حیف زمین
چرا اصلاحات ارضی فیلیپین به نتیجه نرسید؟
اصلاحات ارضی یکی از طرح‌هایی است که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و با هدف بهبود وضعیت معیشت کشاورزان و به‌خصوص افراد با دسترسی کمتر به اراضی کشاورزی صورت گرفته است. با وجود گستردگی استفاده از چنین ایده‌هایی، مقالات محدودی به تبیین دقیق اثرات آن به صورت عددی پرداخته‌اند. این امر تنها مختص به اصلاحات ارضی نبوده و یکی از دشوارترین اقدامات در ادبیات توسعه شناسایی علی تاثیر نهادها، اصطکاک‌ها و سیاست‌های متفاوت در سطح حاکمیت بر تفاوت‌های موجود در سطح صنایع است. اما توسعه پایین کشاورزی در کشورهای در حال توسعه و مقیاس پایین کشاورزی در این کشورها بر دشواری امر هنگام مطالعه کشاورزی می‌افزاید. آشنایی با اثرات اصلاحات ارضی با توجه به سابقه اجرای این طرح در ایران و همزمانی آن با وقایع مهم تاریخی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و در این راستا این مقاله می‌تواند بسیار راهگشا باشد.
اصلاحات ارضی در فیلیپین با طرح اصلاحات جامع کشاورزی (Comprehensive Agrarian Reform Program, CARP) معرفی شد. این طرح یک برنامه جامع بازتوزیع اراضی کشاورزی بود که سقفی را برای مقدار مجاز تملک زمین برای هر فرد تعیین می‌کرد. بر اساس این طرح، مازاد زمین‌های متعلق به هر فرد جمع‌آوری شده و میان افرادی که فاقد زمین بوده یا مقدار اندکی زمین در اختیار دارند توزیع می‌شده است. همچنین،
خرید‌و فروش زمین‌هایی که مشمول این طرح می‌شده‌اند محدود می‌شد. شواهد اولیه نشان می‌دهد با اجرای این طرح، وسعت واحدهای کشاورزی به‌طور میانگین 30 درصد و بهره‌وری بخش کشاورزی 12 درصد کاهش یافته است. به منظور بررسی دقیق‌تر این موضوع از مدلی استفاده می‌شود که در آن هر فرد با توجه به شرایط زمین و بهره‌وری خود، نوع محصول و میزان نیروی کار خود را انتخاب می‌کند. این مدل با استفاده از شرایط پیش از اجرای طرح کالیبره شده و سپس برای بررسی اثرات طرح استفاده می‌شود.
مقالات متعددی در ادبیات تخصیص نامناسب به بررسی تفاوت‌های میان بهره‌وری کشاورزی در کشورهای متفاوت می‌پردازند اما این مقاله تلاش می‌کند با تمرکز بر یک کشور و یک طرح و استفاده از داده‌های خرد تاثیر تخصیص نامناسب ناشی از مداخلات دولت را برآورد کند. وجود مداخله مستقیم دولتی در این پژوهش کمک می‌کند تا بتوان تاثیر تخصیص نامناسب زمین را از سایر روندهای همزمانی که در کشورهای در حال توسعه مشاهده می‌شود تفکیک کرد. همچنین این مقاله را می‌توان در راستای ادبیات مربوط به تاثیر تملک زمین بر بهره‌وری کشاورزی دانست. در شرایطی که در بخش کشاورزی شاهد ناکارآمدی‌ها و اصطکاک‌های متعددی باشیم، تملک زمین به صورت بهینه و توسط کشاورزان بهره‌ورتر صورت نخواهد گرفت. در این شرایط، تخصیص مجدد زمین می‌تواند موجب افزایش کارایی شود. این فرضیه به صورت دقیق‌تر در این مقاله بررسی می‌شود. وجود سطوح مختلف از اعمال سقف تملک اراضی، کارکرد بازار زمین و سایر تغییرات همزمان با