بیراهه دستکاری ساختارهای اداری
طیبه امیرخانی از تاثیر ایجاد نهادهای تازه بر اقتصاد روستا می‌گوید
اخیراً ابراهیم رئیسی، رئیس دولت سیزدهم، خبر از احیای مجدد سازمان جهاد سازندگی داده است. هدف از احیای این سازمان محرومیت‌زدایی از مناطق محروم و همچنین ارتقای اقتصاد روستا عنوان شده است. اما سوال این است که آیا نهادسازی یا احیای نهادهای پیشتر ادغام یا انحلال‌شده، می‌تواند برای موضوعی مانند اقتصاد روستا مفید باشد؟ این سوالی است که پاسخ آن از سوی کارشناسان با تردیدهایی همراه است. در این راستا طیبه امیرخانی، کارشناس اقتصادی، می‌گوید اقتصاد روستا تابع متغیرهای متنوعی است. یکی از آنها اقتصاد کل کشور است. سیاستگذاری‌های اقتصادی مهم‌ترین نقش را در اقتصاد روستا بازی می‌کنند. بنابراین اگر این تصور وجود دارد که نهادی مثل جهاد سازندگی برگردانده می‌شود و این نهاد به خودی خود بدون توجه به سیاست‌هایی که در حوزه کشاورزی، آب و مقابله با خشکسالی اعمال می‌کنیم، به بهبود اقتصاد روستا منجر خواهد شد، این تصور درست نیست. همچنین امیرخانی معتقد است تا زمانی که تصمیمات نظام حکمرانی مبتنی بر نظریه‌های علمی صورت نگیرد، نباید انتظار تحولات عمده از تغییرات ایجادشده در ساختار اداری کشور داشت.
♦♦♦
اخیراً از دولت اخباری به گوش می‌رسد مبنی بر اینکه احتمالاً برخی تغییرات در ساختار دستگاه‌های اجرایی ایجاد شود، مثلاً اینکه وزارت صمت به دو بخش تقسیم شود، یا بار دیگر جهاد سازندگی احیا شود. هدف از احیای جهاد سازندگی تقویت اقتصاد روستا و محرومیت‌زدایی عنوان شده است. چقدر قائلید به اینکه ایجاد نهادهای جدید می‌تواند به اقتصاد کشور کمک کند؟
چند سال پیش به همراه خانم عسل آغاز، عضو هیات علمی دانشگاه امیرکبیر، پژوهشی انجام دادیم بر روی تاثیرات ادغام وزارت کشاورزی در جهاد سازندگی؛ البته بررسی ما از بعد رفتاری بود. هدف ما این بود که متوجه شویم این ادغام از نظر رفتاری چه نتایجی حاصل کرده است. جالب است که ما متوجه شدیم نتیجه این ادغام اصلاً مثبت نبوده است. این در حالی است که چندین سال از ایجاد ساختار جدید در قالب وزارت جهاد کشاورزی گذشته بود. به این ترتیب که بعد از گذر 20 سال هنوز اعضای جهاد سازندگی وزارت جهاد کشاورزی با اعضای وزارت کشاورزی احساس نزدیکی نداشتند و میان خودشان تمایز قائل بودند. به عنوان مثال یکدیگر را جهادی‌ها و وزارت کشاورزی‌ها خطاب می‌کردند. این در حالی است که آن زمان بر پژوهش ما این ایراد وارد شد که زمانی که از ادغام گذشته طولانی بوده است. با این حال ما متوجه شدیم که بعد گذر سال‌ها هنوز احساس یکی شدن به وجود نیامده است.
وقتی قرار است ادغام صورت گیرد باید پیشتر شرح وظایف روشن و شرح وظایف جدیدی تدوین شده و مشخص شود که چه مشکلات ساختاری وجود دارد که این ادغام می‌تواند آنها را حل کند. در مقابل باید بررسی شود که این ادغام چه عواقب رفتاری‌ای خواهد داشت. جالب است که در جریان پژوهشی که درباره آن توضیح دادم یکی از مدیران به ما توضیح داد که هنوز نمی‌توانند افراد دو مجموعه را در ساختار جدید کنار هم و در یک اتاق قرار دهند چرا که با یکدیگر رابطه خوبی ندارند.
به نظر من این اهمیت دارد که ایجاد تغییر در ساختار اداری دستگاه‌های دولتی با مطالعه صورت بگیرد. به عبارت دیگر امکان‌سنجی صورت بگیرد که مثلاً چقدر این ادغام‌ها کمک‌کننده است و چه مساله‌ای را حل خواهد کرد. اکنون در دنیا حکمرانی مبتنی بر شواهد و مدارک مطرح می‌شود. متاسفانه تصمیم‌گیری مبتنی بر مدارک و شواهد به هیچ عنوان در سطح حکمرانی کشور وجود ندارد. همان‌طور که درباره همین موضوع ادغام جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی هم مشخص نیست که این ادغام بر مبنای چه شواهد و مطالعاتی صورت گرفته است و در عین حال اکنون هم مشخص نیست که بر مبنای چه مدارک و شواهد روشنی که قابل راستی‌آزمایی باشد، بار دیگر ایجاد نهاد جهاد سازندگی در دستور کار قرار گرفته است.
