سفر به درون بوروکراسی

واژه «بوروکراسی» نخستین بار توسط «وینسنت گرومی»‌ در سال 1765 استفاده شد. این اصطلاح امروز بار معنایی منفی پیدا کرده است. وقتی سخن از بوروکراسی به میان می‌آید، تصور کاغذبازی، معطلی‌ها و سرگردانی‌ها در ادارات، مراحل زائد و بی‌فایده اداری به ذهن تداعی می‌شود در حالی که در واقع بوروکراسی جزء لازم زندگی مدرن است. بوروکرات‌ها ابزار تحقق خواست‌های مردم به‌شمار می‌روند و فعالیت سازمان‌های دولتی بدون آنها غیرممکن است. نخستین‌بار «ماکس وبر»، جامعه‌شناس بزرگ، در اوایل قرن 20 متوجه اهمیت بوروکراسی شد. او دریافت که مدرنیته از خلال نهادهای مدرن متجلی شده و این نهادهای مدرن هستند که عقلانیت مدرن را متجلی می‌کنند. از دید وبر این امر جز با کمک عاملی به نام بوروکراسی غیرممکن است. نگاه وبر به بوروکراسی و نهادهای مدرن مثبت بود گرچه مخاطراتی را هم برای آن برمی‌شمرد اما در مجموع نگاه مثبتی نسبت به این مقوله وجود داشت. در سال‌های پس از بحران بزرگ که به حاکم شدن دیدگاه کینز و غلبه تفکر دولت‌گرایی منجر شد، معضل بوروکراسی به تدریج ظاهر شد. نخستین‌بار اندیشمندان حوزه انتخاب عمومی بودند که مطالعات جامعی را در نیمه دوم قرن بیستم سازمان دادند. کتاب «آنتونی داونز» تحت عنوان «در درون بوروکراسی» در سال 1967 و کتاب «گوردون تولوک» با عنوان «سیاست بوروکراسی‌ها» در سال 1965 فتح بابی در این عرصه به‌شمار می‌رفت. با وجود این تلاش‌های ارزشمند، باید جدیدترین و ارزنده‌ترین تحقیقی که مطالعه نظام‌مند بوروکراسی را انجام داد از آن فردی به‌نام «نیسکانان» بدانیم. وی در کتاب بوروکراسی و دولت در سال 1971 توانست از خلال مدل‌های اقتصادی درک خوبی از مساله بوروکراسی ایجاد کند. از آن پس موضوع بوروکراسی به عنوان یکی از موضوعات اصلی حوزه انتخاب عمومی باقی ماند. این نوشته بر معرفی اندیشه‌ها و تا حدودی کتاب درون بوروکراسی نوشته آنتونی داونز متمرکز است.

درون بوروکراسی

شاید کمتر اقتصاددانی را بتوان یافت که به ‌اندازه آنتونی داونز در حقش اجحاف شده باشد. اقتصاددانی که سال‌ها شاگردی بزرگانی چون گوردون تالک، هارولد هاتلینگ و جیمز بوکانان را کرده بود، اما به‌رغم دقت بیشتر و تحلیل دقیق‌ترش از ماهیت دولت (state)، حکومت (governments) و بوروکراسی، هرگز شهرت استادانش را به‌دست نیاورد.

داونز کتاب درون بوروکراسی خود را با این کلمات آغاز می‌کند: «طعنه‌آمیز است که بوروکراسی در وهله اول لفظی است که برای تمسخر به‌کار می‌رود؛ اگر چه دیوان‌ها (bureaus) در هر گوشه از دنیای واقعی، از مهم‌ترین نهادهای موجود هستند.» اما برای فهم تحلیلی که داونز در کتاب خود از بوروکراسی می‌دهد، لازم است به عقب بازگردیم و کتاب متقدم‌تر وی را با عنوان نظریه اقتصادی دموکراسی (An Economic Theory of Democracy) با دقت بکاویم. داونز در این کتاب می‌گوید که حکومت‌ها در سراسر جهان، مسلط بر عرصه اقتصادند. مخارج مصرفی آنها تعیین می‌کنند که اشتغال کامل برقرار باشد یا نه؛ مالیاتی که اعمال می‌کنند بر تصمیمات بی‌شماری تاثیر می‌گذارد؛ سیاست‌هایشان تجارت بین‌المللی را کنترل می‌کند؛ و مقررات داخلی آنها تقریباً در هر کنش اقتصادی دخیل است.

