قدرت‌گیری لویاتان

رابطه بین امور مالی و دولت عمق زیاد و قدمتی به اندازه چند قرن دارد. اتاق‌های بانکی بزرگ از قبیل مدیسیس (Medicis) در فلورانس آخرین پناهگاه وام‌دهنده به حکمرانانی بودند که در معرض خطر سقوط قرار داشتند. تامین‌کنندگان مالی باید از بازندگانی که احتمال ناتوانی در بازپرداخت بدهی داشتند دوری می‌کردند. اکنون این بانک‌ها هستند که خطر سقوط دولت را ایجاد می‌کنند. این تغییر ضرورت نظارت بیشتر و بیشتر از سوی نهادهای رسمی را پیش می‌کشد. بیشترین تحولات در یک دهه قبل و هنگام بروز مداخلات در دوران رکود بزرگ اتفاق افتاد. بحران اخیر نیز نظام بانکداری را بیش از پیش به مسیر کنترل دولتی کشانید. شرکت فدرال بیمه سپرده‌ها که یک مقام تنظیم‌گر آمریکایی است در 11 ماه می اعلام کرد که بانک‌های بزرگ به خاطر ضررهای مربوط به ناکامی بانک سیلیکون‌ولی (SVB) و بانک سیگنچر (Signature) با یک صورتحساب 16 میلیارددلاری روبه‌رو می‌شوند. این رقم به خاطر سقوط بانک فرست ریپابلیک (First Republic) باز هم بیشتر خواهد شد. مقامات در آمریکا، بریتانیا و اروپا در این‌باره بحث می‌کنند که چگونه می‌توانند از سپرده‌های بانکی بیشتر محافظت کنند. این تحولات تازه‌ترین شواهد از کاهش قدرت بانک‌ها و افزایش قدرت دولت هستند. در چند ماه اخیر، لویاتان در حوزه‌های مختلف، از بیمه سپرده‌ها گرفته تا وام‌دهی اضطراری و تا نظارت بر کیفیت دارایی‌ها سلطه  بیشتری پیدا کرده است. 

بانکداران و تنظیم‌گران به خوبی می‌دانند تغییراتی که در زمان بحران‌ها اتفاق می‌افتند در جای خود می‌مانند. اندرو هالدن، مقام سابق بانک انگلستان شبکه ایمنی ارائه‌شده به بانک‌ها را با ویژگی کشسانی گسترده مقایسه می‌کند. بدان معنا که وقتی بزرگ شد دیگر کاملاً به اندازه اول بازنمی‌گردد. علاوه بر این، افزایش بالقوه توان دولت از جمله اعمال مقررات سخت‌تر بر وثیقه‌ها یا حرکتی ناخواسته به سمت آنچه بانکداری باریک خوانده می‌شود دور از انتظار نیست. اما دولت‌ تا چه اندازه بزرگ‌تر خواهد شد؟

برای درک پویایی موجود بحث را با بیمه سپرده‌ها آغاز می‌کنیم. گفته می‌شود که فرانکلین روزولت مبتکر این طرح است اما در حقیقت او در سال 1934 با آن مخالفت کرد چون می‌ترسید این طرح به تضعیف مدیریت بانک‌ها منجر شود. وقتی یک سپرده‌گذار بیمه می‌شود دیگر از بابت ایمنی نگرانی ندارد. با وجود این، دیگر کشورها هم به کندی آن را پذیرفتند و به ویژه در زمان بحران‌ها آن را گسترش دادند. تنظیم‌گران آمریکایی در بهار امسال یک گام جلوتر رفتند و با عطف بماسبق سپرده‌های بانک‌های سیلیکون‌ولی، سیگنچر و فرست ریپابلیک را تضمین کردند. رئیس‌جمهور، وزیر خزانه‌داری و رئیس کل فدرال‌رزرو هرکدام به گونه‌ای اعلام کردند که سپرده‌های بانک‌ها ایمن هستند. 

