کالبد ضعیف

مطابق با آمار سازمان شفافیت بین‌المللی، ایران در دسته کشورهای با درجه فساد بالا طبقه‌بندی شده است. در سال 2018 ایران با کسب امتیاز 28 در رتبه صد و بیست و هشتم دنیا در میان 180 کشور مورد بررسی قرار گرفته است. طی 10 سال گذشته، بهترین رتبه کسب‌شده از سوی ایران در این بررسی، رتبه 120 مربوط به سال 2011 و بدترین آن رتبه 168 مربوط به سال 2009 بوده است. به طور متوسط، رتبه ایران در این 10 سال بین 130 و 140 و امتیاز آن نیز بین 18 تا 28 در نوسان بوده است. این یعنی، با توجه به تغییراتی که در تعداد کشورهای مورد بررسی در این گزارش طی سالیان گذشته صورت گرفته، تغییر محسوس و قابل توجهی در کاهش فساد در ایران رخ نداده و در ساختار بوروکراتیک اداری حاکم بر ایران، اراده‌ای در مسیر کاهش فساد دیده نمی‌شود.

وجود اراده از آن جهت حائز اهمیت است که اراده بر خواستن، نماینده اثربخشی در یک سیستم مدیریتی است. اثربخشی در واقع حامل پیام اراده بر انجام کار درست است حال آنکه، کارایی نماینده درست انجام دادن یک کار است. اگر کاری که مقرر است انجام شود، درست نباشد، درست انجام دادن آن، صرفاً یک مساله فنی و تکنیکی است در حالی که بدون توجه به اراده بر انجام کار درست، درست انجام دادن کار غلط، اگر از سر جهالت نباشد، که با تکرار مکرر آن و مشاهده نتایج یکسان می‌توان فرضیه جهالت را رد کرد، نشانی است از یک بحران عمیق‌تر که با مفهوم تضاد منافع شخصی و عمومی در ساختار بوروکراسی وبری، می‌توان آن را توضیح داد.

در چارچوب بوروکراسی ایده‌آل وبری، بوروکرات‌ها به عنوان نماینده دولت (State)، صرفاً مجری منویات دولت و دریافت‌کننده ساختارهایی هستند که از طرف دولت به آنها و جامعه ابلاغ می‌شود. در این چارچوب، وبر بوروکرات‌ها را صرفاً مجری دولت و کانال مستقیمی برای ایجاد ارتباط بین دولت و شهروندان معرفی می‌کند و از انگیزه‌ها و منافع شخصی، گروهی، قومی، محلی و حزبی این بوروکرات‌ها، چشم‌پوشی می‌کند. به عبارت دیگر، در یک نظام بوروکراتیک ایده‌آل وبری، میان انگیزه‌ها و منافع شخصی بوروکرات‌ها به عنوان کارگزاران دولت و انگیزه‌های بوروکراسی دولت، تضادی تعریف نمی‌شود؛ در یک نظام کارگزاری ایده‌آل، کارگزار (بوروکرات) صرفاً پیگیر اموری است که کارفرما (دولت) برای او تدوین و تعریف کرده است، حال آنکه فساد را آن دسته از فعالیت‌های کارکنان و مسوولان دولت تعریف می‌کند که اولاً به منافع عمومی لطمه بزند و ثانیاً هدف از انجام آن، رساندن فایده به عامل (کارمند اقدام‌کننده) یا به شخص ثالثی باشد که عاملی را برای این اقدام اجیر کرده باشد. این تعریف، در چارچوب تئوری کارگزاری قابل توضیح است؛ یک بوروکرات که قاعدتاً کارگزار بوروکراسی دولتی است و از طرف بوروکراسی دولتی برای انجام امور مشخصی گمارده شده، در راستای منافع شخصی خود، به صورت همزمان کارگزار شخص یا گروه دیگری می‌شود تا قانون را دور بزند یا آن را خم کند که از قِبَلِ آن، با تامین منافع شخص یا گروهی دیگر، هم از منافع کارگزاری بوروکراسی دولتی منتفع شود و هم از منافع دور زدن آن و واریز کردن منافع عمومی به نفع یک شخص یا گروه خاص!

