باخت در تنظیم‌گری
سیاست کنترل اجاره مسکن چگونه فاجعه می‌آفریند؟
زنگ هشدار مسکن در اروپا مدتی است که به صدا درآمده است و اکنون بسیاری از تحلیلگران بازار مسکن بر این باورند که میلیون‌ها خانوار اروپایی به زودی خانه‌های خود را از دست خواهند داد؛ چرا که با پایان یافتن کمک‌های دولتی در پی شیوع همه‌گیری، شهروندان قادر به پرداخت اجاره‌بها و پرداخت اقساط خود نیستند. بنابر نظرسنجی موسسه Eurofound از 180 هزار شهروند از 27 کشور عضو اتحادیه اروپا، تخمین زده می‌شود که نزدیک به 10 میلیون خانواده در خطر از دست دادن خانه‌های خود هستند. این در حالی است که گزارشگر ویژه سازمان ملل در امور مسکن، بالاکریشنان راجاگوپال، این آمار را رقمی «محافظه‌کارانه» و کمتر از میزان واقعی خوانده است.
بنابر آخرین آمار منتشرشده از سوی سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه سازمان ملل موسوم به OECD، در سال 2019، نزدیک به یک‌سوم از مردم در اتحادیه اروپا مستاجر بودند و سازمان ملل تاکید کرده است که پیش از همه‌گیری ناشی از شیوع کووید 19، از هر چهار مستاجر در اتحادیه اروپا، یک نفر بیش از 40 درصد از درآمد خود را صرف مسکن می‌کند. در حال حاضر سراسر اروپا از ورشو تا پاریس، از دوبلین تا آتن، شهروندان با افزایش بهای خرید مسکن، افزایش اجاره‌بها و کمبود خانه‌های مقرون‌به‌صرفه روبه‌رو هستند و در این میان سیاستگذاران، سیاست‌ها و روندهای متفاوتی را در پیش گرفتند. از سویی کمبود مواد اولیه در پی همه‌گیری و محدودیت‌های ناشی از آن سبب کند شدن روند ساخت‌وساز شده و از سوی دیگر دورکاری و کار از منزل، سبب چندمنظوره شدن محیط خانه و در نهایت افزایش تقاضا برای مسکن شده است. به این عوامل بایستی سیاست‌ها و اقدامات حمایتی دولت‌ها از صاحبان خانه و مستاجران را افزود که در پی شیوع کووید، بسیار آسیب‌پذیر شدند اما این سیاست‌ها خود عاملی برای دامن زدن به افزایش قیمت شدند. در پی چنین سیاست‌هایی، روند رشد تقاضا، شتاب بیشتری گرفت در حالی که سرعت عرضه بازار به گرد آن نمی‌رسید؛ اکنون جای تعجب نیست که در سراسر جهان، قیمت مسکن حرکتی صعودی به خود گرفته است.
این در حالی است که شمار خانه‌های اجتماعی قابل دسترس طی دو دهه گذشته در بخش‌هایی از اتحادیه اروپا همچون آلمان کاهش چشمگیری داشته است؛ جایی که دولت به صاحبان چنین خانه‌هایی اجازه می‌دهد پس از مدتی این املاک را به شکل خصوصی، اجاره دهند. در پی چنین امری، بنا به گزارش سازمان ملل از سال 2002 بیش از 50 درصد از شمار خانه‌های اجتماعی کاسته شده است. به‌طور همزمان، با افزایش وام‌هایی با نرخ بهره صفر، سرمایه‌گذاران بزرگی وارد بازار املاک شدند و در پی افزایش تقاضا، قیمت املاک در این مناطق روندی صعودی به خود گرفت.
