ناکامی و شکنندگی

مفهوم و موضوعی با عنوان دولت (در این نوشتار مراد از دولت همواره مفهوم گسترده State است و نه Government) تنگدست در ادبیات سیاسی چندان شناخته‌شده نیست اما در این حوزه، مفاهیم و شاخص‌های شکنندگی دولت تعریف و سالانه منتشر می‌شوند. در این گزارش، شاخص شکنندگی دولت‌ها (Fragile State Index) بر مبنای 12 زیرشاخص فشارهای جمعیت شناختی، پناهندگان و آوارگان، توسعه اقتصادی نامساعد، اعتراضات گروهی، فرار مغزها، فقر و زوال اقتصادی، مشروعیت دولت، خدمات عمومی، حقوق بشر و نقش قانون، دستگاه امنیت، تنازعات دوقطبی و مداخلات خارجی مورد سنجش قرار می‌گیرد.

این 12 زیرشاخص، خود در پنج گروه انسجام ملی، اقتصاد، سیاست، اجتماعی و مداخله خارجی، جای می‌گیرند که مجموع آنها شاخص کل را می‌سازند. هرچه مقدار این شاخص‌ها و در نتیجه، شاخص کل که حاصل‌جمع این شاخص‌هاست، بیشتر باشد، شکنندگی آن دولت بیشتر است. در نهایت، دولت‌های مختلف ذیل چهار دسته کلی پایدار (Sustainable)، باثبات (Stable)، در مرحله هشدار (Warning) و در معرض خطر (Alert) طبقه‌بندی می‌شوند. شاخص کل بالاتر از 80 که ایران نیز در این گروه قرار دارد، در دسته هشدار بالا (High Warning) و نزدیک به در معرض خطر قرار می‌گیرد و شاخص بالاتر از 90 که در برخی سال‌ها ایران در این ناحیه قرار گرفته است، در طبقه در معرض خطر (Alert) جای می‌گیرند.

شاخص‌های توسعه اقتصادی، اعتراضات گروهی و مداخله خارجی، دارای بدترین عملکرد و شاخص‌های نابرابری اقتصادی، پناهندگان و آوارگان و خدمات عمومی، دارای بهترین عملکرد بوده‌اند اما شاخص کل با وجود آنکه طی پنج سال گذشته با بهبود نسبی مواجه بوده، همچنان در ناحیه نامناسب هشدار بالا قرار دارد. در جدول شماره 1 می‌توان این شاخص را در حوزه‌های مختلف مشاهده کرد. رشد منفی نشان‌دهنده بهبود و رشد مثبت نشانگر بدتر شدن است. این گزارش، ایران را در سال 2019 در رتبه پنجاه و دومین کشور شکننده دنیا قرار می‌دهد که بدان مفهوم است که پیش از ایران، 51 کشور دیگر، شکنندگی بالاتری نسبت به ایران دارند.

بررسی زنجیره توسعه دولت‌های ناکارآمد، نشان می‌دهد که می‌توان آنها را به دولت‌های ضعیف، شکننده و ورشکسته دسته‌بندی کرد. در عین حال، تعریف بین‌المللی مشخصی از دولت شکننده وجود ندارد اما برخی سازمان‌های بین‌المللی، دولت شکننده و ناتوان را با ضعف بنیادی آن دولت برای اقدامات ضروری در زمینه نیازهای اساسی شهروندان و انتظارهای آنان معرفی می‌کنند. این دولت‌ها به طور معمول قادر به تامین امنیت، حفاظت از کارکرد قانون و عدالت یا فراهم کردن خدمات اساسی و فرصت‌های شغلی برای شهروندانشان نیستند. مطابق با این ویژگی‌ها، سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD)، دولت شکننده را ناتوان در تامین انتظارهای شهروندان و مدیریت تغییرها در مطالبات آنها و توانایی به انجام رساندن فرآیندهای سیاسی به تصویر می‌کشد.