اجرای طرح، کمک می‌کند تا تاثیر مستقیم اصلاحات ارضی از سایر تغییرات قانونی و روندهای موجود تمییز داده شود. نویسندگان همچنین به بررسی طرحی ذهنی می‌پردازند که در آن اصلاحات از طریق مبادلات زمین در بازار صورت می‌گیرد. این بررسی با توجه به مقالاتی انجام می‌شود که تاثیر بازتوزیع غیرمتمرکز اراضی و با کمک بازار را در بازدهی زمین‌ها مطالعه می‌کنند. این مقالات به نتیجه جامعی دست نیافته‌اند. بر همین اساس نویسندگان شرایطی را ترسیم می‌کنند که در آن هر فرد با دارایی اراضی بیش از سقف مجاز، زمین‌های خود را در بازار عرضه می‌کند. اصلاحات ارضی فیلیپین در سال 1988 آغاز شد. بر اساس این طرح هر فرد که بیش از پنج هکتار زمین کشاورزی در اختیار خود داشت موظف بود مازاد بر آن مقدار را به دولت تسلیم کند. مالکان اراضی می‌توانستند تا سقف سه هکتار را به فرزندان بیش از پنج سال خود که در زمان معرفی طرح در زمین فعالیت می‌کردند، هدیه کنند. این طرح همه اراضی کشاورزی با هر نوع مالکیتی را در سراسر کشور شامل می‌شده است. دولت فرآیند تملک زمین‌ها و بازتوزیع آن را با تسهیل و پوشش هزینه‌های انتقال مالکیت و تقسیم زمین و اعطای اعتبار به دریافت‌کنندگان تسریع می‌کرده است. همچنین، مطابق قانون، پیش‌فروش، انتقال، اجاره یا هدیه زمین دریافتی به جز به وراث و دولت تا 10 سال ممنوع شده بود. طرح اصلاح اراضی به صورت کامل موجب تفکیک همه زمین‌های کشاورزی بالای پنج هکتار نشد. اولین نکته در این خصوص تفاوت میان مالکیت زمین و مقیاس کاری زمین است. برای مثال مطابق آنچه بیان شد، کشاورزی با سه فرزند می‌تواند زمین 14هکتاری خود را در خانواده‌اش حفظ کند و بر این اساس مقیاس کاری خود را کاهش ندهد. از سوی دیگر، هر چند قانون در خصوص بازتوزیع زمین‌ها صریح بوده است اما در عمل، اعمال قانون با کاستی‌هایی همراه بوده است. در بسیاری از موارد برای اطاله فرآیند به قیمت پیشنهادی اعتراض کرده و به دادگاه می‌رفته است. همچنین شواهدی از فرار از قانون موجود است. همچنین با افزایش سریع هزینه‌های طرح و اتمام منابع مالی لازم، اجرای طرح در چند مرحله به تعویق افتاد. اصلاحات ارضی فیلیپین با ویژگی‌هایی که بیان شد، با توجه به گستره شمول طرح و موفقیت نسبی طرح، شرایطی مناسب برای مطالعه تاثیر بازتوزیع اراضی کشاورزی بر بهره‌وری را ایجاد می‌کند. این مقاله از دو مجموعه داده اصلی استفاده می‌کند. مجموعه اول داده سرشماری 10ساله کشاورزی است که در کل کشور انجام شده و مزارع، اراضی و نیروی کار استفاده‌شده در سطح مزرعه را به صورت کامل برمی‌شمارد. داده دوم مربوط به پروژه کشاورزی تجاری فیلیپین است که با استفاده از پرسشنامه چگونگی تغییرات تعداد محدودتری از خانواده‌های روستایی را دنبال می‌کند. این داده اطلاعات ارزشمندی در خصوص نهاده‌ها و خروجی‌های هر قطعه زمین و مزرعه ارائه می‌دهد و این امکان را فراهم می‌کند تا تغییرات در سطح مزرعه را با در نظر گرفتن توانایی کشاورز و زمین برآورد کنند، که امکان دستیابی به تخمین‌های