دو ایراد اساسی به شیوه نگرش به بوروکراسی در شکل ایده‌آل آن وجود دارد؛ نخست فرض صریح موجود در آن که بوروکرات را موجودی مکانیکی بدون انگیزه‌های شخصی به تصویر می‌کشد، یک روبات تمام‌عیار! دوم حتی اگر فرض را بر وجود چنین روبات‌هایی بگذاریم، یک فرض ضمنی دیگر نیز به همین شکل بالا در مورد خود دولت در آن دیده می‌شود؛ در شکل ایده‌آل وبری بوروکراسی، دولت هم ظاهراً یک روبات است که قرار است ساختارها را به‌گونه‌ای تدوین کند که هیچ نفعی برای خود و هیچ تضاد منافعی میان او و مردمان تحت حاکمیتش وجود نداشته باشد! این فرض ضمنی دومی، به شدت کارایی بوروکراسی را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

بوروکراسی ناکارا؛ بنیان فساد

ردیابی روند توسعه بوروکراسی در ایران نشان می‌دهد گرچه در دوره‌های اولیه به‌ویژه در دوره رضاشاه که اولین هسته‌های نظام بوروکراتیک مقتدر در ایران پایه‌گذاری شد، شاهد موفقیت‌های چشمگیری بوده‌ایم اما نظام بوروکراتیک در ایران همواره کارگزار ساختار سیاسی و حکومتی بوده و هرگز در چارچوب وبری آن، نقش معنی‌داری از خود نشان نداده است. گسترش بوروکراسی کارگزار نظام حاکم، شرایط توسعه‌نیافتگی را هرچند اندکی بهبود بخشید اما به دلیل ضعف ساختاری و فقدان قابلیت نهادی، با افزایش بی‌رویه حجم آن، به افزایش هزینه‌ها و فساد دولتی دامن زد و رفته‌رفته، فساد از حالت تصادفی به فساد سیستمی تغییر ماهیت داد که به‌ جای افزایش کارایی، به ناکارآمدی نهادهای دولتی دامن زد.

در واقع، بوروکراسی دولتی حاکم بر ساختار سیاسی ایران، پیش و بیش از آنکه تسهیل‌کننده روابط اقتصادی و اجتماعی باشد، نقش کنترل‌کننده گروه‌های مختلف اجتماعی را بازی کرده است، چراکه بوروکراسی کارگزار نظام سیاسی و حافظ ساختار موجود تعریف و تلقی شده، نه آنچه وبر در تعریف نظام بوروکراتیک ایده‌آل خود معرفی می‌کند! این خود یک شکل قوی از تغییر ماهیت در تعریف و مبانی بوروکراسی است.

عناصر نظام اداری هر کشوری، واضعان و مجریان خط‌مشی کلان آن کشور محسوب می‌شوند و از این منظر نمی‌توان از نظام بوروکراسی متوقع بود که برخلاف خط‌مشی کلان سیاسی حرکت کند (سیاستگذاری و حرکت در مسیری خلاف پارادایم فکری دولتمردان). نظام سیاسی که خط‌مشی خود را بر توسعه کشور، فارغ از آنکه چه گروهی قدرت را در اختیار داشته باشد، بنیان می‌نهد، ساختار بوروکراتیک متفاوتی نسبت به نظام سیاسی خواهد داشت که هدف اصلی آن، حفظ ساختارهای موجود است. بن‌مایه فکری و چیدمان نظام بوروکراتیک در ایران همواره به‌گونه‌ای بوده که حتی اگر حرکتی در مسیر توسعه هم داشته است، این حرکات تا آنجا قابل پذیرش بوده‌اند که ساختار سیاسی را تهدید نکنند. حرکات نوسانی نظام سیاسی ایران در مسیر توسعه را می‌توان شاهدی بر این مدعا دانست، چراکه توسعه، به‌ویژه توسعه اقتصادی و پذیرش ساختارها و عملکردهای مبتنی بر نظام بازار، تغییرات وسیعی را در چیدمان قدرت سیاسی به وجود می‌آورند. تجربه پوست‌اندازی سیستم‌های سیاسی از اقتدارگرایی به سمت پذیرش اصول دموکراتیک، نقش سازوکارها و نهادهای مبتنی بر بازار را به عنوان محور این تغییرات نشان می‌دهد. از این منظر، کارکردهای بازاری تا آنجا تحمل می‌شوند که اصل نظام سیاسی را تهدید نکنند. به‌ویژه آنکه، دولت‌های صد سال گذشته ایران، همواره با تهدیدهای جدی از ناحیه مکاتب سیاسی و اقتصادی رقیب دست‌به‌گریبان بوده‌اند.