برخی صاحب‌نظران مانند دوگان معتقدند دو ویژگی عمومی کارآمدی و مشروعیت را می‌باید به عنوان الزام ثبات هر دولت برشمرد که در آن، کارآمدی به وضعیتی اشاره دارد که دولت قادر به انجام وظایف متعارف خود مانند تحقق امنیت، ارتقای رشد اقتصادی، قانونگذاری، سیاستگذاری و تامین خدمات اجتماعی است و مشروعیت نیز ناظر بر وضعیتی است که در آن اَعمال و اقدامات دولت از نظر نخبگان و مردم عادی به عنوان اقداماتی موجه از منظر هنجارهای اجتماعی غالب در جامعه، مورد ارزیابی قرار می‌گیرند. نتیجه آنکه، اگر کارآمدی دولت از طریق اِعمال خشونت خودسرانه باشد، بخش مشروعیت آن دچار نقصان خواهد شد و چنانچه اقدامات مشروع، اما فاقد کارایی لازم باشند، دولت با فقدان کارآمدی مواجه خواهد شد. بنابراین، یک دولت پایدار و باثبات لازم است که همواره به دو عنصر کارآمدی و مشروعیت به شکل جدی توجه داشته باشد که نقصان در هر کدام، موجب افزایش سطوح شکنندگی آن خواهد شد. همچنین، از نظر صندوق بین‌المللی صلح، نبود ظرفیت لازم در یک دولت در ایجاد روابط مستحکم و قابل اتکا با سایر کشورها به عنوان عضوی از جامعه بین‌الملل، یکی از نشانه‌های ناکامی و شکنندگی دولت‌هاست.

بررسی سیر افول دولت‌های مختلف در شرایط ورشکستگی نشان می‌دهد که فساد سیستماتیک و به نوعی چپاول به ویژه زمانی که این چپاول ذیل تدوین قوانین برای گروه‌های خاصی به اجرا درمی‌آید، این دولت‌ها را در گام نخست به بحران مشروعیت و در گام بعد، با بحران کارآمدی مواجه می‌کند. دولت فعلی عراق یک نمونه بسیار روشن از دولت‌های ورشکسته با سطح شکنندگی بسیار بالاست. فساد سیستماتیک موجود در این دولت، همزمان با ناکارآمدی آن در حوزه‌های مختلف اقتصادی و معیشتی و نیز منازعات گروه‌های مختلف قومی و مذهبی در کنار نفوذ و رقابت شدید نیروهای خارجی منطقه‌ای و بین‌المللی در آن، شرایط عراق را به سطح شکنندگی بسیار بالایی پیش برده است. رتبه عراق در گزارش سازمان شفافیت بین‌المللی بسیار پایین و در میان 10 کشور فاسد دنیا طبقه‌بندی شده است. در واقع، فساد و ناکارآمدی اقتصادی دو عنصر به شدت به هم وابسته هستند که‌وجود یکی، موجد دیگری نیز خواهد بود.

اگر مبنا را بر انگیزه‌های اولیه تاسیس دولت که امنیت و امکان فعالیت اقتصادی از جمله مهم‌ترین آنهاست، بگذاریم، فساد انگیزه‌های سرمایه‌گذاری و به‌تبع آن، ایجاد منابع درآمدی دولت از محل مالیات‌ستانی را مضمحل می‌کند. اضمحلال نهادهایی که دولت‌ها می‌توانند به پشتوانه آن، برنامه‌های تامین امنیت و کالاهای عمومی را به اجرا گذارند، دولت را با مشکل جدی مواجه می‌کند و به نوعی، می‌توان چنین برداشت کرد که فساد به دلیل زایل کردن منابع درآمدی دولت، دولت را شکننده و تنگدست می‌کند. به عبارت دیگر، می‌توان چنین نتیجه گرفت که دولت تنگدست، یعنی دولتی که از تامین هزینه‌های اجرای وظایف کلاسیک خود از بستر سالم اقتصاد عاجز است که نتیجه محتوم آن بالا بودن سطح شکنندگی دولت است که یا از دل ناکارآمدی اقتصادی نشأت می‌گیرد یا از بحران مشروعیت. یک دولت ناکارآمد از نظر اقتصادی، فضای اقتصادی کشور را از درآمدزایی چه برای شهروندان و چه برای خود، پتانسیل‌زدایی می‌کند و شهروندان به دلایل اقتصادی و مالی خود را محق به عدم پرداخت مالیات می‌دانند. آن‌سو، دولتی که با بحران مشروعیت مواجه است، حتی اگر کارآمدی اقتصادی را فراهم کند، مجدداً قادر به تجهیز خود به منابع مالی مالیاتی که کمترین بار منفی برای هزینه‌کردهای دولت را دارند، نخواهد بود.

به شکل کلی، دولت‌ها از چند محل می‌توانند مخارج و هزینه‌های خود را تامین کنند؛ انواع مالیات اعم از مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم، فروش منابع زیرزمینی و خام مانند نفت، بنگاهداری و فروش کالاهای تولیدشده بنگاه‌های دولتی و در نهایت، به تفسیر عامیانه؛ چاپ پول بی‌پشتوانه! یا افزایش نقدینگی در ادبیات اقتصادی. گرچه استقراض خارجی را هم می‌توان به این سیاهه افزود، اما استقراض خارجی در نهایت ‌باید تسویه شود که آن نیز لزوماً از یکی از محل‌های فوق تامین می‌شود.

