سیاستگذاری ناکارآمد

سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی و اشتغال بر حسب شرایط اقلیمی و ساختار اقتصادی کشورها، بین کشورهای مختلف بسیار متفاوت است. به‌ عنوان مثال در سال 2016 به طور متوسط سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی در منطقه اروپا 6 /1 درصد، در شرق آسیا پنج درصد، در آمریکای لاتین شش درصد، در خاورمیانه هفت درصد، در جنوب آسیا 18 درصد، در جنوب صحرای آفریقا 18 درصد و در بین کل کشورهای جهان به طور متوسط 8 /3 درصد بوده است. این سهم در ایران در سال 1395 برابر با 10 درصد بوده است. صرف‌ نظر از تفاوتی که میان کشورها وجود دارد، تقریباً در تمام کشورها و مناطق جهان، سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی و اشتغال، در طول زمان کاهش یافته است. به عنوان مثال در منطقه شرق آسیا به طور متوسط سهم بخش کشاورزی از 21 درصد در پنج دهه گذشته به پنج درصد فعلی کاهش یافته است. در سایر مناطق جهان نیز چنین روندی وجود دارد. این کاهش سهم به معنی کاهش تولیدات کشاورزی نیست چراکه به عنوان مثال، مجموع تولید گندم جهان در سال 2014 نسبت به سال 2000 حدود 25 درصد و نسبت به سال 1980 حدود 66 درصد افزایش داشته است. در مورد محصولات باغی نیز به عنوان نمونه مجموع تولید سیب جهان در سال 2014 حدود 43 درصد بیشتر از مجموع تولید سال 2000 بوده است. بنابراین می‌توان گفت مقدار تولید محصولات کشاورزی با گذشت زمان نه‌تنها کاهش نیافته است بلکه مجموع مقدار تولیدات کشاورزی با افزایش نیز مواجه بوده است. بنابراین کاهش سهم بخش کشاورزی در اقتصاد کشورها، ناشی از کاهش مقدار تولیدات کشاورزی نبوده است بلکه دلیل آن تفاوت نرخ رشد بخش کشاورزی و سایر فعالیت‌های اقتصادی به ویژه بخش خدمات بوده است. در اغلب کشورها، ارزش‌افزوده بخش کشاورزی با نرخ رشدی کمتر از متوسط اقتصاد، رشد کرده است. بنابراین به تدریج سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی و اشتغال کاهش یافته است. نکته دیگر آن است که به‌رغم افزایش مقدار تولیدات کشاورزی، مصرف نهاده‌ها به ویژه مصرف آب در اغلب کشورها روندی کاهشی دارد. این مساله نیز ناشی از بهبود شیوه‌های آبیاری و افزایش راندمان کشت است. بنابراین می‌توان گفت به طور کلی در جهان سه روند متفاوت همزمان قابل مشاهده است که عبارتند از کاهش سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی و اشتغال، افزایش مقدار تولیدات کشاورزی و کاهش مصرف نهاده‌های کشاورزی.

 اهمیت بخش کشاورزی در اقتصاد ایران

به طور خاص در ایران اهمیت بخش کشاورزی از ابعاد مختلفی قابل تحلیل است. در مجموع 7 /20 میلیون نفر از جمعیت کشور در مناطق روستایی ساکن هستند که 26 درصد از کل جمعیت کشور را تشکیل می‌دهند. به طور طبیعی، بخش عمده‌ای از جمعیت روستایی کشور از فعالیت‌های کشاورزی ارتزاق می‌کنند. آمار اشتغال نیز نشان می‌دهد حدود 19 درصد از کل نیروی کار کشور در بخش کشاورزی شاغل هستند. با توجه به این موضوع، یکی از ابعاد اهمیت بخش کشاورزی، ایجاد اشتغال برای جمعیت روستایی و جلوگیری از مهاجرت گسترده روستاییان به مناطق شهری و جلوگیری از گسترش حاشیه‌نشینی است. بعد دیگر اهمیت بخش کشاورزی تامین مواد غذایی مورد نیاز کشور است. همچنین بخش کشاورزی، نهاده‌ها و مواد خام مورد نیاز برخی صنایع مانند صنایع غذایی، پوشاک و برخی دیگر از صنایع را نیز فراهم می‌کند. در نهایت یکی دیگر از ابعاد مهم فعالیت‌های کشاورزی، دستیابی به سطح قابل قبولی از خودکفایی در محصولات اساسی و امنیت غذایی کشور است.

