اصلاح حکمرانی آب

قانون آب مدت‌هاست در دست‌انداز بوروکراسی و فقدان برنامه‌ریزی و مدیریت سرزمین در ایران رها شده و به‌رغم ضرورت‌هایی درباره تصویب و اجرایی شدن آن هنوز قانونی به نام قانون آب در ایران به تصویب نرسیده و اجرایی نشده است. با این حال اخیراً فعالان عرصه آب پیش‌نویسی از قانون آب را که در پژوهشکده‌ها و دانشکده‌های آب و محیط زیست و نهادهای تصمیم‌گیر و قانون‌ساز بر آن اندیشه شده است، منتشر کرده و نظر متخصصان و رسانه‌ها و فعالان دیگر را جویا شده‌اند تا در بستری از خردورزی و مشارکت تخصصی و عمومی قانونی به نام قانون آب وارد چرخه قانونگذاری و حاکمیت قانون شود. سروش کیانی‌قلعه‌سرد، مدرس اقتصاد منابع طبیعی و محیط زیست دانشگاه زاهدان، به پرسش‌ها و ابهاماتی درباره ضرورت‌های تصویب قانون آب و اهمیت آن در ایران پاسخ داده است.

♦♦♦

‌ شکل‌گیری قانون آب چه نیازهایی از وضعیت آب و محیط زیست سرزمین ما را رفع می‌کند؟

به‌طور کلی بخش عمده‌ای از مشکلات موجود در حوزه‌های مختلف منابع طبیعی و محیط زیست ایران به مساله حکمرانی در این بخش‌ها برمی‌گردد. مساله‌ای که به‌طور ‌ویژه و خاص در بخش منابع آب قابل مشاهده است و باعث شده در خلأ یک ساختار حکمرانی مطلوب این منابع در یکی از بدترین شرایط خود طی چندین دهه اخیر قرار بگیرد. رژیم حکمرانی آب مجموعه پیوسته و به‌هم‌وابسته‌ای از نهادهای رسمی، عرفی و حرفه‌ای است که زمینه مدیریت بهینه منابع آب را فراهم می‌سازد. در مفهوم حکمرانی آب بحث قانونگذاری و نقش این قوانین در رفتار بخش‌های مختلف یک جامعه، چه در مقام عرضه‌کننده و چه تقاضاکننده آب نقشی اساسی و تعیین‌کننده است. از این‌رو می‌توان گفت شکل‌گیری قانون مناسب و اثربخش در حوزه منابع آب یکی از نیازهای جدی در زمینه بهبود و اصلاح حکمرانی آب در ایران است و مسلماً می‌تواند در زمینه بهبود شرایط یکی از پرچالش‌ترین بخش‌های منابع طبیعی کشور نقشی مثبت و اثرگذار داشته باشد.

‌ ملی شدن صنعت آب به چه معنی است؟ اگر آب ملی ‌شود از مصرف آن کاسته می‌شود یا صرفاً در حیطه اختیار دولت قرار می‌گیرد؟

