نوع بدخیم

چرا بوروکراسی ایرانی ناکارآمد است؟ یا شاید بهتر است بپرسیم چرا بوروکراسی در ایران به مانعی برای تسهیل کارکردهای نظامات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بدل شده است؟ این سوال واحد اما پاسخ‌های متعددی دارد. دلیل این مساله از یک‌سو به ماهیت چندبعدی پدیده بوروکراسی و از سوی دیگر به چشم‌اندازهای مختلفی باز می‌گردد که به‌واسطه آن می‌توان بر روی این پدیده نور افکند. هر یک از دیسیپلین‌های اقتصاد، مدیریت، جامعه‌شناسی، علوم سیاسی و اقتصاد با استفاده از نظریه‌ها و چارچوب‌های مختلفی چون نظریه سیستم‌ها، کارکردگرایی، جامعه‌شناسی تاریخی و... می‌توانند پاسخ‌های متنوعی به این سوال بدهند. من در اینجا تلاش می‌کنم از منظر جامعه‌شناسی تاریخی نشان دهم که چرا به این نقطه رسیده‌ایم یا به‌عبارتی بوروکراسی ایرانی چگونه به این روز افتاده است؟ بخشی از پاسخ با مرور مسیر طی‌شده بوروکراسی مدرن ایران به‌دست خواهد آمد. بدون‌شک نیز فهم کژکارکردی‌های سیاهچاله بوروکراسی ایران وابسته به مسیری است که طی کرده است؛ همچون انسانی بالغ که برای ارائه نسخه درمان آن ناگزیر از فهم تاریخچه آن هستیم. پیش از مرور این مسیر طی‌شده، شاید در دست داشتن یک تیپ ایده‌آل از بوروکراسی به درک ما از مساله بوروکراسی ایرانی کمک کند. عنوان بوروکراسی بیش از همه به ماکس وبر شهیر گره خورده است؛ از نظر او بوروکراسی در حالت ایده‌آل یک اقتدار قانونی-منطقی در راستای سازماندهی موفق موسسات اداری و خدماتی است و ویژگی‌هایی چون تخصصی شدن کارها (تقسیم کار پیشرفته)، ساختار قدرت سلسله‌مراتبی، اصول و قواعد شکل‌یافته رفتار، جدایی اعضای دستگاه از مالکیت و استخدام افراد بر مبنای توانایی و دانش فنی است. در نظر داشتن این نمونه ایده‌آل امکان مقایسه و تطبیق بهتر با وضعیت امروز بوروکراسی را برای ما فراهم می‌کند. در مقابل نیز باید گفت آنچه امروز در ایران شاهدیم شکلی «بدخیم» از بوروکراسی است که واجد خصیصه‌های زیر است: سیستم‌های فراوان با عملکرد ناچیز، نبود پیوستگی با محیط پیرامونی و معطوف شدن به خود، اولویت رویه‌های فرعی و انشعابی از ضوابط معین برای رسیدن به نتیجه، تداخل وظایف و معارضه ذی‌نفعان، سکتاریسم (بخش‌گرایی) مفرط، اولویت انحصار بر رقابت و ادامه حیات بر اساس وابستگی به منابع خارجی و رانت.