دولتی که نتواند منابع هزینه‌ای خود را از محلی غیر از مالیات از بستر اقتصادش تامین کند، حتی اگر مثل یک دولت نفتی در دوره وفور هم باشد، یک دولت تنگدست محسوب می‌شود. دولت بنگاهدار، دیر یا زود به تنگدستی مبتلا خواهد شد به یک دلیل ساده؛ همیشه و تحت هر شرایطی، بنگاهداری دولتی و به طور کلی، تجارت ذیل دولت به فساد، ناکارآمدی و رانت‌های بی‌حساب ختم خواهد شد. چنین دولتی، دیر یا زود به تنگدستی مبتلا خواهد شد حتی اگر همه چیز نشان دهد که در دوره جهش بزرگ قرار دارد.

با تفاصیل فوق، به نظر می‌رسد چند شاخص را می‌توان برای دولت تنگدست برشمرد؛ با تاکید بر اینکه حتی اگر آن دولت در شرایط وفور هم باشد، باز این شاخص‌ها نشانی از تنگدستی حال و آینده‌اش خواهند بود.

نخست، تورم؛ اقتصاددانانی که منکر رابطه وثیق و محکم میان تورم و رشد نامتناسب نقدینگی هستند، نسلشان در دنیا منقرض شده است (البته به جز ایران که هنوز هم هستند گروهی که اگر منکر این رابطه هم نباشند، آن را به سطوح درجه سه و چهار عاملیت تورم تقلیل می‌دهند). تورم به اذعان قاطبه علمای اقتصاد، یک پدیده پولی است و از آنجا که انحصار بازار پول و سیاستگذاری در آن تنها و تنها در ید اختیار دولت است، نشانی است از تنگدستی دولت در تامین منابع لازم برای مصارف خود که چاره را به جای تامین آن از محل مالیات، در استقراض از بانک مرکزی و نابسامانی بازار پول جست‌وجو می‌کند. چنین دولتی چون نمی‌تواند مالیات اخذ کند و در موارد بدخیم‌تر آن که یک چالش سیاسی است، چون نمی‌خواهد دستان خود را آلوده مالیات کند، در تنور نقدینگی می‌دمد. اگر برای نتوانستن در اخذ و جمع‌آوری مالیات بتوان چاره‌ای یافت، نخواستن را باید در انگیزه‌ها و شیوه حکمرانی جست‌وجو کرد. دولت‌هایی هستند که به ویژه در عصر حاضر، می‌دانند مالیات‌ستانی مساوی با پاسخگویی است و برای گریز از پاسخگویی، یا به سمت گُر دادن آتش نقدینگی حرکت می‌کنند تا به شکل خزنده و نامحسوس از مردمان مالیات تورمی بستانند یا اگر جغرافیا دستشان را پر از منابع طبیعی کرده، با به انحصار درآوردن آن، مانند نفت، بی‌دغدغه پاسخگویی، گشاده‌دستانه سفره رانت و فساد پهن می‌کنند.

دوم، سهم دولت از اقتصاد؛ هرچه یک دولت نقش پررنگ‌تری در اقتصاد بر عهده گیرد، از بنگاهداری دولتی گرفته تا دخالت در نظام قیمت‌ها و سرک کشیدن به حجره‌ها و پستوهای تجارت که از قضا بی‌وجود دولت بسیار بهتر و کاراتر عمل می‌کنند، آن دولت تنگدست‌تر خواهد بود چراکه به زودی همین سرک کشیدن‌ها، انبان همه را خالی از متاعی می‌کند که دولت سخت بدان نیازمند است.

سوم، بهره‌وری و خلاقیت در بستر رقابت؛ دولتی می‌تواند امیدوار باشد که به تنگدستی نیفتد که اقتصادی پویا و پیشرونده را مدیریت کند. اقتصادی پویاست که بتواند ارزش ‌افزوده خلق کند و خلق ارزش‌ افزوده هم مستلزم بهره‌وری و خلاقیت در یک بستر رقابتی است. ذایل کردن بستر خلاقیت و بهره‌وری که آن نیز ناشی از دخالت بی‌مورد و نابجای دولت در نظام بازار و جایی است که بدون حضور دولت، کاراست، نتیجه محتومش دولت تنگدست است. انحصار، دولت را از آنچه سخت نیازمند آن است، محروم می‌کند.