برلین که روزگاری به داشتن خانه‌های مقرون‌به‌صرفه شهره و مفتخر بود، در سال‌های اخیر در کنار افزایش شدید تقاضا با قیمت‌های نجومی دست و پنجه نرم می‌کند. اما به نظر می‌رسد برلین نیز همچون بسیاری از کلانشهرهایی که امروزه و در پی کووید با بحران در بازار مسکن روبه‌رو هستند، در دام تعیین قیمت افتاده است. داده‌هایی که چهار اقتصاددان آلمانی Dolls، Clemens Fuest، Florian Neumeier و Daniel Stoehlker تحلیل‌های خود را بر آن استوار کردند، ناباورانه نشان از آن دارد که بازار مسکن در آلمان به دو بخش مجزا تفکیک شده است. نخست بازار خانه‌هایی که پیش از سال 2014 ساخته شدند، با اعمال سیاست‌های بی‌سابقه و دوم خانه‌هایی که پس از سال 2014 ساخته شدند، بدون هیچ نظارتی. از سوی دیگر برلین همچون آهنربایی برای مردم سراسر جهان است و انتظار می‌رود که شمار بیشتری از افراد به ویژه مهاجران، به سوی آلمان جذب شوند و در نهایت روند صعودی قیمت به مسیر خود ادامه دهد.
10 سال گذشته، متوسط هر مترمربع خانه در برلین، کمتر از 1700 یورو بود، این در حالی است که اکنون، این رقم به بیش از پنج هزار یورو رسیده است. این بدان معناست که قیمت مسکن در این کشور بیش از 200 برابر رشد کرده است و احتمالاً این روند نیز افزایشی خواهد بود. در حالی که در سال 2015 نزدیک به 24600 قرارداد خرید ملک ثبت شده بود، در سال 2019 شمار خرید خانه به 18500 و در سال 2020 به 17500 قرارداد رسیده است. این روند افزایشی در قیمت، بی‌شک سبب کمتر شدن تعداد قراردادهای منعقد‌شده برای خرید ملک شده است و شهروندان را به سوی خانه‌های اجاره‌ای سوق داده است. اجاره‌بهای ملک در حال حاضر، نسبت به سال گذشته، افزایشی 20 /18درصدی داشته است.
اجاره آپارتمان‌های موجود از ابتدای سال ۲۰۲۱ به میزان قابل توجهی در سراسر آلمان افزایش یافته است. بر اساس گزارش پایگاه خرید و فروش بخش مسکن آلمان در سه ماه اول امسال، قیمت اجاره آپارتمان‌های موجود افزایشی 8 /1درصدی نسبت به سه‌ماهه قبلی داشته که شدیدترین افزایش سه‌ماهه در پنج سال اخیر است. در چشم‌انداز سالانه این افزایش معادل سه درصد افزایش در هر مترمربع است. توماس شرودر، رئیس پایگاه خرید و فروش بخش مسکن آلمان، پیش‌بینی می‌کند که قیمت اجاره آپارتمان‌های موجود طی 12 ماه آینده به‌طور متوسط 5 /2 درصد و در بخش ساخت‌وساز جدید به میزان 3 /4 درصد افزایش یابد.
یک سال پیش، دولت چپ‌گرای منطقه پایتخت آلمان برنامه‌ای را برای بازار مسکن این شهر طراحی کرد که در نهایت به فاجعه‌ای در نوع خود منجر شد. اگر پوپولیسم در جناح راست سیاسی، سبب فساد دموکراسی‌ها می‌شود؛ پوپولیسم در جناح چپ، اقتصاد را ویران می‌کند. سال گذشته، سیاست سقف اجاره‌بهایی در برلین اجرایی شد که در آلمان بی‌سابقه بود. در این طرح که از سوی دولت منطقه‌ای و با هدف کمک به افرادی که از کووید متضرر شده بودند، اجرایی شد، اجاره‌بهای همه خانه‌هایی که پیش از سال 2014 ساخته شده بودند، در رقمی که در ژوئن 2019 بود، ثابت می‌ماند. سیاستگذار همچنین دست مستاجران را برای پرداخت اجاره‌بهای کمتر از توافق با صاحبخانه، باز گذاشته بود. این سیاست با هماهنگی و ائتلافی موسوم به «قرمز- سبز- قرمز» توسط سه بلوک چپ‌گرای آلمان؛ سوسیال دموکرات‌ها، سبزها و چپ‌ها طراحی و اجرا شده بود. نه‌تنها در برلین بلکه در دیگر مراکز ایالتی مانند هامبورگ، مونیخ، فرانکفورت، ماین یا اشتوتگارت نیز قیمت اجاره و ملک سال‌هاست که سر به فلک می‌کشد.