رشد نظام بوروکراتیک در ایران هرگز متناسب با رشد سیاسی آن نبوده است و از این منظر، جامعه ایران را می‌توان جزو جوامع منشوری بر مبنای مدل ریگز طبقه‌بندی کرد. از نظر او، جوامع منشوری، به دلیل همزیستی دیدگاه‌های گوناگون، ساختاری ناهمگون دارند؛ پدیده‌ها و ساختارهای فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و تکنولوژیک مدرن و سنتی در کنار هم، توسعه ناهمگونی را به وجود آورده‌اند؛ بوروکرات‌ها نفوذ و قدرت بالایی دارند و نزدیکی به کانون‌های قدرت حتی می‌تواند منافع شخصی را به منافع عمومی بدل کند؛ به عبارت دیگر، دیوان‌سالاران در جوامع منشوری به‌گونه‌ای عمل می‌کنند که منافع خود و گروه‌های حامی خود را در جلوه منافع عمومی، به مردم عرضه ‌کنند؛ قانون صرفاً پوششی است برای دستیابی به منافع گروه‌های دخیل در قدرت و جنبه صوری و نمایشی دارد که در قالب مفهوم چپاول قانونی می‌گنجد؛ خویشاوند‌محور هستند برخلاف آنچه وبر بر تخصص و توانایی بوروکرات‌ها تکیه می‌کند؛ میان اندیشه‌ها و ساختارهای مدرن و سنتی، تضاد وجود دارد و این تضاد، نیروهای دو ساختار سنتی و مدرن را تضعیف می‌کند و سرانجام میان گروه‌های نژادی، قومی و مذهبی مختلف، تخاصم و تضاد منافع وجود دارد به‌طوری که ارتقا نه بر اساس شایستگی افراد بلکه بر اساس میزان انتساب قومی، نژادی و مذهبی تعیین می‌شود.

گرچه حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز دولت‌ها نقش بسیار پررنگی در ساختار قدرت و ثروت و شیوه توزیع آن دارند، اما نگاهی به تاریخ ایران نشان می‌دهد که دولت‌ها همواره نقش مسلط و تعیین‌کننده بر منابع ثروت داشته‌اند. این تسلط همه‌جانبه، موجب شکل‌گیری سیستمی شده که اجزای تشکیل‌دهنده جامعه به‌صورت تاریخی آموخته‌اند که نزدیک شدن به میز قدرت، اگر تنها راه کسب ثروت نباشد، یک راه عقلایی، سریع و پربازده است. از این منظر، دولت‌های ایران را می‌توان در طبقه دولت‌های رانتیر نیز طبقه‌بندی کرد. وجود منابع مستقل از مالیات که به دولت‌های ایران به‌ویژه در چند دهه اخیر قدرت و استقلال اجرای اراده خود را داده، وزن جامعه را در تصمیم‌گیری‌ها و پاسخگویی دولت‌ها به‌شدت کاهش داده است. نظام بوروکراتیک در چنین جامعه‌ای که از یک طرف به‌شدت ناهمگون است و از طرفی دولت استقلال مالی دارد (منابع دولت بر مالیات استوار نیست یا پایه‌های مالیاتی در کشور ضعیف است یا همان دولت رانتیر)، آن را روز‌به‌روز حتی از مدل ایده‌آل نظام بوروکراتیک دور می‌کند، ساختارهای اداری‌ای به وجود می‌آورد که هدف غایی آنها، حفظ منافع طبقه حاکم است و نه خلق سیستمی برای نیل به حداکثر کارایی ممکن!