چهارم، فساد؛ فساد انگیزه‌های سرمایه‌گذاری، خلاقیت و خلق ارزش‌ افزوده را از بین می‌برد. مردمانی که ذیل یک سیستم فاسد روزگار می‌گذرانند، به زودی درخواهند یافت بازندگان این بازی هستند و چاره را در آن می‌یابند که آنها نیز به جزئی از سیستم فاسد تبدیل شوند. هیچ دولت فاسدی که تنگدست نباشد، وجود ندارد. فساد، رقابت و انگیزه‌های رقابت بین بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد چراکه بنگاه‌ها و فعالان اقتصادی، نه با افزایش کیفیت و کاهش قیمت و در نهایت جلب نظر و رضایت مشتریان، بلکه با پرداخت رشوه به مقامات دولتی، قادر خواهند بود جایگاه بازاری و حتی انحصاری خود را در بازار تثبیت کنند که در حوزه کلان، لطمات جبران‌ناپذیری بر اقتصاد ملی هر کشوری وارد می‌کند که به نوبه خود موجب کاهش بهره‌وری در اقتصاد ملی نیز می‌شود.

اگر دولت و اعمال قانون توسط دولت را منبع مشروعیت حاکمیت تلقی کنیم، فساد از جمله عوامل کاهش و حتی سقوط مشروعیت حاکمیت در اذهان عمومی است که فراگیر شدن آن علاوه بر آنکه می‌تواند شیرازه نظم و قدرت و امکان اعمال قانون توسط حاکمیت را مختل کند، موجبات سقوط اخلاقی جامعه را نیز فراهم می‌آورد چراکه وقتی عامه مردم شاهد رفتارهای فسادآلود مدیران رده‌های مختلف یک حاکمیت هستند، انگیزه‌های تشدیدشونده‌ای در خصوص دامن زدن به این فرآیند در آنها ایجاد می‌‌شود.

پنجم، انزوا و دوری از جهان؛ تجارت آزاد، در هر شرایطی وضع همه را بهتر می‌کند. این شاید یکی از شاه‌بیت‌های اسمیت باشد که نشان داد بدون وجود یک ساختار تجاری پویا و آزاد و با به بند کشیدن تجارت و ایجاد انواع و اقسام محدودیت‌ها برای آن، فقر گسترش خواهد یافت که البته این فقر تنها شامل حال مردمان نخواهد بود که اگر مردم فقیر باشند، دولت متمول در جامعه فقیر، بلاموضوع است.

تجارت آزاد باعث وابستگی متقابل میان کشورهای مختلف می‌شود که نقش مهمی در بهبود ثبات منطقه‌ای و بین‌المللی و تقلیل منازعات به سطوح تجاری به جای میادین جنگ، بازی می‌کند. اما گسترش مبادلات تجاری و ایجاد حلقه‌های محکم وابستگی متقابل، نیازمند ایجاد روابط سیاسی قدرتمند از یک‌سو و پذیرش برخی واقعیات‌های دنیای پیرامون از سوی دیگر است. در اینکه نظم موجود در ساختار بین‌الملل، نظمی عادلانه نیست، کمتر شک و شبهه‌ای وجود دارد اما واقعیتی است که به احتمال زیاد، کشیدن تیغ عریان به روی آن، به انزوای اجباری منتهی خواهد شد. انزوای اجباری، وضعیتی است که برخی کشورها به دلایلی از جمله سیاست‌های بین‌المللی از مراودات جهانی کنار گذاشته شده یا جایگزین‌هایی برای آنها در نظر می‌گیرند. به یک تعبیر، این بدترین نوع انزواست چراکه ساختار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور منزوی‌شده را با مشکلات عدیده‌ای مواجه می‌کند.

ویژگی‌های برشمرده فوق، به طور همزمان هم کارآمدی و هم مشروعیت دولت را زایل می‌کنند که در نتیجه می‌توان گفت دولت تنگدست دولتی است که حداقل از بحران کارآمدی یا مشروعیت رنج می‌برد. دولت ناکارآمد به دلایل تکنیکی مانع از خلق ارزش ‌افزوده و امکان تجهیز خود به منابع مالی از محل مالیات می‌شود و دولت نامشروع، به دلیل پایین بودن سطح اعتماد و سرمایه اجتماعی، حتی اگر ارزش ‌افزوده‌ای نیز خلق شود که آن هم بسیار بعید به نظر می‌رسد که در خلأ سرمایه اجتماعی رشدی حادث شود، قادر به تجهیز خود به این منابع نیست. در نتیجه، دولت تنگدست در واقع دولتی است که هم ناکارآمد است چون ناکارآمدی به زودی مشروعیتش را با علامت سوال مواجه می‌کند و هم نامشروع است چون حتی اگر کارآمد هم باشد، سطح پایین سرمایه اجتماعی، کارآمدی‌اش را مختل می‌کند.