دقیق‌تری از بهره‌وری هر واحد به دست می‌دهد. بهره‌وری نیروی کار نیز بر اساس ارزش افزوده بخش کشاورزی، آبزیان و جنگل‌داری محاسبه می‌شود. شکل تغییرات این متغیر نشان‌دهنده افت قابل توجه در هنگام آغاز اجرای طرح است. پس از آن شاهد افزایش مداوم بهره‌وری نیروی کار هستیم. همچنین تکمیل پرسشنامه در فصول متوالی کمک می‌کند تا معیارهای به دست‌آمده به تغییرات فصلی حساس نباشد. نکته دیگر در مورد پرسشنامه، تمرکز آن بر محدوده خاص است که تا حد خوبی نگرانی‌ها از اثرات آب‌وهوا و خاک را کاهش می‌دهد. مزرعه در سرشماری 10ساله شامل هر مجموعه‌ای از زمین‌های کشاورزی می‌شود که فارغ از مالکیت، در آنها فعالیت کشاورزی، به عنوان یک بنگاه در حال انجام است. بر این اساس در مقاله نیز بر مقیاس کاری مزرعه تمرکز می‌شود. بررسی اولیه تغییرات اندازه مزارع نشان می‌دهد سهم مزارع کوچک‌تر از دو هکتار از تعداد کل در بازه 1981 تا 2002 از 9 /50 درصد به 1 /68 درصد افزایش یافته است که بیشتر آن در اثر افزایش دو برابر سهم مزارع زیر یک هکتار است. همچنین سهم این مزارع از کل اراضی کشاورزی از 16 درصد به 5 /25 درصد افزایش یافته است. محصولات مزارع به دو دسته کلی محصولات غذایی و محصولات تجاری تقسیم می‌شود. محصولات غذایی شامل محصولاتی نظیر ذرت و برنج می‌شود که بیشتر برای مصرف خود خانوار و دام‌ها کشت می‌شود و مازاد آن در بازار به فروش می‌رسد. محصولات تجاری شامل محصولاتی نظیر قهوه، کاکائو، نیشکر، نارگیل و... می‌شود که در مقیاسی تجاری و با هدف فروش در بازار یا صادرات کشت می‌شود. فعالیت‌های مزارع بر اساس قیمت‌های ثابت سال 2004 ارزیابی می‌شود و بر مزارعی تمرکز خواهد شد که در هر دو طرح پرسشنامه انجام‌شده در سال‌های 1985-1984
و 2004-2003 حضور داشته‌اند. نتایج این پرسشنامه نشان می‌دهد که به صورت کلی مزارع بیشتری به کشت محصولات تجاری پرداخته و مزارع تجاری به صورت میانگین کوچک‌تر شده و کاهش بهره‌وری داشته‌اند. مدلی که در این مقاله برای بررسی تغییرات بهره‌وری استفاده می‌شود بر مبنای انتخاب کشاورز میان دو محصول تجاری و غذایی بنا می‌شود. در این مدل، میزان محصول تولیدشده از سوی هر فرد، به بهره‌وری منحصر به او، بهره‌وری کل اقتصاد و ضریب بهره‌وری تولید هر محصول (غذایی یا تجاری) بستگی دارد. حاصل‌ضرب متغیرهای بیان‌شده، بهره‌وری کل فرد در محصول تجاری یا غذایی را شکل می‌دهد. همچنین میزان نیروی کار استفاده‌شده و زمین زیر کشت، تابعی کاب‌داگلاس را با بازده مقیاس یک تشکیل می‌دهد که نهاده فرد در تولید هر محصول خواهد بود. در نهایت حاصل‌ضرب بهره‌وری مجموع و نهاده در هر محصول، به صورت تابع همگن درجه یک، خروجی کل هر فرد در محصول غذایی یا تجاری را به دست می‌دهد. محصولات تجاری و غذایی علاوه بر ضریب بهره‌وری در هزینه ثابت کشت نیز تفاوت دارند. بر اساس داده‌های موجود، محصولات غذایی دارای بهره‌وری و هزینه اولیه کمتری هستند. عدم توسعه بخش کشاورزی در فیلیپین در بازه مورد بررسی به معنای وجود اختلال‌هایی در