مسائل اساسی بخش کشاورزی ایران

بخش کشاورزی ایران با مسائل و چالش‌های خاصی روبه‌رو است. مساله اول، مقیاس تولید در بخش کشاورزی است. به طور تاریخی، عواملی مانند سیاست اصلاحات ارضی و همچنین قانون ارث موجب تقسیم زمین‌های کشاورزی به ابعاد خرد شده است و از طرف دیگر به دلیل ساختار غیرمتشکل بخش کشاورزی در ایران، امکان تجمیع زمین‌های کشاورزی و افزایش مقیاس کشت میسر نشده است. علاوه‌بر آن، سیاست‌های حمایتی دولت نیز اغلب در جهتی نبوده است که انگیزه متشکل‌کردن واحدهای تولیدی و تجمیع زمین‌های کشاورزی را افزایش دهد. بر اساس نتایج سرشماری کشاورزی مرکز آمار، در سال 1393، از مجموع 4 /3 میلیون قطعه زمین کشاورزی، 75 درصد زمین‌های کشاورزی ایران مساحتی کمتر از پنج هکتار و بیش از 95 درصد زمین‌های کشاورزی مساحتی کمتر از 20 هکتار دارند. کشاورزی خردمقیاس و ساختار غیرمتشکل این بخش موجب از دست دادن صرفه‌های ناشی از مقیاس و در نتیجه افزایش هزینه تولید محصولات کشاورزی و کاهش سودآوری کشاورزان شده است. مساله دوم، کم‌آبی سرزمین ایران است. سرانه منابع آب تجدیدپذیر در ایران نسبت به کشورهای تولیدکننده محصولات کشاورزی بسیار پایین است و اغلب مناطق کشور به شدت در معرض خشکسالی و کم‌آبی قرار دارند. مساله سوم، پوشش ناکافی انواع بیمه‌ها و ضعف سازوکارهای جبران خسارت در فعالیت‌های کشاورزی است. مساله چهارم، بهره‌وری و بازده پایین اغلب فعالیت‌های کشاورزی در ایران است که ناشی از عواملی مانند مقیاس تولید، تحصیلات پایین جمعیت شاغل در این بخش، ساختار غیرمتشکل واحدهای کشاورزی، ساختار نادرست سیاست‌های حمایتی و نظایر آن است.

چالش‌های سیاستگذاری

بخش کشاورزی ایران با مشکلاتی مانند کشاورزی خردمقیاس، ساختار غیرمتشکل واحدهای کشاورزی، اقلیم خشک و بهره‌وری پایین فعالیت‌های کشاورزی مواجه است و در این شرایط سیاستگذار برای جبران زیان کشاورزان و ممانعت از مهاجرت روستاییان و همچنین برای خودکفایی در محصولات اساسی، انواع سیاست‌های حمایتی مانند خرید تضمینی محصولات، فروش ارزان آب و برق و سایر نهاده‌ها، اعطای تسهیلات بانکی ارزان، ایجاد ممنوعیت‌های وارداتی، چشم‌پوشی از تخلفاتی مانند حفر چاه غیرمجاز و استفاده از سموم غیرمجاز و نظایر آن را به اجرا درآورده است.

اجرای این سیاست‌ها اگرچه تاحدودی از گسترش فقر و مهاجرت روستاییان جلوگیری کرده است ولی از طرف مقابل، هزینه‌های بسیاری را بر کشور تحمیل کرده است. مهم‌ترین چالش برآمده از سیاست‌های نادرست بخش کشاورزی مربوط به خرید تضمینی محصولات کشاورزی است. این سیاست،‌ ساده‌ترین و در عین حال ناکاراترین و پرهزینه‌ترین سیاست حمایتی در بخش کشاورزی است. این سیاست، بار مالی سنگینی را هر سال بر بودجه عمومی تحمیل می‌کند که با توجه به محدودیت بودجه عمومی، به ناچار بخشی از منابع آن از طریق شبکه بانکی و در نهایت از طریق خط اعتباری بانک مرکزی تامین می‌شود. سیاست خرید تضمینی علاوه‌بر هزینه‌های مالی، می‌تواند منجر به تولید مازاد بر نیاز، فشار بر منابع زیرزمینی آب، واردات قاچاق محصولات، کاهش انگیزه برای بهبود شیوه‌های آبیاری و کاهش انگیزه برای رعایت الگوی کشت شود. سیاست خرید تضمینی با هزینه‌های کلان در شرایطی اجرا می‌شود که قیمت‌های جهانی محصولات بسیار پایین‌تر از نرخ خرید دولت است. مثلاً، قیمت خرید تضمینی هر کیلوگرم گندم در سال جاری 1300 تومان است در حالی که قیمت‌های جهانی رقمی در حدود 700 تا 800 تومان است. شکاف بین قیمت‌های جهانی و قیمت تضمینی، سال گذشته بیش از سال جاری بود.