ملی شدن صنعت آب به معنای تبدیل شدن این صنعت به یک سرمایه ملی متعلق به یکایک مردم ایران است که مانند سایر سرمایه‌های ملی حاکمیت موظف به حفظ و بهره‌برداری مسوولانه و بهینه آن است و مردم کشور نیز منتفع و ذی‌نفع نهایی آن خواهند بود. در واقع ملی شدن صنعت آب اهمیت و جایگاه این منبع را به عنوان یکی از حیاتی‌ترین عناصر زیستی سرزمینی بازتعریف کرده و لزوم نگاه کلان و ملی به این صنعت را مطرح می‌سازد. اما ساختار اقتصادی ایران که مبتنی بر منابع طبیعی است شرایط را به گونه‌ای پیش می‌برد که از این‌گونه بازتعریف‌های منابعی نتیجه‌ای جز افزایش اختیارات دولت در بهره‌برداری از منابع چیز دیگری عاید نخواهد شد. از این‌رو مطابق آنچه در سایر صنایع مانند نفت و گاز اتفاق افتاد انتظار می‌رود در صنعت آب نیز دولتی شدن مدنظر و نتیجه نهایی باشد نه ملی شدن به معنای واقعی آن. امری که نتیجه آن هر چه باشد کمترین انتفاع و بیشترین خسران به نسل موجود و نسل‌های آینده کشور خواهد رسید. چراکه در یک صنعت دولتی، دولت بدون احساس نیاز به پاسخگویی و وظیفه‌شناسی نسبت به پایداری، برنامه‌های خود را اجرا می‌کند. فارغ از اینکه اثرات این برنامه‌ها بر مردم کشور یا یک منطقه چیست. چراکه تعلق و مالکیت مربوط به دولت است و دولت در مورد داشته‌های خود در حال تصمیم‌گیری است. اما در یک صنعت ملی قرار بر حداکثرسازی منافع و مطلوبیت مردم است نه دولت. از این‌رو چون‌ در دولتی‌سازی منابع و صنایع عملاً تغییری در کارایی و بهره‌وری صورت نمی‌گیرد و مانند سایر عرصه‌های دولتی در حداقل خود است، نمی‌توان تا زمانی که نقش و جایگاه دولت نسبت به صنایع ملی تعریف و مشخص شود، انتظار بهبود شرایط آن صنعت را داشت.

‌ چرا قانون آب تا پیش از این در ایران مصوب نشده بود؟ چه موانعی بر سر راه ملی شدن آب وجود داشته است؟

تلاش‌هایی در این باره صورت گرفته بود و حتی قانون آب و نحوه ملی شدن آن در سال 1347 به تصویب مجلس شورای ملی رسیده بود اما با آنچه در ملی شدن مورد انتظار است فاصله زیادی وجود داشته و دارد. مانع اساسی چه در آن دوران و چه در دوران فعلی تقریباً یکسان است و آن هم فربهی دولت و همان‌گونه که گفته شد نگرش اقتصادی مبتنی بر منابع طبیعی دولت‌هاست. یعنی دولت‌ها به تمام ابعاد منابع طبیعی به‌جای آنکه نگاه سرمایه‌ای داشته باشند که می‌بایست در بهینه‌ترین شکل مورد استفاده قرار گیرد و به نسل بعدی منتقل شود، به دید یک منبع درآمدی و رفع نیازهای جاری نگاه می‌کنند و این منابع را تضییع می‌کنند. در این نگاه تضادی میان منافع دولت و ملت شکل می‌گیرد که نتیجه آن نیز تضعیف و تخریب بیشتر منابع خواهد بود. از این‌رو جدی‌ترین مانع بر سر راه ملی شدن صنعت آب در ایران خود دولت بوده است و در مجموع می‌توان گفت تا زمانی که اقتصاد دولتی متکی و مبتنی بر منابع طبیعی در راس امور مدیریتی کشور است، نمی‌توان به مباحثی مانند ملی‌سازی منابع طبیعی خوش‌بین بود.

‌آیا آب از چارچوب‌های ویژه و غیرمتعارفی در حوزه قانون بهره‌مند است که شکل‌گیری قوانین مرتبط با آن با چالش‌هایی مواجه است؟

در ایران حوزه آب در بخش‌های مختلف قانونی دچار مشکلات جدی و متعدد است. بخش عمده‌ای از این مسائل به نبود قانون صریح و شفاف در این حوزه برمی‌گردد که در نتیجه آن عرضه و تقاضای منابع آبی ایران به یکی از ناکارآمدترین شرایط به نسبت سایر کشورهای هم‌تراز رسیده است و از سوی دیگر بخشی از این مشکلات ناشی از قوانینی است که انحصار توزیع عادلانه منابع آبی کشور در تمامی ابعاد مصرفی شرب، کشاورزی، صنعت و... را به یک وزارتخانه واگذار کرده است. در واقع بدون در نظر گرفتن مشارکت سایر بخش‌های جامعه و حتی دیگر بخش‌های مرتبط دولت مانند وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی، صنعت، معدن و تجارت، محیط زیست و... اختیارات نامحدودی در این‌باره به وزارت نیرو محول شده که این انحصار با توجه به رویکردهای سازه‌محور و غیرپایدار این وزارتخانه خود زمینه هرگونه تغییر را با چالش جدی مواجه ساخته است و بی‌گمان با وجود این شرایط تغییر وضعیت و قوانین موجود با نقش پررنگ نهادهای این‌چنینی دشواری خاص خود را خواهد داشت.