بازار است که در این مقاله به صورت مالیات مستقیم مدل می‌شود. می‌توان برای این مالیات و بهره‌وری شخصی توزیعی مشترک در نظر گرفت که به معنای وجود همبستگی میان اختلالات بازار و بهره‌وری برای هر فرد است. در نهایت هر فرد بر اساس بهره‌وری نهایی خود در هر محصول، دستمزد نیروی کار و هزینه‌های ثابت، میزان بهینه تولید خود در هر محصول را مشخص می‌کند و سپس بر این اساس میان کشت محصول، فعالیت روزمزد و نوع محصول (در صورت کشت) انتخاب می‌کند. بر این اساس، حاصل‌ضرب معیار اختلال فرد و بهره او، اگر از حد اولیه بیشتر بوده، فرد اقدام به کشت محصولات غذایی می‌کند. در صورت افزایش این حاصل‌ضرب از مقدار ثانویه، فرد اقدام به کشت محصولات تجاری می‌کند. اعمال طرح اصلاحات ارضی در مدل با در نظر گرفتن تخصیص زمین به هر فرد با زمین کم یا صفر و کاهش زمین افراد دارای زمین در مدل پایه صورت می‌گیرد. همچنین امکان مبادله زمین برای افراد وجود نخواهد داشت. بر این اساس افراد تنها در خصوص میزان نیروی کار استخدامی خود در نهاده‌ها تصمیم‌گیری خواهند کرد.
لازم به ذکر است که مطابق طرح اجراشده، تخصیص زمین به افراد کم‌زمین یا بی‌زمین فارغ از میزان بهره‌وری ایشان به صورت مساوی خواهد بود. از طرف دیگر، طرح بازتوزیع مبتنی بر بازار با ارائه زمین‌های مازاد کشاورزان دارای زمین در مدل پایه، در بازاری متمرکز مدل می‌شود. بنابراین در این حالت هر فرد متناسب با بهره‌وری خود اقدام به دریافت زمین می‌کند. تفاوت دیگر مدل بازارمحور و دولتی در میزان اعمال سقف مالکیت است. همان‌گونه که گفته شد، در مدل اجراشده از سوی دولت در عمل تعداد زیادی از مزارع بالای پنج هکتار تقسیم نشدند اما در مدل فرضی مبتنی بر بازار همه مزارع بالای پنج هکتار تفکیک می‌شود. کالیبراسیون مدل در دو مرحله انجام می‌شود. در مرحله اول ابتدا پارامترهای توزیع مشترک بهره‌وری و اختلالات بازار شخصی به گونه‌ای تعیین می‌شود که گشتاورهای اصلی مربوط به داده را بازتولید کند. سپس سایر پارامترها (بهره‌وری کل اقتصاد و هزینه‌های ثابت) به شکلی تعیین می‌شود که سایر گشتاورها و نتایج حاصل از داده را بازتولید کند. همچنین اطلاعات مربوط به کیفیت زمین از بانک اطلاعاتی سازمان فائو در خصوص اطلاعات جغرافیایی و کیفیت زمین استخراج می‌شود. این بانک اطلاعاتی غنی میزان بهره‌وری کلی مربوط به هر محصول در هر محدوده جغرافیایی را مشخص می‌کند. با استفاده از این اطلاعات بهره‌وری میانگین محصولات غذایی و تجاری در محدوده هر مزرعه مشخص می‌شود. به صورت کلی تفاوت میان بهره‌وری خاک و آب‌وهوا در مناطق مختلف چندان زیاد نبوده و تاثیر چندانی در بازدهی کل مزرعه نمی‌گذارد. پارامترهای مربوط به کشش نهاده‌ها و کشش فناوری کل نیز با توجه به اینکه جزئی از تابع تولید در نظر گرفته شده و در سراسر جهان یکسان است از داده‌های سایر کشورها استخراج می‌شود. مدل پس از کالیبراسیون، به خوبی داده‌های پیش از اصلاحات را بازتولید کرده و روندهای پس از اصلاحات را تولید می‌کند. بر این