تبار بوروکراسی ایرانی

در نگاه اول قدمت بوروکراسی ایرانی را می‌توان همپای دولت در ایران دانست. اما با توجه به تعریفی که ارائه شد و آنچه مراد ما از بوروکراسی مدرن است، بوروکراسی در ایران را می‌توان همزاد با شکل‌گیری دولت مدرن در ایران در دوره پهلوی اول دانست. در واقع سنگ‌بنای بوروکراسی مدرن را نخستین‌بار رضا‌شاه قرار داد. در نتیجه این همزادی و همزمانیِ طبیعی، بوروکراسی در ایران واجد ویژگی‌هایی شد که دولت در آن زمان به خود گرفت. بنابراین برای شناخت ریشه‌های بوروکراسی نیز باید ویژگی‌های ساخت دولت در زمان پهلوی اول را مد نظر قرار داد. همان‌طور که برخی از صاحب‌نظران اشاره کرده‌اند و من نیز در اینجا با این نظر همدلم، ساخت دولت در زمان رضاشاه را می‌توان از نوع نئوپاتریمونیال یا همان نوپدرسالارانه دانست. به بیان آیزنشتات این دولت‌ها، دولت‌هایی نسبتاً مدرن هستند که ظاهراً دارای بوروکراسی مدرن بوده اما در حقیقت فردی قدرتمند، نه از طریق پیروی از قوانین و قواعد غیرشخصی، بلکه ازطریق یک نظام گسترده حمایت شخصی بر جامعه حکومت می‌کند. در واقع این دولت‌ها به‌رغم ظاهر مدرنی که دارند واجد ویژگی‌های دولت‌های پاتریمونیال هستند. این دولت‌ها به جای اتکا به حمایت جامعه عمدتاً به حمایت نخبگان متکی هستند و بوروکراسی حول امیال حاکم شکل می‌گیرد. در این شکل از بوروکراسی‌ها دستگاه اداری محدود به قشر خاصی از نخبگان بوده و مستعد فساد است و روابط شخصی و دوری و نزدیکی از شخص حاکم و هسته مرکزی سیستم تعیین‌کننده جایگاه افراد است.

همین ساختار نئوپاتریمونیال به عنوان میراثی نهادی برای پهلوی دوم به ارث گذاشته شد. در دهه پرالتهاب 1320، محمدرضا پهلوی رفته‌رفته جایگاه خود را تثبیت می‌کند و در ادامه و در فرآیند قدرت‌یابی خود ساختار به ارث‌گذاشته را تحکیم می‌کند. اما شاید مهم‌ترین بازه زمانی در تکوین و بلوغ بوروکراسی ایرانی را باید دهه 1340 دانست. از ابتدای دهه 1340 و به مدد درآمدهای سرشار نفتی رفته‌رفته ویژگی‌های اقتدارگرایانه و بوروکراتیک دولت تشدید شد؛ به‌گونه‌ای که حتی می‌توان ساخت دولت محمدرضا پهلوی در این دوره را «اقتدارگرایی بوروکراتیک» دانست. همین اقتدار بوروکراتیک بود که زمینه لازم را برای اقدامات مورد نظر وی فراهم کرد. او به‌واسطه همین اقتدار که نیروی محرکه و خون جاری در رگ‌های آن درآمدهای نفتی و روزافزون ایران بود، دست به برنامه‌های توسعه‌گرایانه بزرگی زد؛ پروژه‌های عظیمی که پیش‌درآمد آن انقلاب سفید و اصلاحات ارضی بود. خصیصه‌های نئوپاتریمونیال این بوروکراسی بیش از پیش تداوم پیدا کرد چراکه درآمدهای نفتی نه‌تنها این ویژگی‌ها را تضعیف نمی‌کرد بلکه به آنها جانی تازه می‌بخشید. شاید بهترین نمونه این خصیصه‌های نئوپاتریمونیالی را بتوان در بازنویسی برنامه عمرانی پنجم مشاهده کرد. آن‌طور که روایت شده است در سال 1352 و با جهش چشمگیر درآمدهای نفتی، وزرای دولت وقت با استفاده از موقعیت رخ‌داده، خواهان بودجه‌های بیشتری برای تامین سرمایه‌های کلان برای پروژه‌های خود شدند. آنچه در نتیجه این رونق نفتی رخ داد دور زدن سازمان برنامه و ملاحظات و محدودیت‌های طرح‌شده از سوی این سازمان بود. در نهایت در کنفرانس رامسر به ریاست شاه، حجم اعتبارات برای سه سال و نیم باقی‌مانده از 7 /35 به 68 میلیارد دلار افزایش یافت. این نمونه‌ای از آنچه است که در یک بوروکراسی نئوپاتریمونیال رخ می‌دهد. البته فساد نیز همگام با تشدید ویژگی‌های نئوپاتریمونیال بوروکراسی در این دهه چهره دیگری گرفت. به گفته فوران بنا به خوش‌بینانه‌ترین برآوردها، در فاصله سال‌های 52 تا 56 مقام‌های دولتی حداقل یک میلیارد دلار کمیسیون گرفتند. آبراهامیان نیز به میزان فساد گسترده در ساختار اداری دولت تاکید و اضافه می‌کند در سال 1355 میزان فساد به ارقام حیرت‌آوری رسیده بود. آنچه رخ داد همزمانی تورم دستگاه بوروکراتیک به کمک درآمد نفتی و گسترش حجم فساد و تخطی از برنامه‌های کارشناسی بود. چنین اتفاقی را می‌توان در سایر دوره‌های رونق نفتی در چند دهه گذشته نیز مشاهده کرد.