‌ قانون آب چه موانعی را از سر راه مدیریت صحیح منابع آب برمی‌دارد؟

هدف این قوانین نخست تغییر در رویکردهای مدیریتی است و اگر این قوانین بتوانند در تغییر رویکرد مدیریتی موفق باشند خود‌به‌خود بسیاری از مسائل موجود در صنعت آب ایران حل خواهد شد. در واقع اگر این قوانین بتوانند نوع مدیریت منابع آب را از وضعیت مدیریت ناکارآمد فعلی به سمت یک مدیریت کارای به‌هم‌پیوسته که مجموع شرایط اقتصادی و اجتماعی را با حفظ پایداری منابع در نظر می‌گیرد پیش ببرند، تغییرات بسیار خوبی در شرایط منابع آب کشور ایجاد خواهد شد. در یک مدیریت به‌هم‌پیوسته مبتنی بر توسعه پایدار است که سیاستگذار، بخش خصوصی و مصرف‌کننده مبتنی بر یک مشارکت جمعی شرایط منابع آبی کشور را بهبود خواهند بخشید. از این‌رو موانعی که این قوانین در پی حذف کردن آن از شرایط مدیریتی منابع آب کشور است، عبارت است از رویکرد سنتی در مدیریت منابع آب و جایگزینی مدیریت به‌هم‌پیوسته، حذف انحصار در تخصیص منابع آبی و تقویت نهادهای هماهنگ‌کننده و فرابخشی و مشارکت مردمی، حذف نگاه مرکز به پیرامون در تخصیص و مدیریت منابع آب و جایگزینی تقسیم‌بندی تصمیم‌گیری و مدیریت منابع آب در سطوح ملی، حوضه ‌آبریز، استانی و محلی.

‌ نحوه تخصیص حق‌آبه‌ها و اجازه مصرف بر اساس قانون چگونه خواهد بود؟

مطابق این قانون تعیین و تخصیص حق‌آبه‌ها دچار تغییرات اساسی خواهد شد. از این‌رو کارگروه استانی آب با تشکیل کمیسیون‌های تعیین‌تکلیف حق‌آبه‌ها بر اساس اسناد حق‌آبه‌بری، شرایط اقلیمی موجود، شرایط مصرف بهینه و سایر عوامل موثر به برنامه‌ریزی در زمینه آب استان و تعیین میزان آب مورد نیاز اقدام خواهد کرد. این کارگروه حق‌آبه‌های قبلی را منتفی کرده و برای حق‌آبه‌های جدید پروانه‌های بهره‌برداری صادر خواهد کرد.

‌ اولویت مصرف آب به چه شیوه‌ای تدارک دیده خواهد شد؟ آیا در مدیریت و مصرف آب لزوماً باید اولویت‌گذاری کرد؟