جامعه ناهمگون در حضور همزیستی بعضاً غیرمسالمت‌آمیز دیدگاه‌های به‌شدت متضاد، همراه با رانت ناشی از منابع ثروت در انحصار دولت، نظام بوروکراتیک ایران را به یکی از منابع تولید و توزیع فساد بدل کرده و این نه به دلیل اشکال در نظریه و مدل بوروکراسی (گرچه این مدل نیز بدون اشکال نیست)، بلکه به دلیل دور شدن و دور زدن مبانی و اصول موضوعه آن است. از این منظر می‌توان ادعا کرد که این نه بوروکراسی که نبود بوروکراسی در مفهوم واقعی آن است که یکی از عوامل تشدیدکننده فساد در ایران بوده است!

به بیان دیگر، آنچه به‌عنوان بوروکراسی کارآمد تعریف و تبلیغ می‌شود با آنچه ما در ایران اقدام به ساخت آن کرده‌ایم، فرسنگ‌ها فاصله دارد چراکه اصول موضوعه آن تحریف شده و نظام بوروکراسی به‌جای آنکه در خدمت بهبود سیستم باشد، در نقش کنترل‌کننده گروه‌های مختلف اجتماعی و در خدمت حفظ جایگاه فرادستان حکومتی بوده است که علت این انحراف مبنایی را نیز باید در اصول و خط‌مشی‌های کلان سیاسی جست‌وجو کرد. توسعه در ایران، متناسب و مطابق با اصول تعریف‌شده آن، همواره در تضاد با منافع گروه‌های حاکم بوده و این تضاد از نظر تا عمل، گسترده بوده است. بنابراین، از سیستمی که اجرای اصول بوروکراسی موفق، منافعش را با مخاطره جدی مواجه می‌کند، نمی‌توان توقع داشت در خلاف مسیر منافع خود حرکت کند. این یعنی یک سیستم هیچ‌گاه علیه منافع خودش، سیاستگذاری و اقدام نمی‌کند.

از این منظر، به دو دلیل بوروکراسی در ایران به گسترش و تعمیق فساد دامن می‌زند؛ نخست از جایگاه اشکال مبنایی در بوروکراسی وبری که به طور کلی کارگزاران را فاقد انگیزه‌های شخصی قلمداد می‌کند و دوم به دلیل آنچه در ایران رخ داده و نظام بوروکراسی از همین مسیر نیم‌بند هم فاصله گرفته، یعنی نظام بوروکراسی نه در مسیر منافع ملی که در مسیر منافع گروه‌های فرادست شکل گرفته و سازمان یافته است.

فساد؛ نفرین نفتی

سازمان شفافیت بین‌المللی صراحتاً می‌گوید که پدیده فساد، موضوعی است که کمابیش در کلیه جوامع و کشورهای مختلف با درجات و شدت و حدت مختلف وجود دارد. فساد مالی و اداری یک پدیده جهانی است و مختص هیچ گروه یا دسته خاصی از کشورهای دنیا نیست، در عین حال، این پدیده ممکن است در یک کشور فعالیتی عادی تلقی شود اما در برخی کشورها به عنوان یک ناهنجاری اجتماعی مورد توجه قرار گیرد. در عین حال، یک رابطه بسیار قوی میان میزان دخالت دولت در اقتصاد، یا میزان دولتی بودن اقتصاد و عمق و گستره فساد را هم شناسایی می‌کند. در واقع، فساد را به نوعی محصول تبعی دخالت دولت در اقتصاد معرفی می‌کند.