بنابراین به‌طور خاص نمی‌شود ارزیابی کرد که ایجاد دوباره جهاد سازندگی چه نتایجی در بر خواهد داشت؟ درست است؟
درست است. نمی‌شود قضاوت مستقلی داشت زیرا پژوهش‌های مستقلی که نشان دهد بازگشت جهاد سازندگی ضرورت دارد متاسفانه انجام نشده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در همان دوران ادغام دو سازمان گزارشی تهیه کرده بود با عنوان «ضرورت ادغام جهاد سازندگی و وزارت کشاورزی». در این گزارش توضیح داده شده که چگونه موازی‌کاری‌ها و رقابت ناسالم شکل‌گرفته در هر دو دستگاه به پیش نرفتن کارها در هر دو سازمان منجر شده است. به نظر شما آیا بسترهای برطرف شدن مسائل فراهم شده که بار دیگر تصمیم به احیای جهاد سازندگی گرفته شده است؟
البته برای اظهارنظر در این زمینه باید مطالعات گسترده‌ای صورت بگیرد. اما لازم است توضیح دهم که شکل‌گیری هر نوع موازی‌کاری با ادغام حل نمی‌شود. اگر ادغام صرفاً به این صورت باشد که دو ساختار مجزا ذیل یک دستگاه قرار گیرند، در این شرایط مشکل موازی‌کاری‌ها حل نخواهد شد. برای حل این قبیل مشکلات نیاز به این داریم که شرح وظایف با دقت بررسی شود. باید مشخص شود که هر وزارتخانه چه وظایفی انجام می‌دهد و در چه مواردی هم‌پوشانی دارند. تاکید می‌کنم راه‌حل این مساله هم لزوماً ادغام نیست. ممکن است در عین حال هر بخشی وظایفی داشته باشد که ذاتاً و ماهیتاً با هم تفاوت داشته باشند و صرفاً لازم به تعیین تکلیف وظایف موازی باشد. اگر واقعاً در بررسی‌های صورت‌گرفته مشخص شود که وجود دو دستگاه هزینه مازاد، نیروی مازاد و... به همراه دارد، در این صورت می‌توان با در نظر گرفتن جمیع مسائل درباره ادغام دستگاه‌ها تصمیم‌گیری کرد. اکنون هم باید بررسی‌های لازم برای تشکیل دوباره سازمان جهاد سازندگی صورت گیرد. باید اولاً ماموریت هر دو نهاد (جهاد سازندگی و وزارت جهاد کشاورزی) مشخص شده و معلوم شود که هر یک دنبال تحقق چه اهدافی هستند و سپس در راستای این اهداف باید دید که قرار است چه شرح وظایفی برای این دو دستگاه تعریف شود؟ و همچنین معلوم شود که نوع این وظایف به نحوی هستند که این دو دستگاه بتوانند کنار یکدیگر قرار بگیرند یا خیر؟ البته معمولاً در کشور ما با این سیستم برای ادغام‌ها یا تفکیک‌ها تصمیم‌گیری نمی‌شود. به عبارتی این تصمیم‌ها مبتنی بر مطالعات و پژوهش‌های لازم صورت نمی‌گیرد. به عنوان مثال درباره ادغام وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شخصاً شاهد آن بودم که بعد از ادغام افرادی با سمت کارشناس که دارای تحصیلات عالی بودند نزدیک به نیم‌سال حتی اتاق و میز مشخص نداشتند و صرفاً هر روز به سازمان می‌رفتند و در مجموعه حضور داشتند. بدون اینکه شرح وظایف مشخصی داشته باشند. مشخص است که این وضعیت چقدر می‌تواند به اقتصاد کشور آسیب وارد کند. این در حالی است که اگر از پیش برنامه‌ریزی‌های لازم صورت می‌گرفت چنین وضعیتی رقم نمی‌خورد. متاسفانه شاید تا 70 درصد از این قبیل تصمیمات سیاسی است و نمی‌توان آنها را قضاوت علمی کرد.