مطابق این قانون اولویت یکسانی برای مصرف بخش‌های محیط‌زیست، شرب و بهداشت در نظر گرفته شده است و در سایر بخش‌ها اولویت با در نظر گرفتن الزامات آمایش سرزمینی و بر اساس سند پایداری حوضه‌آبریز خواهد بود. مسلماً در شرایطی که تنش آبی در کشور جدی است، اتلاف منابع آبی بسیار زیاد بوده و وضعیت منابع آبی شرایط مناسبی ندارد، تفکیک بخش‌ها بر اساس اولویت‌بندی یک ضرورت است. چراکه علاوه بر شرایط خاص جغرافیایی ایران، مساله تغییرات اقلیمی در کشور ما مانند سایر کشورها یک مساله‌ جدی و اثرگذار است. از این‌رو ضرورت دارد نسبت به برنامه‌ریزی مبتنی بر اولویت‌بندی مطالعه‌شده اقدام کرد. در این قانون نیز به‌خوبی به بخش‌های استراتژیک محیط ‌زیست، شرب و بهداشت به عنوان سه بخش اصلی و بسیار مهم اولویت یکسان داده شده و در سایر بخش‌ها آمایش سرزمین و سند پایداری تعیین‌کننده خواهد بود. امری که باعث خواهد شد هدررفت منابع آبی به‌ویژه در بخش‌های کشاورزی و صنعتی در مناطقی که هیچ‌گونه توجیه آمایشی و پایداری ندارد از اولویت‌های تامین آب خارج شود یا بسیار کمتر مورد توجه قرار گیرد. اجرایی شدن همین امر در بهبود شرایط منابع آبی کشور به تنهایی اثر قابل توجهی خواهد داشت. چراکه مطابق آمار و اطلاعات موجود مصرف آب به‌ویژه در بخش کشاورزی در بسیاری از مناطق کشور وضعیت مشابهی به لحاظ درصد از مصرف کل منابع آب دارد. این امر در حالی اتفاق می‌افتد که مطابق آمایش سرزمینی هیچ‌گونه مشابهتی بین بسیاری از مناطق کشور در این باره وجود ندارد. برای مثال همان‌گونه که در مناطق شمالی کشور برنج کشت می‌شود، در سیستان و بلوچستان نیز که یکی از پرتنش‌ترین استان‌های کشور به لحاظ منابع آبی است، برنج کشت می‌شود. از این‌رو این اولویت‌بندی و تخصیص آب مبتنی بر اولویت‌های آمایش سرزمینی و پایداری می‌تواند یک ضرورت غیرقابل اجتناب باشد.

‌ نحوه مواجهه این قانون با انتقال آب بین‌حوضه‌ای چگونه خواهد بود و آیا این قانون خواهد توانست اثرات منفی زیست‌محیطی این‌گونه طرح‌ها را کاهش دهد؟

به‌طور کلی طرح‌های انتقال آب بین‌حوضه‌ای بدون اثرات منفی زیست‌محیطی نیستند و در هر شرایطی به‌ویژه به حوضه مبدأ انتقال اثرات منفی جدی وارد می‌کنند اما گاه ضرورت انتقال به‌ویژه در بخش تامین آب شرب به نحوی است که راه دیگری جز انتقال باقی نمی‌ماند. در این قانون در این باره آمده است: «انتقال آب بین حوضه‌های آبریز درجه دو صرفاً برای کمبود نیاز آب شرب و بهداشت انسان و در راستای تضمین حق دسترسی به آب، مشروط به اجرای راهکارهای مدیریت مصرف در حوضه مقصد و تنها در صورت تامین کلیه نیازهای اساسی حوضه مبدأ در شرایط موجود و آتی مبتنی بر الزامات آمایش سرزمین و وجود توجیهات فنی، اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی، پس از تصویب شورای عالی آب، مجاز است.» نحوه ورود به این موضوع و شروط تعیین‌شده بسیار دقیق و کارشناسی است. هرچند این نگرانی وجود دارد که در مقام عمل به این شروط توجهی نشود.

‌ سرزمین‌های گرم و خشک مانند ایران که با چالش آب مواجه هستند چگونه آب و قوانین مرتبط با آن را مدیریت می‌کنند؟

کشورهایی که به لحاظ شرایط اقلیمی وضعیتی مشابه ایران دارند معمولاً استراتژی‌های سازگاری اقلیمی مناسبی در این باره اتخاذ می‌کنند. این مساله مختص کشورهای توسعه‌یافته نیست و در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز این موضوع برقرار است. فرآیندهای طی‌شده در این کشورها نشان می‌دهد با برنامه‌ریزی‌های دقیق و علمی، قوانین بسیار خوبی در زمینه مدیریت منابع آبی در این کشورها وضع شده است. قوانینی که دو بخش عرضه و تقاضای آب را هدف برنامه‌ریزی خود قرار می‌دهد. در بخش عرضه آب قوانین مبتنی بر استراتژی‌هایی چون افزایش عرضه و ذخیره آب، بازچرخانی و استفاده مجدد از آب، بهینه‌سازی مصرف آب در بخش کشاورزی، مدیریت سیلاب و دشتمال‌ها، افزایش مشارکت مردم در مدیریت منابع آب و بهبود عملیات انتقال آب وضع می‌شوند. در بخش تقاضا نیز تشکیل بازار و قیمت‌گذاری آب به عنوان یکی از مهم‌ترین استراتژی‌ها در این باره مورد توجه بسیاری از کشورها قرار گرفته است. چراکه واقعی کردن قیمت آب خود در بهینه‌سازی مصرف آب در تمامی بخش‌ها بسیار مهم و اثرگذار بوده است. از این‌رو قوانین وضع‌شده ضمن اینکه مبتنی بر شرایط موجود و رویکرد آینده‌نگر این کشورها به‌ویژه با توجه به شرایط تغییر اقلیمی است، از ضمانت اجرایی و سخت‌گیری در اجرا برخوردار است. مجموع این شرایط باعث شده است که به لحاظ سطح مدیریت منابع و همچنین مواجهه با چالش‌های اقلیمی وضعیت قابل کنترلی داشته باشند.