وام‌دهی اضطراری حوزه دیگری است که نقش دولت در آن روزبه‌روز بیشتر می‌شود. بانک‌ها به آخرین پناهگاه وام‌دهنده نیاز دارند چون ذاتاً‌ ناپایدارند. سپرده‌ها به‌محض درخواست قابل برداشت هستند در حالی که وام‌ها درازمدت‌اند. بنابراین اگر سپرده‌گذاران برای برداشت هجوم آورند هیچ موسسه‌ای قادر به تامین پول آنها نخواهد بود. والتر بجت (Bagehot) ستون‌نویس سابق نشریه اکونومیست به بانکداران مرکزی توصیه می‌کرد که به منظور جلوگیری از بحران باید در ازای وثیقه‌های معتبر و نرخ بهره تنبیهی به موسسات توانمند وام دهند. برنامه تامین منابع بانکی فدرال‌رزرو که به تازگی معرفی شد این اندرز را نادیده می‌گیرد. این برنامه ارزش اوراق بهادار درازمدت را با ارزش صوری آن برابر می‌داند حتی در حالی که بازار به شدت آنها را تنزیل کرده است. همچنین هیچ نرخ بهره تنبیهی بالاتر از نرخ بازار اعمال نمی‌کند. 

هرچه تعهدات بیشتر باشد دولت دلیل بیشتری برای دخالت در میزان خطرپذیری بانک‌ها دارد. اینجاست که سومین منبع دخالت خزنده دولت یعنی تنظیم‌گری کیفیت دارایی‌ها آشکار می‌شود. بانک‌ها در همه‌جا مشمول مقرراتی هستند که میزان خطرناکی دارایی‌هایشان را محدود و مقدار سرمایه‌ای را که باید نگه دارند تعیین می‌کنند. خطر واقعی هنگامی پیش می‌آید که ترجیحات سیاستی با مقررات وام‌دهی تداخل پیدا می‌کنند. این امر هم‌اکنون در بازار رهنی آمریکا دیده می‌شود که زیر سلطه دو شرکت تحت حمایت دولت یعنی فانی مای و فردی مک قرار دارند. این دو موسسه در مجموع ریسک اعتباری نیمی از وام‌های رهنی را ضمانت می‌کنند. ضمانت آنها امکان ارائه وام‌های مسکن 30ساله با نرخ سود ثابت به آمریکایی‌ها را فراهم می‌کند. همچنین توضیح می‌دهد که چرا ریسک نرخ بهره در نظام مالی آمریکا بیشتر از اروپاست. در اروپا نرخ سود شناور رواج دارد. 

از آنجا که فانی و فردی خود ریسک اعتباری را می‌پذیرند برای بانی‌گران وام مسکن امتیاز (Point) قائل می‌شوند. این امتیاز با توجه به رتبه اعتباری وام‌گیرنده و نسبت وام به ارزش ملک تغییر می‌کند. این سیستم به‌طور مصلحتی کار می‌کند و ممکن است برخی وام‌گیرندگان به غلط امتیاز داده شوند و ضرر کنند. گاهی اوقات نیز این مصلحت‌سنجی به دلایلی غیر از خطر (ریسک) درک‌شده تغییر می‌کند. مقرراتی که آژانس فدرال تامین مالی مسکن در اول ماه می معرفی کرد هزینه وام برای وام‌گیرندگان دارای رتبه بالا را افزایش و برای دارندگان رتبه‌های پایین آن را کاهش داد. هدف ‌آن بود که خرید خانه برای فقرا را آسان‌تر کند. اما این حقیقت مغفول ماند که اعتبارات آسان‌تر نمی‌تواند در مجموع هزینه مسکن را کاهش دهد و دولت در عمل به این موسسات گفته بود که ضرر ناشی از ریسکی را که می‌پذیرند جبران نمی‌کند.