در همین حال به دلیل حکم دادگاه قانون اساسی فدرال در مورد سقف اجاره، عرضه و قیمت اجاره در برلین نیز افزایش یافته است. از زمان تصمیم دادگاه، تامین آپارتمان‌های اجاره‌ای قبل از سال ۲۰۱۴ تا پایان آوریل تا ۲۰ درصد افزایش یافت. کمتر از سه هفته پس از صدور حکم در اواسط فروردین، افزایش اجاره‌بها به 6 /8 درصد بالاتر از یک ماه پیش از آن رسید یعنی زمانی که قانون تعیین سقف اجاره‌بها در بخش مسکن، خلاف قانون اساسی اعلام شد. برلین در پاسخ به بحران مسکن خود بر آن شد تا برای خانه‌های استیجاری سقف تعیین کند. در نتیجه در ژانویه 2020 قانون سقف اجاره برلین تصویب شد و بنا بود به مدت پنج سال ادامه داشته باشد. با وجود این بعد از گذشت بیش از یک سال جدل، دادگاه قانون اساسی آلمان به مغایرت این طرح با قانون اساسی این کشور رای داد و قانون سقف اجاره‌بها لغو شد. مساله سقف اجاره‌بها میان مستاجرانی که در برلین زندگی می‌کنند بسیار محبوب است، این در حالی است که بیش از سه‌چهارم خانوارهای شهر، مستاجر هستند. اما از سوی دیگر این طرح از دید صاحبان خانه، سرمایه‌گذاران املاک و مستغلات و اعضای احزاب سیاسی محافظه‌کار آلمان منفور بوده است. در حالی که احزاب در جناح چپ در تلاش برای تصویب و اجرایی شدن این طرح بودند، 284 نماینده اتحادیه دموکرات مسیحی، اتحادیه سوسیال مسیحی و حزب نئولیبرال دموکرات‌های آزاد علیه آن قیام کردند. این مساله در نهایت با ورود سیستم فدرال و دادگاه قانون اساسی به لغو قانون منجر شد. پس از لغو قانون سقف اجاره، بازار مسکن با موجی از اخراج مستاجران توسط صاحبان خانه روبه‌رو شد که خشم بسیاری را در آلمان برانگیخت. دولت آلمان پیش از این اعلام کرده که به بحران مسکن در شهر برلین و دیگر مناطق این کشور واقف است. «اولاف شولتز» وزیر اقتصاد دولت آنگلا مرکل کمبود مسکن را بزرگ‌ترین بحران اجتماعی حال حاضر این کشور توصیف می‌کند.
پیش از این نیز برلین شاهد اعتراضاتی در حمایت از ملی شدن مسکن بوده است. این شهر که پس از به هم پیوستن دو آلمان شرقی و غربی و فروریختن دیوار برلین یکی از ارزان‌ترین نقاط اروپای شمالی از نظر اجاره‌بها به شمار می‌رفت در سال‌های اخیر با رشد چشمگیر قیمت مسکن و اجاره‌خانه روبه‌رو بوده است. برگزارکنندگان کارزار خواستار برگزاری یک همه‌پرسی در این زمینه هستند که شرکت‌های مالک مجموعه‌های مسکونی و سرمایه‌دارانی که شمار زیادی آپارتمان دارند از خرید ملک در پایتخت منع شوند و دارایی‌هایشان به شکل مسکن اجتماعی دربیاید. به‌طور مثال، شرکت «داچ ووهن» (Deutsche Wohnen) به تنهایی بیش از ۱۰۰ هزار آپارتمان را در پایتخت آلمان در اختیار دارد و منتقدان می‌گویند چنین شرکت‌هایی از قدرت اقتصادی خود برای فشار آوردن به مستاجران بهره می‌برند. اگر این همه‌پرسی به‌ثمر بنشیند می‌تواند پیش‌زمینه‌ای قانونی برای تثبیت حق برخورداری از مسکن به عنوان یکی از حقوق اساسی بشر فراهم کند، امری که می‌تواند تجارت املاک و مستغلات را به کلی تحت تاثیر قرار دهد.