چالش دیگر سیاستگذاری، الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات با نرخ پایین به بخش کشاورزی است. به لحاظ عملکردی، طی یک دهه گذشته بیش از 10 درصد مانده‌تسهیلات شبکه بانکی مربوط به بخش کشاورزی بوده است که البته سهم بخش کشاورزی در دو سال گذشته کمی نسبت به سال‌های قبل کاهش یافته است. اجبار شبکه بانکی به پرداخت تسهیلات با نرخ پایین، موجب می‌شود تخصیص ناکارای منابع در اقتصاد رخ دهد و منابع تولید به بخشی اختصاص یابد که دارای بازده کمتری نسبت به سایر بخش‌هاست. همچنین همواره احتمال خروج تسهیلات بانکی از بخش کشاورزی و سرمایه‌گذاری آن در بازار دارایی‌ها نیز وجود دارد.

علاوه‌بر آن سیاست‌های حمایتی «نهاده‌محور» مانند فروش آب و برق و نهاده ارزان، عوارض نامطلوب دیگری نیز دارد. به‌ عنوان مثال فروش ارزان آب، موجب مصرف بیش از اندازه آب و کشت محصولات پرمصرف و کاهش انگیزه کشاورزان برای اصلاح شیوه‌های آبیاری بوده است. آمار فائو نشان می‌دهد سهم بخش کشاورزی از کل مصارف آب در ایران، در مقایسه با سایر کشورها بسیار بالاست. همچنین عدم استفاده از ابزارهای قیمتی مناسب، موجب مازاد مصرف سموم و آفت‌کش‌ها و تهدید سلامت مصرف‌کنندگان شده است. در مجموع می‌توان گفت سیاست‌های حمایتی دولت عمدتاً مبتنی بر سیاست‌های «نهاده‌محور» مانند توزیع تسهیلات، آب و برق ارزان و سایر نهاده‌های کشاورزی یا مبتنی بر حمایت‌های «ستانده‌محور» مانند خرید تضمینی محصولات بوده است. هر دو شیوه، عوارض و تبعات مخربی بر تراز بودجه، اقتصاد کلان و محیط‌زیست کشور دارد. در اغلب کشورهای جهان، تغییرات عمده‌ای در سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی به وجود آمده است. راهبرد اغلب کشورها بر آن استوار است که حمایت‌های کشاورزی صرف کشاورزی پایدار و افزایش بهره‌وری شود.

تبعات ادامه سیاست‌های فعلی

تداوم سیاست‌های فعلی، تبعات زیانباری برای اقتصاد و کل کشور دارد. ادامه سیاست‌های فعلی موجب تخلیه هر چه بیشتر منابع آب‌های زیرزمینی و وقوع بحران خشکسالی در مناطق مختلف خواهد شد. تشدید مشکل خشکسالی و کاهش ذخایر زیرزمینی آب، می‌تواند منشأ بحران‌های جدی و مهاجرت‌های گسترده در کشور شود. از سوی دیگر تامین مالی خرید تضمینی نیز به نحوی است که تبعات کلان مانند افزایش کسری بودجه دولت و افزایش نقدینگی را به دنبال داشته است. علاوه بر آن شکاف قیمت بین نرخ خرید محصولات و قیمت‌های جهانی، همواره می‌تواند انگیزه واردات قاچاق محصولات را افزایش دهد. این نکته را نیز باید افزود که کوتاهی مراجع ذی‌ربط نسبت به تدوین استانداردهای تولید محصولات کشاورزی و به‌کارگیری سموم و آفت‌کش‌ها و نظارت بر اجرای آن ضوابط، شرایطی را به وجود آورده است که سلامت جامعه مورد تهدید قرار گرفته است.

راهبرد پیشنهادی

در راهبرد پیشنهادی، دو هدف اصلی و یک قید محدودکننده داریم: هدف اول، ممانعت از مهاجرت و گسترش فقر مفرط در مناطق روستایی و هدف دوم، تولید بخشی از اقلام اساسی مورد نیاز کشور به گونه‌ای که اطمینان حاصل شود امنیت غذایی کشور به خطر نخواهد افتاد. مهم‌ترین قید محدودکننده نیز، مساله کم‌آبی است. تمامی راهبردها و سیاست‌های بخش کشاورزی باید با ملاحظه محدودیت منابع آب و پایداری محیط‌زیست تدوین شود. با توجه به دو هدف اصلی و یک قید محدودکننده، سیاست‌های زیر پیشنهاد می‌شود.