بیشتر نظام بانکی وضعیتی همانند وضعیت تامین مالی مسکن دارد. پس از بحران مالی جهانی، تنظیم‌گران شدت مقررات حاکم بر ترازنامه‌های بانک‌ها را بالا بردند. دارایی‌های مختلف وزن ریسک متفاوتی دارند بدان معنا که چیزی که بانک در آن سرمایه‌گذاری می‌کند بر حداقل الزامات سرمایه‌ای آن تاثیر می‌گذارد. همانند هر تلاشی که برای دسته‌بندی چیزهای پیچیده صورت می‌گیرد این وزن‌های ریسک اغلب اشتباه هستند. دفتر وام بانک فرست ریپابلیک که در اول ماه می‌ سقوط کرد حاوی وام‌های مسکن برای افراد ثروتمندی بود که هیچ ریسک اعتباری نداشتند اما مقررات به آنها وزن ریسک بالایی داده بود. شاید به همین دلیل بود که مقررات‌گذاران وعده دادند ضررهای اعتباری را با بانک جی‌پی مورگان چیس که وام را خریده بود به اشتراک گذارند و به این ترتیب وزن ریسک‌ها پایین آمد. قرار نیست همه منتظر ضررهای بزرگ باشند فقط دولت باید قوانین نامناسب خود را دور بزند. مداخله بعدی دولت در کجا خواهد بود؟ علاوه بر گسترش طرح بیمه سپرده‌ها، واکنش احتمالی تنظیم‌گران به بحران اخیر آن است که مقررات ریسک نرخ بهره را سختگیرانه‌تر کنند. مقررات کنونی بانک‌ها امکان می‌دهد تا ارزش صوری اوراق قرضه دولتی با هر سررسیدی را به عنوان نقدینگی باکیفیت حساب کنند (یعنی منابعی که در زمان بحران در دسترس هستند). آن‌گونه که بسیاری از بانک‌ها آموخته‌اند وقتی نرخ بهره بالا می‌رود ارزش این اوراق به شدت افت می‌کند. ایمن‌ترین دارایی‌ها اوراقی هستند که هم دولتی و هم کوتاه‌مدت باشند. اما اگر از بانک‌ها بخواهیم اوراق بهادار دولتی کوتاه‌مدت با ایمنی بالا را نگه دارند این صنعت از هدف اصلی خود یعنی تبدیل سپرده‌های کوتاه‌مدت به دارایی‌های درازمدت دورتر می‌شود. از نظر بعضی این اتفاق مطلوب است. بانکداری باریک (narrow) که در آن موسسات ملزم هستند برای پشتیبانی از سپرده‌هایشان دارایی‌های نقدشونده کافی داشته باشند اولین‌بار در «طرح شیکاگو» در سال 1933 و پس از بروز خرابی‌های رکود بزرگ معرفی شد. اکنون بخش‌هایی از نظام بانکی چنین خصوصیتی دارند. در سال 2013 به صندوق‌های بازار پول امکان دسترسی به تسهیلات بازخرید معکوس فدرال‌رزرو داده شد. به این ترتیب آنها در طول یک شب در ازای پرداخت پول نقد اوراق بهادار دریافت می‌کردند. این تسهیلات در جریان همه‌گیری کووید 19 گسترش یافت. در عمل، آمریکایی‌ها می‌توانند پول نقد را در صندوق‌های بازار پول بگذارند و آنها هم به نوبه خود این پول را مستقیماً به فدرال‌رزرو می‌دهند و به این ترتیب کل نظام بانکی را دور می‌زنند. از زمان سقوط بانک سیلیکون‌ولی، صندوق‌های بازار پول حدود 435 میلیارد دلار جریان ورودی داشته‌اند. این جریان هم‌اکنون بانک‌ها را بی‌ثبات می‌کند. روش دیگر باریک‌تر کردن نظام بانکی آن است که فدرال‌رزرو و دیگر بانک‌های مرکزی مهم پول‌های دیجیتال خود را عرضه کنند. این روش جایگزینی برای حساب‌های بانکی خواهد بود. چنین جهانی مشکلات خود را دارد. اگر سپرده‌ها بی‌مصرف بمانند فایده‌ای ایجاد