با ‌وجود این، نقش حکومت در دنیای نظریات اقتصادی متناسب با چنین تسلطی نیست. درست است که اندیشه‌های متاخر در هر کدام از شاخه‌های اختصاصی علم اقتصاد، به‌طور موثری بر تاثیر حکومت بر تصمیم‌سازی‌ها (decision-making)ی بخش خصوصی، یا سهم آن در کل اقتصاد متمرکز شده‌اند. اما پیشرفت‌های ناچیزی در تبیین یک قاعده رفتاری عام و در عین‌ حال واقع‌بینانه برای یک حکومت عقلایی (rational)، مشابه قواعدی که به‌طور معمول برای مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان عقلانی استفاده می‌شود، حاصل شده است. درنتیجه، حکومت در هیچ کدام از نظریات تعادل عمومی، پیوند مطلوبی با تصمیم‌سازان خصوصی ندارد.

برای مثال، داونز باور دارد که بوکانان نیز همچون بیشتر اقتصاددانان در «نظریه محض مالیه حکومت» خود دچار دو خطا شده است: نخست، انسان‌انگاری نادرست، یعنی اینکه دولت را شخصیتی جداگانه با اهداف مخصوص به خود در نظر گرفته که لزوماً ربطی به اهداف افراد ندارد. دوم، فردگرایی بیش از حد، یعنی افراد را صرفاً صاحبان ساختارهای اهداف می‌داند، یا به ‌عبارت دیگر دولت هیچ عملکرد رفاهی از خود ندارد، بلکه صرفاً وسیله‌ای است که افراد می‌توانند برخی از خواسته‌های خود را به‌صورت جمعی برآورده کنند.

در ادامه، به بحث رای‌گیری می‌پردازد و نظریه رای‌دهنده میانه را مطرح می‌سازد. نظریه به‌طور ساده بیان می‌کند که نتیجه نظام رای‌گیری اکثریت، همان است که رای‌دهنده میانه ترجیح می‌دهد. اولین‌بار داونز بود که رای‌دهنده را بر روی محور چپ-راست قرار داد و نشان داد که در نظام‌های دوحزبی، احزاب تلاش خواهند کرد ایدئولوژی‌های مشابهی اتخاذ کنند و در نظام‌های چندحزبی، احزاب سعی می‌کنند ایدئولوژی‌های خود را تا حد ممکن از یکدیگر متمایز کنند.

طبیعتاً نمی‌توان در دو هزار کلمه کلیات نظریه آنتونی داونز را تشریح کرد، بنابراین صرفاً به فهرست کردن مباحث این اثر فاخر بسنده می‌شود: نقش نااطمینانی در تصمیم‌سازی حکومت، ایدئولوژی به‌مثابه ابزاری برای کسب رای، حکومت‌های ائتلافی و مساله عقلانیت، حدنصاب رای‌گیری، بیشینه‌سازی رای حکومت، فرآیند کسب اطلاعات و هزینه‌های آن، رابطه میان رای‌دهی و توزیع قدرت.

اینها تمام آن چیزی است که داونز نظریه دولت و حکومت خود را بر آن بنا می‌سازد و در کتابی که هفت سال بعد به رشته تحریر درمی‌آورد، جزئیات بوروکراسی درون این لویاتان را می‌شکافد.

داونز باور دارد که دیوان‌ها به‌طور کلی به یکی از چهار روش زیر ایجاد شده‌اند. اول، دیوان می‌تواند با آنچه ماکس وبر عادی‌سازی کاریزما می‌نامد، تشکیل یابد. ممکن است گروهی از اشخاص که به‌خاطر تعلق خاطرشان به یک رهبر کاریزماتیک گرد هم آمده‌اند، خود را به ساختار بوروکراتیکی تبدیل کنند تا اندیشه رهبرشان را تداوم بخشند. دوم، ممکن است دیوان از هیچ و عمداً توسط یک یا چند گروه در جامعه ایجاد شود تا وظایف خاصی را که گروه‌ها نیازی برای آن می‌بینند، انجام دهد؛ مانند بسیاری از کارگزارانی که طی سال‌های نیودیل سربرآوردند. سوم، دیوان جدید می‌تواند از دیوان موجود منشعب شود، مثل نیروی هوایی ایالات متحده که پس از جنگ جهانی دوم از ارتش منشعب شد. چهارم، اگر گروهی از اشخاص که مبلغ سیاست خاصی (همچون کمونیسم) هستند، از حمایت لازم برای راه‌اندازی و اداره یک سازمان بزرگ غیربازاری که در راستای انجام این سیاست است برخوردار باشند، دیوان می‌تواند به‌واسطه «کارآفرینی» به‌وجود آید.