درباره احیای جهاد سازندگی شنیده می‌شود که غرض احیای اقتصاد روستاست. آیا واقعاً مشکل اقتصاد ایران کمبود نهادهای دولتی است؟ به عبارت دیگر آیا ایجاد نهادهای جدید بدون در نظر گرفتن وضعیت سیاستگذاری‌ها می‌تواند راهگشا باشد؟
باید دید که هدف از احیای سازمان جهاد سازندگی چیست؟ آیا هدف برقراری دوباره اقداماتی است که آن سازمان در راستای محرومیت‌زدایی انجام می‌دهد؟ آیا انتظار داریم که احیای این سازمان فارغ از مجموعه سیاستگذاری‌های اقتصادی کشور بتواند اقتصاد روستا را بهبود ببخشد؟ به نظرم چنین نگاهی خوش‌بینانه است. اقتصاد روستا تابع متغیرهای متنوعی است. یکی از آنها اقتصاد کل کشور است و همان‌طور که مطرح کردید سیاستگذاری‌های اقتصادی مهم‌ترین نقش را در اقتصاد روستا بازی می‌کنند. بنابراین اگر این تصور وجود دارد که نهادی مثل جهاد سازندگی برگردانده می‌شود و این نهاد به خودی خود بدون توجه به سیاست‌هایی که در حوزه کشاورزی، آب و مقابله با خشکسالی اعمال می‌کنیم، به بهبود اقتصاد روستا منجر خواهد شد، این تصور درست نیست. سوال این است که آیا از اساس یک سازمان قدرت ایجاد چنین تحولاتی را دارد؟ شخصاً چنین برداشتی ندارم. به نظرم تا زمانی که چاره‌ای برای سیاست‌های سطح کلان اقتصادی یا حتی عرصه کشاورزی و دامپروری اندیشیده نشود نباید انتظار تحولات عمده داشت.
بسیاری فکر می‌کنند با استخدام نیرو، ایجاد واحد جدید، مدیریت و سازمان جدید می‌شود مشکلات را حل کرد. به همین خاطر هم‌اکنون دستگاه‌های عریض و طویل دولتی با بالاترین سطوح ناکارآمدی در کشور وجود دارد. این دستگاه‌ها تعداد زیادی کارکن دارند که فقط در سر کار حاضر می‌شوند، ساعاتی را آنجا می‌گذرانند و سپس به منزل برمی‌گردند. اینکه فکر کنیم با هر‌گونه اضافه کردن نهاد و سازمان یا همچنین نیروی کار جدید می‌توانیم مشکلی را حل کنیم، به نظر من فکر بیهوده‌ای است. حل بسیاری از مسائل به تغییر سیاست‌ها و رویکردها در سطح کلان نیاز دارد. در این موضوع حتی به تغییرات فرهنگی نیاز داریم. در اقتصاد روستا هم چنین است. عوامل اقتصادی و فرهنگی زیادی در وضعیت کنونی اقتصاد روستا موثر است. بنابراین اگر بنا بر ایجاد تحول است و قرار باشد سیاستگذاری‌ها و رویکرد تغییر کند، این تحول با همین وزارت جهاد کشاورزی موجود و با به‌کارگیری ظرفیت‌های این وزارتخانه هم قابل تحقق است. اگر هم قرار باشد تغییری در خط‌مشی‌ها و سیاستگذاری‌ها صورت نگیرد، حتی اگر ده نهاد و سازمان دیگر ایجاد شوند، صرفاً به حجم دستگاه‌های اداری می‌افزایند و نباید چندان به بروز تغییر چشمگیر امیدوار باشیم.
لازم است تاکید کنم که در گذشته هم بارها شاهد چنین تصمیمات ناگهانی بوده‌ایم. بی‌مطالعه دستگاهی ایجاد می‌شود، ادغام می‌شود، منحل می‌شود و... در حالی که تغییر چشمگیری هم ایجاد نشده است. اصل موضوع به مورد دیگری برمی‌گردد و آن سیاستگذاری‌های کشور است که بر پایه پیشین می‌چرخد و نتایج یکسان به بار می‌آورد. بنابراین تا شیوه حکمرانی تغییر نکند با اقداماتی از قبیل حذف، ادغام و کارمند گرفتن و اداره ایجاد کردن و... بعید است مشکلی حل شود.