سخنگوی این کارزار می‌گوید که کارزارش هدفی روشن دارد: مالکانی که بیش از سه هزار آپارتمان در پایتخت دارند باید باقی آنها را به سازمانی دولتی بفروشند تا این آپارتمان‌ها به شکل مسکن عمومی اجاره داده شود. حساب سرانگشتی نشان می‌دهد چنین حرکتی می‌تواند حدود ۲۰۰ هزار آپارتمان را در برلین آزاد کند. اصلاحات قانون موجر و مستاجر در آلمان به مالکان اجازه می‌دهد به منظور «نوسازی و بهینه‌سازی مصرف انرژی» در بناهای خود ۱۱ درصد کل هزینه‌های این کار را به مستاجران تحمیل کنند. منتقدان این قانون می‌گویند این قانون به مالکان اجازه داده است مستاجران قدیمی را بیرون کنند و بدون انجام تغییر خاصی در ملک آن را با قیمت بالاتر به مستاجر بعدی اجاره بدهند. برلین که زمانی به خاطر اجاره‌خانه‌های بسیار پایینش بهشت هنرمندان و دانشجویان به‌شمار می‌رفت ناگهان در سال ۲۰۱۷ با رشد 5 /20درصدی قیمت املاک روبه‌رو شد، رشدی که از تمامی شهرهای جهان بیشتر بود.
نگاهی به تجربه تاریخی
سیاست‌های کنترل اجاره که امروزه در آلمان بر سر زبان‌ها افتاده است برای نخستین‌بار نیست که در جهان اجرایی شده است؛ پیش از این نیز کلانشهرهای جهان برای حل بحران مسکن و مستغلات خود، این سیاست را آزموده بودند. در سال 1950 برای نخستین‌بار، ابزارهای کنترل اجاره در نیویورک آمریکا اجرایی شد. این سیاست، سه پیامد بزرگ از خود بر جای گذاشت؛ نخست آنکه، شهروندانی که در خانه‌هایی که تحت پوشش کنترل اجاره‌ای درآمده بودند، زندگی می‌کردند هرگز حاضر به تحویل خانه‌های خود نشدند. در نتیجه این امر، عرضه این دست خانه‌ها به سرعت سقوط کرد؛ دوم آنکه از آنجا که بازسازی این خانه بر عهده ساکنان و مستاجران نبود و بار مالی متوجه آنان نمی‌شد، تخریب و آسیب به خانه‌ها به شدت افزایش یافت. سوم آنکه درآمد پایین حاصل از این دست اجاره‌ها برای صاحبان خانه و سرمایه‌گذاران سبب کنار کشیدن آنان از این سیاست شد. نتیجه این امر، پایان یافتن سیاست کنترل اجاره در دهه 70 میلادی در نیویورک بود. با وجود این نشانه‌هایی از بازگشت ابزارهای کنترل اجاره در این شهر از سال 2019 به چشم می‌خورد.
سال 1996 سیاست کنترل اجاره در شهر ژنو نیز اجرایی شد و تا به امروز نیز ادامه دارد. با وجود این در این شهر، سیاست‌های تعدیل‌گرایانه‌ای همچون تحمیل هزینه‌های بازسازی به مستاجر در نظر گرفته شده است. باید اشاره کرد که کم‌صرفه بودن این خانه برای صاحبان خانه سبب شده است که از کیفیت این دست خانه‌ها به شدت کاسته شود.
استکهلم نیز از سال 1969 در حال تجربه سیاست کنترل اجاره است که بر اساس آن مستاجران و صاحبان خانه، در مذاکراتی سالانه به توافقی میان خود بر سر قیمت می‌رسند. عرضه محدود خانه‌هایی که مشمول قوانین کنترل اجاره می‌شوند، به‌طور متوسط نیاز به انتظاری 11ساله برای دریافت آنان دارد.