داونز برخلاف وبر، میزس، و تالک، بوروکرات‌ها را افرادی یکدست نمی‌بیند. او میان مقام مسوول (official) و زیردست (subordinate) در دیوان تفاوت قائل می‌شود و پنج نوع مقام مسوول را در دیوان شناسایی می‌کند: مدافعان، جان‌فشانان، جاه‌طلبان، دولتمردان، و محافظه‌کاران.

از روی همین باریک‌بینی است که بر تحلیل خود از پیدایش دیوان‌ها می‌افزاید: «تمام این پیدایش‌ها دارای اشتراکاتی هستند: در ابتدا چه دیوان تحت سلطه مدافعان باشد چه در دست جان‌فشانان، معمولاً مراحل اولیه رشد را سریع طی می‌کند. و برای اینکه زنده بماند، باید به‌سرعت به‌دنبال جذب منابع حمایت خارجی باشد.»

داونز با بررسی انتقادات وارد بر دیوان‌ها و به‌ویژه انتقادات هایک و میزس، عنوان می‌کند: «... بنابراین می‌توان با منتقدان بوروکراسی موافق و با این ‌حال، با نتیجه بنیادین وبر نیز همدل بود که به‌لحاظ تاریخی دیوان‌ها بدین دلیل رشد کرده‌اند که از نظر فنی از بدیل‌های خود بهتر بودند.

اما برتری فنی یک امر کاملاً نسبی است؛ و به‌ هیچ ‌وجه معادل کمال (perfection) نیست. این حقیقت که دیوان‌ها کارآمدترین شیوه انجام کارکردهای حیاتی اجتماعی را ارائه می‌کنند، به این معنی نیست که آن کارکردها را به روشی که «به‌لحاظ اجتماعی بهینه» است انجام خواهند داد. بااین‌حال، بسیاری از آثار اقتصادی به‌طور ضمنی فرض می‌کنند که این بهینگی (optimality) بخشی از رفتارهای دولت است.

این خطا عموماً با این ادعای اقتصاددانان همراه است که سازمان‌های بازارمحور نمی‌توانند کارکردهای اجتماعی مشخص را به ‌صورت بهینه انجام دهند. اقتصاددانان به درستی نتیجه می‌گیرند که برای انجام این کارها به سازمان‌های غیربازارمحور نیاز داریم. اما همیشه تا آنجا پیش می‌روند که فرض می‌کنند صرفاً اختصاص کارکردهای مورد نظر به چنین سازمان‌هایی تضمین می‌کند که این وظایف به ‌صورت بهینه انجام خواهند یافت. این فرض به‌وضوح نادرست است. درواقع، تحلیل رفاه با توجه به این مساله نشان می‌دهد که کنش دموکراتیک حکومت قطعاً موجب می‌شود جامعه در تخصیص منابع خود به بهینگی پارتو نرسد.»

وی باور ندارد که بوروکرات نوعی، فقط به دنبال نفع شخصی، یا برآوردن نفع حزبی خاص است؛ بلکه انواع اهداف را برای وی به رسمیت می‌شناسد: اهداف نهایی که مربوط به باورهای فرد درباره معنا و هدف زندگی است؛ اهداف رفتار اجتماعی که قواعد بنیادین رفتار و تصمیم‌سازی را که باید در جامعه پیگیری شود دربر می‌گیرند، هرچند اشخاص با اهداف نهایی متفاوت می‌توانند اهداف رفتار اجتماعی یکسانی داشته باشند؛ اهداف کنش سیاسی بنیادین که سیاست‌های بنیادین اجتماعی، سیاسی و اقتصادی را که افراد باور دارند دولت باید بر عهده گیرد دربر می‌گیرند؛ اهداف بنیادین شخصی مربوط به زندگی خصوصی مقامات و جاه‌طلبی‌های شخصی ایشان برای جایگاه خود در دیوان.

همچنین از نظر وی دیوان‌ها نیز اهدافشان همگن نیست. هر دیوان نیز به مانند هر فرد، می‌تواند انواع هدف را داشته باشد: اهداف کارکردهای اجتماعی؛ اهداف ساختار دیوانی؛ اهداف سیاسی گسترده دیوان؛ و اهداف سیاسی ویژه دیوان.

اما با وجود این اهداف ناهمگن، سوگیری رفتاری بخش جدایی‌ناپذیر رفتار هر مقام مسوول است: دستکاری اطلاعاتی که برای مافوق خود ارسال می‌کند؛ موضع‌گیری جانبدارانه نسبت به برخی سیاست‌های خاص و کنش‌های بدیل؛ تغییر میزان اطاعت از دستورالعمل‌های مافوق خود بسته به اینکه دستورالعمل‌ها مطابق منافع وی باشند یا مخالف آن؛ تغییر میزان پیگیری مسوولیت و پذیرش ریسک بسته به تطابق وظیفه با اهداف شخصی خود.