انقلاب 57 بزنگاهی تاریخی بود که می‌توانست سرنوشت بوروکراسی در ایران را دگرگون کند. اما در عوض آنچه رخ داد مجموعه‌ای از تصمیم‌گیری‌های کلیدی و تعیین‌کننده بود که نه‌تنها ساختار بوروکراسی پیشین را بهبود نبخشید بلکه آن را تشدید کرد و به‌خصوص بر لختی و فربگی آن افزود. در واقع انقلاب بیش از آنکه به مثابه یک لحظه سازنده برای بوروکراسی ایرانی عمل کند، با تصمیمات نخبگان خود تداوم‌بخش بنای بوروکراسی پیشین بود؛ البته نباید فراموش کرد که این بار بر خلاف گذشته بوروکراسی در خدمت توسعه‌گرایی و توسعه‌گرایان نیز نبود! ماهیت و طبیعت انقلاب که به انتظارات فزاینده دامن می‌زند موجی از فشارهای توزیعی را به‌دنبال آورد که به نظام سیاسی وقت انگیزه داد برای تحکیم پایه‌های مشروعیت خود به آنها پاسخ دهد. عامل تعیین‌کننده دیگر در سرنوشت بوروکراسی ایران، نگرش نخبگان انقلابی بود. نگرش حاکم در فضای انقلاب، اساساً نگرش اقتصاد دولتی بود که خود برآمده از قرائت‌هایی بود که با عینک چپ از آموزه‌های اسلامی، متناسب با فضای زمانه ارائه شد. این نسخه گرچه توسط الیت مذهبی عرضه می‌شد اما پیوندی اساسی با نگرش چپ اقتصادی و دولتمدار داشت. نتیجه این نگرش‌ها بنا نهادن اصل‌هایی مهم در قانون اساسی بود که به پایه‌ای برای موج دولتی شدن اقتصاد ایران بدل شد؛ سرآمد آنها اصول 43 و 44 قانون اساسی بود. البته که تصمیمات تعیین‌کننده بیش از اینها بود. این تصمیمات بیش از پیش به خصیصه‌های ضدتوسعه‌ای بوروکراسی در ایران دامن زد و نگاهی به وضعیت امروز ما نشان می‌دهد تا چه حد ساختار بوروکراسی امروزین ما وابسته به همان تصمیمات و در راستای تداوم‌بخشی به آن است.

بنابراین مطابق با روایت فوق، بوروکراسی دولتی بیش از پیش گسترده شد و آنچه امروز شاهد آن هستیم نسبت مستقیمی با این تصمیمات دارد. شرح قصه بوروکراسی ایرانی البته که بسیار طولانی‌تر از این روایت فشرده است. با این حال این روایت به ما کمک می‌کند به این درک برسیم که بوروکراسی ایرانی چگونه تکوین و تداوم یافته است و چرا واجد خصیصه‌هایی است که این دستگاه را به سیاهچاله‌ای بدل کرده است که رمقی برای نظام اقتصادی ما به جای نگذاشته است. بوروکراسی که قرار بود وسیله‌ای در خدمت نظامات دیگر باشد امروز خود به غایتی بدل شده است که بدون تکیه به دولت دوام نمی‌آورد. البته که رهایی از این بوروکراسی و اصلاح آن بسیار پر‌چالش است چرا که ما را به تار‌و‌پود خود گره زده است و جراحی‌های ناگهانی، جز جراحت چیزی بر‌جا نخواهد گذاشت!