داده‌های رسمی نشان از آن دارند که بیش از 11 هزار فرد و خانوار اسپانیایی با وجود حمایت‌های دولتی مبنی بر توقف پرداخت اجاره‌بها از سوی مستاجران، در سه ماه اول سال از خانه‌های خود اخراج شدند. قیمت مسکن در اتحادیه اروپا تنها در یک سال گذشته 5 /5 درصد افزایش داشته است. سیاست‌های کنترل اجاره در حال تبدیل شدن به روندی رایج در سراسر اروپاست. گرچه اقتصاددانان بسیاری نسبت به این امر و پیامدهای بلندمدت آن هشدار داده‌اند اما به جز آلمان، کشورهای سوئد، هلند، ایرلند و بریتانیا نیز به این دست سیاست‌ها برای بازار مسکن خود روی آورده‌اند.
طی چند سال گذشته، با افزایش اجاره‌بها در بسیاری از شهرهای جهان، موضوع کنترل و تنظیم‌گری بازار مسکن و اجاره‌بها بار دیگر محبوبیت پیدا کرده است که سبب وحشت اقتصاددانان نئولیبرال شده است. اما به نظر می‌رسد این ترس بیشتر ریشه در اصول اولیه ایدئولوژیک دارد تا مشارکت واقعی در مساله کنونی مسکن. در حال حاضر بازار مسکن مجهز به ابزارهای قانونی فراوانی است که با توسل به آن نه‌تنها بازار مسکن را مدیریت بلکه از شرایط جنگی دور خواهد کرد. از سوی دیگر مخالفان کنترل اجاره‌بها بر طبل ضدیت با سقف‌های اجاره‌ای می‌کوبند در حالی که امروزه هیچ‌کس سقف اجاره‌ای خام را پیشنهاد نمی‌کند. به همین دلیل است که بسیاری معتقدند رد شدن طرح سقف اجاره‌بها در آلمان متزلزل و زودگذر است و ممکن است دوباره اجرایی شود. عصبانیت از باطل شدن سقف اجاره‌بها و حمایت از تصدی‌گری مجدد هزاران واحد مسکن عمومی که به بخش خصوصی واگذار شده است، خشم عمومی را برانگیخته و برخی را بر آن داشته که در راستای مصادره آپارتمان‌های خالی اقدام کنند.
طرفداران تعیین سقف اجاره‌بها استدلال می‌کنند که نمی‌توان با این دیدگاه سنتی که هرگونه تنظیم قیمت مسکن ذاتاً ناکارآمد است به نبرد با مشکلات کنونی رفت. آنان بر این باورند که بسیاری از مشکلات کنونی از جمله قیمت سرسام‌آور مسکن و مستغلات در صورت عدم تنظیم‌گری، بیش از پیش خواهد شد. در حالی که دادگاه آلمان در حال حاضر رای به سود صاحبان خانه داده است، اما بحران فزاینده بازار مسکن نه‌تنها در آلمان بلکه در سراسر جهان، ممکن است این بازار را به سوی دیگری هدایت کند.
«روبرت تریتین» نایب رئیس «کنفرانس ملی فقر» (NAK) می‌گوید: «حق مسکن یک حق انسانی است.» وی در مصاحبه‌ای که با پایگاه خبری SNA آلمان انجام داده در مورد افزایش اجاره‌بهای مسکن با وجود دستمزد کم و کار نامطمئن، کمبود مسکن و بی‌خانمانی صحبت می‌کند. او در این مصاحبه سیاست‌های غلط احزاب حاضر در دولت و پارلمان از جمله دموکرات مسیحی‌ها، دموکرات آزاد و آلترناتیو برای آلمان را به باد انتقاد گرفته است. در ماه گذشته دادگاه قانون اساسی فدرال به عنوان بالاترین مقام، قانون محدودیت اجاره مسکن در برلین را نپذیرفت و اکنون بسیاری از مستاجران باید اجاره‌هایی را که در ابتدا کاهش یافته بود، پرداخت کنند. در این میان چند انجمن مسکن در پایتخت از این بازپرداخت چشم‌پوشی کرده‌اند.
در واکنش به این تصمیم، تریتین با بیان اینکه مسکن حق هر شهروند است تاکید می‌کند که موضوع خدمات با منافع عمومی متفاوت است، بنابراین بازار مسکن نباید مانند سایر بازارها باشد. پرسش کنونی آن است که آیا بازار مسکن در تنظیم‌گری، متفاوت از سایر بازارها عمل می‌کند؟