‌چرا کشوری مانند انگلستان که محصور در آب است و سرانه بارش بالای دو هزار میلی‌متر دارد، قوانین سخت‌گیرانه‌ای در مدیریت، مصرف و قیمت آب دارد؟

این مساله در وهله نخست به جدی بودن بحث تغییر اقلیم و آگاهی این کشور به این مساله برمی‌گردد. بسیاری از کشورها مانند انگلستان نسبت به شرایط و روندهای تغییر اقلیمی و اثراتی که این تغییرات بر این کشورها گذاشته و در آینده خواهد گذاشت مطلع هستند و از این‌رو به برنامه‌ریزی مبتنی بر شرایط جدید می‌پردازند. در انگلستان شاخص‌های اقلیمی مانند افزایش دما و کاهش در متوسط بارندگی نشان از تغییرات جدی آب و هوایی در این کشور دارد. هرچند این کشور به نسبت بسیاری دیگر از کشورها وضعیت به مراتب بهتری دارد اما از دید برنامه‌ریزان و سیاستگذاران این کشور با توجه به کم‌سابقه بودن این تغییرات طی 40 سال اخیر، شرایط موجود به عنوان یک تهدید جدی شناخته می‌شود. امری که باعث شده یکی از سخت‌گیرانه‌ترین قوانین آبی در این کشور وضع و برقرار شود. نه‌تنها در این کشور بلکه در بسیاری دیگر از کشورهای توسعه‌یافته که در شرایط نامطلوبشان گاه تا بیش از سه برابر کشور ما متوسط بارندگی سالانه دارند و سرانه مصرف آبی به مراتب پایین‌تر از ما دارند، مساله آب و اثرپذیری آن از تغییرات اقلیمی یک مساله جدی است و در جهت مقابله با اثرات سوء آن اقدام به وضع قوانین سخت‌گیرانه کرده‌اند.

‌ آیا قیمت‌گذاری و سخت کردن مصرف آب می‌تواند به حفظ و بقای آب در ایران کمک کند؟

مسلماً ما برای تغییر شرایط موجود و جلوگیری از ایجاد شرایط نامناسب‌تری که بقای آب در ایران را با چالش جدی مواجه خواهد کرد نیازمند تغییرات عمده و جدی در مدیریت آب در کشور هستیم. یکی از این ملزومات ایجاد بازار آب و قیمت‌گذاری مبتنی بر بازار است. امری که هرچند لازم و ضروری است اما به تنهایی کافی نیست. چرا که مساله آب در ایران یک مساله چندوجهی است که حل آن نیازمند یک بازنگری اساسی در حکمرانی آب و ورود به تمام ابعاد آن است. ناکارآمدی دولت و خلأهای سیاستی و قانونی به شکل عیانی در حوزه منابع آب ایران قابل مشاهده است. نهادها و سازمان‌های دولتی متولی بخش آب و نهادهای وابسته به این بخش در شکل‌گیری شرایط نامناسب و بحرانی آب ایران نقش اصلی را دارند و تا زمانی که در این باره تغییرات و اصلاحات جدی صورت نگیرد نمی‌توان به آینده منابع آبی ایران امیدوار بود.