اگر گفته شود که نفت پایه بسیاری از فسادهای گسترده طی نیم‌قرن اخیر در ایران بوده است، به بیراهه نرفته‌ایم؛ هم از این جهت که نفت مهم‌ترین دروازه ورود و دست‌اندازی دولت‌ها به اقتصاد در ایران طی یک قرن اخیر و به ویژه 50 سال گذشته بوده است و هم از این‌رو که ساختار و سازمان تولید و فروش نفت در ایران به گونه‌ای شکل یافته است که فساد در آن تقریباً گریزناپذیر بوده و به نوعی نهادینه شده است.

به طور کلی، کشورهای دارای منابع طبیعی، به شدت در معرض رانت‌جویی و رانت‌خواری قرار دارند. از جمله موارد رانت‌جویی می‌توان به کشمکش‌های وسیع سیاسی و اجتماعی در برخورداری گروه‌های مختلف از این منابع اشاره کرد که از این منابع برای حفظ قدرت سیاسی خود به شکل گسترده بهره‌برداری می‌کنند. وجود ثروت‌هایی که هیچ‌کس در تولید آنها نقشی نداشته نظیر نفت که موهبت کارکرد بسیار بلندمدت طبیعت است، وسوسه‌های بزرگی را برای مقامات دولتی و گروه‌های دخیل و نزدیک در قدرت ایجاد می‌کند. به ویژه زمانی که دولت‌ها با اتکا بر این درآمدها، رابطه میان دخل و خرج خود و سیستم مالیاتی را قطع یا ضعیف می‌کنند، عنصر پاسخگویی دولت نیز به شدت تضعیف می‌شود. دولت نفتی عامدانه به سمت گسترش و تعمیق پایه‌های مالیاتی حرکت نمی‌کند، دست اغلب گروه‌های اجتماعی را در فرار مالیاتی باز می‌گذارد تا خود نیز از پاسخگویی در مقابل نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفت، سر باز زند، این یک معادله به ظاهر دوسربرد برای دو طرف بازی است؛ دولت از پاسخگویی فرار می‌کند و در مقابل، گروه‌هایی که دستی در نظام قدرت دارند، به کمک انحصارهای قانونی که دولت و نزدیکانشان، یعنی همان کارگزاران اجیرشده که در سطور بالا شیوه عملکردشان توصیف شد، در نظام قانونگذاری و اجرایی برای آنها فراهم می‌کنند، عملاً کل اقتصاد را به عرصه تاخت و تاز خود بدل می‌کنند. حجم بسیار بالای مبادلات مالی ناشی از نفت و نقش بسیار گسترده آن در ابعاد مختلف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی که به ویژه در کشورهای نفتی از جمله ایران، عملاً حذف نفت به مفهوم فلج مغزی-حرکتی جامعه و کل سیستم حاکم بر آن خواهد بود، اهمیت کنترل و سهیم شدن در عواید آن را ده‌چندان می‌کند.

به گمان بسیاری از اقتصاددانان، توسعه‌گرایی یا غارت‌گری دولت‌ها را می‌توان به منشأ درآمدهای آنها وابسته دانست. این یعنی، روش‌های کسب درآمد دولت‌ها، بر الگوهای نهادسازی آنها به شدت تاثیرگذار است. نهادهای برآمده از دل یک دولت نفتی، در مقایسه با دولتی که ممر درآمدش بر مالیات استوار است، با شدت بیشتری مشوق تولید انواع فساد و توزیع‌های رانتی هستند. از جمله این نهادها، گروه‌ها و دسته‌های سازمان‌یافته‌ای هستند که با نفوذ در ساختار دولت و دست‌اندازی به این منابع رانت، تمام تلاش خود را در جهت نفتی شدن هرچه بیشتر اقتصاد کشور به کار می‌گیرند چراکه تقویت نفتی شدن اقتصاد با تسلط هرچه بیشتر آنها بر ارکان اقتصاد و به‌تبع آن، عمق یافتن سیطره آنها بر جامعه، همراستاست. صنعت‌زدایی کردن از اقتصاد و وابسته کردن هرچه بیشتر آن به نفت را می‌باید همراستا تحلیل کرد.