اساس با استفاده از مدل کالیبره‌شده، تاثیر اصلاحات ارضی بر بهره‌وری نیروی کار و اندازه زمین‌های کشاورزی برآورد می‌شود. نتایج مدل نشان می‌دهد با حذف روندهای مثبت در زمان اجرای طرح، اندازه زمین‌های کشاورزی در عمل 34 درصد در اثر اجرای طرح کاهش یافته و بهره‌وری با افتی 17درصدی مواجه شده است. نتایج اصلاحات مبتنی بر بازار نشان می‌دهد در صورتی که در بازتوزیع اراضی، افراد بهره‌ورتر اولویت بالاتری داشته باشند، اثرات مخرب طرح به یک‌سوم کاهش می‌یابد. یکی دیگر از نکات حائز اهمیت، اعمال محدود سقف مالکیت در اجرای طرح است. نتایج مقاله نشان می‌دهد در صورت اعمال کامل طرح از سوی دولت، کاهش بهره‌وری به عدد 8 /26 درصد می‌رسیده است. افرادی که در نتیجه طرح صاحب زمین شده‌اند عمدتاً به کشت محصولات غذایی پرداخته‌اند. ورود افراد با توانایی پایین به مجموعه کشاورزان محصولات غذایی موجب کاهش بهره‌وری در میان این افراد می‌شود. همچنین کاهش نیروی کار روزمزد موجب افزایش دستمزد شده و حاشیه سود همه کشاورزان و به‌خصوص کشاورزان محصولات تجاری را کاهش می‌دهد. این امر موجب گرایش بیشتر کشاورزان به سمت محصولات غذایی می‌شود. تغییرات بهره‌وری نشان می‌دهد کاهش آنی بهره‌وری به مرور با روندی افزایشی جبران شده و در نهایت شاهد افزایش بهره‌وری هستیم. به منظور شناسایی تاثیر اصلاحات ارضی در این روند باید ابتدا روندهای مثبت شناسایی و اثرات آنها تفکیک شود. اولین روندی که در مقاله بیان می‌شود، روند مثبت رشد بهره‌وری کل اقتصاد در سال‌های 2004-1988 است. در این سال‌ها بهره‌وری کل در حدود 10 درصد افزایش یافته است. روند مثبت دیگر، استفاده از دانه‌های بهره‌ورتر است. این طرح که توسط فائو پشتیبانی می‌شده، در برخی از محصولات موجب بهبود بازده محصولات تا 65 درصد شده است. با در نظر گرفتن این آثار مشاهده می‌شود که تاثیر منفی اصلاحات ارضی بر بهره‌وری تقریباً جبران شده و در عین حال تاثیر منفی بر اندازه اراضی همچنان پابرجا می‌ماند که با داده مطابقت دارد. نکته آخر که باید بدان توجه کرد، تاثیرات این طرح بر تصمیمات پویای کشاورزان است. تغییراتی که اندازه زمین را محدود می‌کند می‌تواند میزان سرمایه‌گذاری در زمین را نیز کاهش دهد. به منظور بررسی دقیق‌تر از رویکرد تفاضل در تفاضل استفاده می‌شود. در این رویکرد فرض بر یکسان بودن روند تغییرات بهره‌وری برای زمین‌هایی که تحت تاثیر طرح قرار نگرفته‌اند، با روند زمین‌های تحت تاثیر قرارگرفته در صورت عدم اعمال طرح است. بر اساس این بررسی، اصلاحات ارضی، علاوه بر بهره‌وری نیروی کار، بهره‌وری کل مزرعه را نیز به‌طور محسوسی کاهش می‌دهد. همچنین تفکیک عوامل رشد بهره‌وری نشان می‌دهد بازتوزیع عوامل تولید تاثیری منفی و قابل توجه بر رشد بهره‌وری داشته است. تاثیری که ناشی از ورود افراد ناکارآمد به مجموعه زمینداران از یک‌سو و کاهش سرمایه‌گذاری زمینداران از سوی دیگر است. به علاوه تغییر نوع محصول از تجاری به غذایی نیز سهم مهمی در این کاهش بهره‌وری داشته است.