نمی‌شود. مزایای پیوند دادن پس‌اندازکنندگانی که ایمنی و نقدشوندگی را می‌پسندند با وام‌گیرندگانی که به انعطاف‌پذیری و امنیت اهمیت می‌دهند بسیار بزرگ است. اقتصاددان جوزف شومپیتر در دهه 1930 نوشت، «یکی از برجسته‌ترین ویژگی‌های طرف مالی تحول سرمایه‌داری آن است که همه - حتی طولانی‌ترین سررسید‌ها- را به گونه‌ای بسیج کند که بتوان آنها را با وام‌گیری کوتاه‌مدت تامین مالی کرد. این صرفاً یک تکنیک نیست، بلکه بخشی از هسته فرآیند سرمایه‌داری است». بانک‌ها سرمایه‌گذاری را از چنگ «خویشتنداری داوطلبانه پس‌اندازکنندگان» می‌رهانند. شومپیتر بانک‌ها را موتور تخریب خلاقانه می‌نامد. شاید یک مسیر جایگزین آن باشد که در جهان هجوم سریع بانکی - شبیه آنچه بانک سیلیکون‌ولی را به زانو درآورد- کمک‌های اضطراری بانک‌های مرکزی رواج بیشتری پیدا کند. سر پل تاکر، رئیس سابق بانک انگلستان که به نوشتن قوانین پس از بحران مالی کمک کرد به تازگی به نشریه فایننشال‌تایمز گفت که بانک‌ها باید آماده باشند تا وثیقه کافی در اختیار بانک مرکزی بگذارند و وام‌هایی اضطراری دریافت کنند که تمام سپرده‌هایشان را پوشش و آنها را از هجوم بانکی نجات می‌دهد. این امر به پیدایش روش دیگری برای کنترل بانک‌ها از سوی دولت منجر می‌شود:‌ تهیه فهرست دارایی‌هایی که می‌توانند به عنوان وثیقه وام اضطراری به کار روند. بانک‌ها می‌توانند از تامین مالی سپرده‌ای فقط برای نگه داشتن دارایی‌هایی استفاده کنند که مهر تایید دولت را بر روی خود داشته باشند. هر مسیری که انتخاب شود جهان به سمت اعطای نقش بزرگ‌تر به دولت‌ها و نقش کوچک‌تر به بازیگران بخش خصوصی پیش می‌رود. این حقیقت هشداری برای تمام کسانی است که به نقش بخش خصوصی در شناسایی ریسک‌ها اهمیت می‌دهند. در چین و ویتنام دولت نقش آشکاری در چگونگی خلق اعتبار دارد. دولت اکثر مالکیت‌ بانک‌های بزرگ را در اختیار دارد و بانک‌های دولتی موظف‌اند بنگاه‌های خموده دولتی را به حرکت وادارند یا هرگاه دولت‌ها مناسب بدانند به تحرک رشد بپردازند. تشخیص تفاوت‌های میان نظام چینی هدایت مستقیم وام‌ها و قرارداد اجتماعی نظام غربی روز‌به‌روز دشوارتر می‌شود. در نظام غربی دولت ریسک‌ها را ضمانت می‌کند و در مقابل مجموعه‌ای از مقررات را به بانک‌ها تحمیل می‌کند تا آنها از اطمینان و ضمانتی که به آنها داده شده است سوء استفاده نکنند. علاوه بر این آن‌گونه که گری کوهن، قائم مقام سابق بانک گلدمن ساکس گزارش می‌دهد، بذر بسیاری از بحران‌های بانکی از طریق مداخله‌های نابجای دولت در نظام بانکداری کاشته می‌شود. به ویژه آن دسته از مداخله‌هایی که انگیزه یا قیمت‌گذاری ریسک‌ها را منحرف می‌کند. اگر بدانیم که در حال حاضر دولت‌‌ها وعده داده‌اند که با تمام قوا از سپرده‌ها محافظت می‌کنند، وام‌های سخاوتمندانه‌ای به بانک‌ها می‌دهند و منابع کل سیستم را تامین می‌کنند آن‌گاه شب‌ها خواب راحت‌تری خواهیم داشت. اما این دقیقاً همان اقدامی است که باعث می‌شود در آینده شب‌ها خواب به چشمانمان نیاید.