همان‌طور که اشاره کردید ساختار دستگاه‌های اجرایی در چند دهه اخیر بارها تغییر کرده و دستخوش ادغام، انحلال و... شده است. در عین حال گزارش‌هایی وجود دارد که نشان می‌دهد دستگاه عریض و طویل دولتی از عهده وظایف ذاتی حکمران به درستی برنمی‌آید در حالی که به اموری مانند تصدی‌گری وارد شده است. به نظر شما آیا سیستم دستگاه‌های دولتی دچار مشکلات جدی اداری نیست؟ ساختار آن نیاز به اصلاح ندارد؟
معتقدم که نه‌فقط در بخش دولت بلکه به‌طور کلی ایران کشور شکل است. دانشگاه، بانک، بورس و سازمان‌های ما فقط شکل دارند ولی از محتوا تهی هستند. به عبارت دیگر سازمان‌هایی به نام آنچه برشمردم در ایران برقرار هستند ولی همگی صرفاً شکل دارند ولی حداقل کارکردهای نهادهای مدرن را ندارند. در تجربیات جهانی نظریات اقتصادی، حکمرانی و... ایجاد شده است که به کرات مورد آزمون قرار گرفته‌اند و به راحتی می‌توان از آنها بهره برد. با این حال ما توجه چندانی به به‌کار بستن شیوه‌های علمی اثبات شده نداریم. این مشی از اقتصاد گرفته تا حکمرانی برقرار است. البته در علوم انسانی صفر و 100 وجود ندارد. نمی‌توان گفت که با اجرای سیاستی در یک کشور 100 درصد مشکلات برطرف شده است بدون اینکه هیچ تبعات و عوارضی داشته باشد. قطعاً هر سیاستی که اجرا می‌شود برخی مشکلات را هم ممکن است به دنبال خود ایجاد کند. اما موضوع این است که سیاست‌هایی باید اعمال شود که آثار مثبت آن بیشتر است. معتقدم در شیوه‌های حکمرانی ما الفبای اولیه رعایت نمی‌شود. تمامی سیگنال‌هایی که حکومت به مردم می‌دهد، آنها را به سمت رفتارهای غیرعقلانی سوق می‌دهد. در اثر همین وضعیت است که می‌بینیم در جامعه میل به حرکت به سوی رفتارهای سودجویانه و دلالی وجود دارد. به عبارت دیگر آنچه زیرساخت‌های فکری تصمیم‌گیری‌ها را تشکیل می‌دهد نیاز به تجدید‌نظر دارد چرا که اکنون مجموع تصمیم‌گیری‌های نظام حکمرانی کشور به بهبود شرایط کشور در عرصه‌های مختلف منجر نمی‌شود. عرصه‌های مختلفی اعم از اقتصاد، آزادی‌های فردی و سیاست و... به عبارت دیگر نه افکار سیاستمداران و تصمیم‌گیران و نه شیوه‌های تصمیم‌گیری در کشور در این راستاست. به هر حال شیوه‌های تصمیم‌گیری در ایران جدید است و قدمت بسیاری از آنها حتی به 100 سال هم نمی‌رسد. اغلب این شیوه‌ها و روش‌های نهادینه‌شده از عقلانیت حمایت نمی‌کنند بنابراین طبیعی است که عقلانیت در ساختارها هم متبلور نشود.
ما هنوز نمی‌دانیم که از اقتصاد چه می‌خواهیم. بر همین مبنا یک چشم‌انداز مشخص در حوزه اقتصاد هم وجود ندارد. اصلاً مشخص نیست که هدف ما در اقتصاد چیست؟ مثلاً رشد اقتصادی؟ یا ...؟ در عین حال در مجموعه نظام تصمیم‌گیری نه ذهنیت فردی مشخصی وجود دارد و نه همگرایی در مورد هدفی خاص. دقیقاً ساختارها هم با همین آشفتگی‌های ذهن‌های تک‌تک افراد تبلور یافته و اغلب مبتنی بر فرد است. در اثر همین وضعیت است که می‌بینیم دستکاری‌های ناگهانی در نظام اداری ایران رقم می‌خورد. ناگهان فردی بر سر کار می‌آید که به نظرش می‌آید باید سازمانی را با سازمان دیگر ادغام کرد. نفر بعدی به تفکیک سازمان‌ها علاقه دارد، دیگری تصمیم بر انحلال می‌گیرد. من معتقدم هیچ تفکر علمی و منطقی مبتنی بر نظریه‌های علمی از این تصمیم‌گیری‌ها پشتیبانی نمی‌کند. اگر بخواهم بدبینانه نظر دهم باید بگویم که در نقطه‌ای قرار داریم که بازگشت به سوی تصمیمات مبتنی بر علم هم بسیار دشوار است. من فکر می‌کنم ساختارهایی که در این چندین سال شکل گرفتند، تبلور اذهان مختلفی هستند که در دوره‌های مختلف به قدرت رسیدند؛ افرادی که لزوماً تحصیلات آکادمیک در حوزه‌ای که درباره آن تصمیم‌گیری می‌کرده‌اند هم نداشتند. بنابراین اکنون معتقدم تغییر ساختارها را نباید چندان مفید و عامل ایجاد تغییرات اساسی تلقی کرد. برای چنین تحولاتی نیاز است که تغییر زیربنایی در شیوه حکمرانی و سیاستگذاری صورت بگیرد و به‌تبع آن ساختارها هم عقلانی شود. وگرنه با شرایط موجود حکمرانی و مکانیسم‌های تصمیم‌گیری شخصاً خوش‌بین به تغییراتی از قبیل ایجاد سازمان جدید، کوچک‌سازی و... نیستم.
