ترکیبی از انواع روش‌های مشارکت بین بخش خصوصی، دولت، بخش خارجی و سیستم بانکی به کار گرفته شود. این مدل تامین مالی، با شیوه سنتی تامین مالی پروژه‌های حمل‌ونقل در ایران تفاوت دارد. در ایران اغلب پروژه‌های بزرگ حمل‌ونقل با اتکا به منابع دولتی اجرا شده است.
در طرح‌های بزرگ حمل‌ونقل، امکان به‌کارگیری ترکیبی از قراردادهای BOT و سرمایه‌گذاری مشترک برای توسعه زیرساخت‌ها و قراردادهای لیزینگ و فاینانس برای توسعه ناوگان وجود دارد. در مورد طرح‌های بزرگراهی، توسعه ایستگاه‌های راه‌آهن، توسعه فرودگاه‌ها و بنادر هم، چاره‌ای جز به‌کارگیری ظرفیت بخش خصوصی داخلی و جذب مشارکت خارجی وجود ندارد.
باید در نظر داشت، جلب مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی الزاماتی دارد که در گام نخست باید فراهم شود. در این زمینه از جمله می‌توان به کاهش مداخلات قیمتی دولت، ثبات اقتصاد کلان، کاهش ریسک سرمایه‌گذاری، بهبود و عادی‌سازی بیشتر تعاملات بانکی کشور با نظام مالی بین‌المللی و کاهش انحصارات اشاره کرد.