از نظر این گروه، فساد، اقتدارگرایی، تضعیف آزادی‌های سیاسی، انحصار و کنترل‌های شدید اقتصادی و فرار از پاسخگویی، از اصلی‌ترین ویژگی‌های دولت‌های رانتی است که همین ویژگی‌ها، کانال اصلی نفرین منابع طبیعی را توضیح می‌دهند. هرگاه سود انتظاری رانت‌خواری به‌طور قابل توجهی از فعالیت‌های تولید و مولد ثروت، بیشتر و همزمان هزینه‌های مترتب با آن بسیار کم باشد، دولت‌های رانتی هم به شکل فزاینده تقویت می‌شوند. وجود سود انتظاری بسیار بالاتر (و راحت‌تر) نسبت به فعالیت‌های ارزش‌افزای اقتصادی موجب می‌شود که گروه‌های زیادی خواهان مشارکت در این فرآیند رانت‌جویی شوند. افزایش تقاضای رانت‌خواری، معاش و رفاه گروه‌های کثیری از مردم را به وجود رانت و بهره‌مندی از آن، وابسته می‌کند که این وابستگی مجدداً تقاضا برای رانت را به شکل تصاعدی بالا می‌برد. در واقع، رانت‌جویی به این شیوه و اجازه دادن گروه‌های اصلی دخیل و توزیع‌کننده آن در ورود گروه‌های جدید به آن، به نوعی تضمین‌کننده بقای این سیستم است! دولت نفتی، یک دولت توزیع رانت است و هیچ نیازی به خلق ثروت احساس نمی‌کند چراکه فرآیند خلق ثروت بسیار متکثر است و مانع از تمرکز قدرت در دست یک یا چند گروه توزیع‌کننده رانت می‌شود.

از این منظر، اگر مدعی شویم بزرگ‌ترین آسیب مبازره با فساد یا به تعبیر دیگر، بزرگ‌ترین مانع مبارزه با فساد در ایران، درگیر شدن معیشت گروه‌های بزرگی از مردم با توزیع رانت نفت است که گروه‌های توزیع‌کننده آن به شکل سیستماتیک طی نیم‌قرن گذشته در مسیر گسترش و تعمیق آن نهایت تلاش خود را به‌کار گرفته‌اند، گزاف نگفته‌ایم. از این‌رو، مبازره با فساد که در رکن اساسی و پایه‌ای آن می‌باید از مبارزه با عوامل به‌وجود‌آورنده آن آغاز شود و نه مبارزه با مظاهر و جلوه‌های آن، که این دومی نشاندن معلول به جای علت است، در عمل سطح رفاه و سبکِ درآمدی و زندگی گروه‌های کثیری از مردم را شدیداً تحت تاثیر قرار می‌دهد. از آنجا که این تاثیر به ویژه در کوتاه‌مدت به شدت بر سطح کیفی زندگی گروه‌های بزرگی از جامعه سایه خواهد افکند، حتی اگر اراده‌ای در حاکمیت برای تجدید نظر در ساختار نفرین نفتی ایجاد شود، می‌باید خود را آماده ناآرامی‌های گسترده اجتماعی کرد، ناآرامی‌هایی که به‌ویژه از سوی گروه‌های برخوردارتر از رانت که دست بر قضا به شدت نیز قدرتمند شده‌اند، بدان دامن زده می‌شود و خرده‌بهره‌وران سفره رانت را بدل به لشکر پیاده‌نظام خیابانی خود می‌کنند.

رهایی از طاعونی که نیم‌قرن کالبد ما میزبان آن بوده، به سادگی میسر نیست! بعید است در این کالبد ضعیف، جانی برای طی این طریق مانده باشد به ویژه وقتی آنانکه باید درمانگر طاعون باشند و ایضاً خود بیماران، در تداوم آن، هم‌داستانند!