کشاورزی پایدار: مساله حیاتی کم‌آبی و قرار داشتن سرزمین ایران در منطقه خشک و نیمه‌خشک و کاهش سطح آب‌های زیرزمینی، قیدی است که سیاستگذار را ناچار به بازنگری در سیاست‌های کشاورزی از جمله خودکفایی در محصولات کشاورزی خواهد کرد. ضروری‌ترین اقدامی که توصیه می‌شود اصلاح سیاست‌های حمایتی است. در گام نخست لازم است تمامی سیاست‌های حمایتی نهاده‌محور مانند فروش آب و برق و سایر نهاده‌های ارزان به تدریج و بر اساس یک برنامه زمان‌بندی کاهش یافته و در نهایت متوقف شود. همچنین لازم است تمامی سیاست‌های ستانده‌محور مانند خرید تضمینی محصولات نیز به تدریج و طی یک برنامه میان‌مدت کاهش یافته و در نهایت منتفی شود. در مقابل، سیاست‌های حمایتی دولت از قبیل تسهیلات ارزان‌قیمت، وام‌های بلاعوض، کمک‌های فنی رایگان و سرمایه‌گذاری‌های مستقیم دولتی به طور کامل بر برنامه‌هایی به شرح زیر متمرکز شود: جایگزینی سیستم‌های آبیاری، توسعه انرژی‌های تجدیدپذیر، تولید گلخانه‌ای، پرورش ماهی، کشاورزی آب شور، تولید محصولات کشاورزی کم‌مصرف و هرگونه برنامه‌ای که منجر به کاهش مصرف آب و افزایش پایداری محیط زیست شود.

بازتعریف در اهداف خودکفایی: اقلیم ایران نه‌تنها مناسب تولید و صادرات محصولات کشاورزی پرمصرف نیست بلکه حتی اهدافی مانند خودکفایی کامل در تمامی محصولات اساسی نیز نیاز به بازنگری دارد. با توجه به حیاتی بودن مساله پایداری محیط‌زیست و صیانت از منابع زیرزمینی آب، لازم است اهداف خودکفایی در محصولات اساسی بازنگری شود. در این زمینه لازم است دولت، بر اساس ملاحظاتی مانند محدودیت‌های مالی و کم‌آبی کشور، یک میزان بهینه از تولید گندم و سایر محصولات اساسی را هدف‌گذاری و مورد حمایت قرار دهد. مابقی محصولات مورد نیاز، از طریق واردات و با هزینه‌هایی بسیار کمتر قابل تامین است. همچنین لازم است به جز گندم، تا حد امکان سایر اقلام کشاورزی از شمول اقلام اساسی خارج شود.

توانمندسازی کشاورزان: همزمان با کاهش سیاست‌های حمایتی مخرب، لازم است دولت از محل اعتبارات و منابع آزادشده، برنامه‌هایی برای افزایش توانمندی کشاورزان به مرحله اجرا درآورد. مهم‌ترین این اقدامات، افزایش پوشش بیمه محصولات، ارائه مشاوره و خدمات فنی رایگان به کشاورزان، ایجاد انگیزه‌های مالی برای تجمیع زمین‌های کشاورزی و نظایر آن است.

جلوگیری از گسترش فقر روستایی: با وجود اینکه در این یادداشت، توصیه اصلی بر توانمندسازی کشاورزان متمرکز است ولی با این حال، اصلاح برخی سیاست‌های حمایتی غیراصولی، ممکن است منجر به کاهش رفاه برخی اقشار آسیب‌پذیر روستایی شود. به منظور جلوگیری از گسترش فقر لازم است همزمان با اصلاح سیاست‌های حمایتی، از محل منابع آزادشده، برخی برنامه‌ها در قالب کمک‌های مستقیم به اقشار آسیب‌پذیر روستایی اجرا شود.

حفظ سلامتی مصرف‌کنندگان: در تمام کشورهای توسعه‌یافته، استانداردهای بسیار سختگیرانه‌ای در مورد کیفیت و سلامت محصولات کشاورزی اعمال می‌شود. در ایران  ضعف‌ها و کاستی‌های بسیار اساسی در این زمینه وجود دارد. یکی از وظایف اساسی دولت، سیاستگذاری و نظارت دقیق و سختگیرانه بر فرآیند تولید و توزیع محصولات کشاورزی است. در این زمینه، اقداماتی مانند برخورد قانونی جدی نسبت به مصرف آفت‌کش‌ها و سموم غیراستاندارد، تدوین استانداردهای اجباری و نظارت بر رعایت آنها، برچسب‌گذاری محصولات کشاورزی و نظایر آن می‌تواند به حفظ سلامت مصرف‌کنندگان کمک کند. 

* بخش‌هایی از این یادداشت، نسخه بهنگام‌شده‌ای از نتایج یک طرح پژوهشی است که به سفارش موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی اجرا شده است.