همچنین ارتباطات درون دیوان را نباید صرفاً رابطه‌ای خشک و زیردست-بالادست دید. سه نوع مجرای ارتباط را باید درون دیوان و بین دیوان‌ها به رسمیت شناخت: رسمی (نمودارهای سازمانی منتشرشده، رویه‌های عملیاتی پایدار، خط‌مشی‌ها و دستورالعمل‌های رسمی، گزارش‌های دوره‌ای، مکاتبات رسمی و مواردی از این دست که همساز با ساختار اقتدار رسمی است)، فرعی (که ناشی از ساختار اقتدار غیررسمی موجود در هر سازمان است)، و شخصی (که از هیچ منبع اقتداری تبعیت نمی‌کند).

اگرچه مجراهای ارتباطات رسمی معمولاً کند هستند و زیردستان معمولاً از مجراهای فرعی برای رسیدن به مقصود خود استفاده می‌کنند، اما هنگامی که مقام مسوول دیوان الف می‌خواهد با دیوان ب ارتباط بگیرد، از آنجا که بعید است ساختار ارتباطی فرعی دیوان ب را بشناسد، بنابراین به ارتباطات شخصی روی می‌آورد تا بتواند سریع‌تر به هدف خود برسد. این امر به‌ویژه در مورد دیوان‌هایی صادق است که به لحاظ کارکردی شدیداً در تعارض‌اند و برای گرفتن منابع بیشتر از کارگزار تخصیص‌گر مرکزی، رقیب هم محسوب می‌شوند.

البته که این مجراهای ارتباطی در سلسله‌مراتب معنا پیدا می‌کند. در سازمان‌های مسطح همه می‌توانند به‌صورت مستقیم با هم ارتباط بگیرند. اما سلسله‌مراتب همزمان که موجب غربالگری اطلاعات و داده‌ها می‌شود، می‌تواند موجب تحریف آن هم شود. مثلاً فرض کنید که سلسله‌مراتبی هفت‌سطحی داریم که سطح هفتم داده‌ها را می‌گیرد و آن را به صورت کامل به سطح ششم ارسال می‌کند. سطح شش با بازبینی اندکی آن را به سطح پنج ارسال می‌کند و این روند تا رسیدن داده‌ها به بالاترین رده هرم سلسله‌مراتب ادامه می‌یابد. اگر هر مقام مسوول در هر سطح فقط نیمی از داده‌ها را غربال کند، آنچه به دست عالی‌ترین مقام می‌رسد، فقط یک‌شصت‌وچهارم از کل داده‌های دریافتی سازمان خواهد بود. اما این بدان معنا نیست که داده‌ها ناکافی‌اند؛ بلکه داده‌هایی‌اند که در تصمیم‌سازی دیوان بیشترین کاربرد را خواهند داشت. اینکه کدام داده‌ها غربال می‌شوند، بستگی به ترکیبی از اصول گزینش (selection principles) سازمان و زیردستان دارد. در همین راستا در کتاب نظریه اقتصادی دموکراسی می‌نویسد که حاصل روزها کار و پژوهش ده‌ها مشاور و متخصص، در نهایت به‌صورت چند جدول و نمودار به دست رئیس‌جمهور می‌رسد.

اما در مقابل تحریف چه باید کرد؟ تحریف اطلاعات می‌تواند به دلایل مختلف رخ دهد، اما دو دلیل در میان آنان برجسته‌ترند: 1- زیردستان اطلاعات را به نحوی تحریف خواهند کرد که فکر می‌کنند عالی‌ترین مقام دیوان دوست دارد بشنود؛ 2- مدافعان و جاه‌طلبان هر دو به دنبال افزایش قدرت دیوان خود هستند؛ ازاین‌رو اطلاعات را تحریف خواهند کرد تا نشان دهند که دیوان به منابع بیشتری نیاز دارد. عالی‌ترین مقام سازمان اگر بخواهد در مقابل این تحریفات چه خواهد کرد؟ قطعاً ابزارها و نیروهایی برای مقابله با مخدوش کردن و تحریف اطلاعات وجود دارد. اگرچه این نیروها درجه تحریف اطلاعات محتمل در دیوان را به طرز چشمگیری کاهش می‌دهند، اما آن را از بین نمی‌برند.

همان‌طور که داونز می‌گوید، پادزهر کلاسیک انحصار، رقابت است. بنابراین مقام عالی‌رتبه 1- مجراهای موازی برای دریافت اطلاعات ایجاد خواهد کرد؛ 2- شبکه کاملاً غیررسمی از منابع بیرونی ایجاد می‌کند که می‌تواند از آن به‌عنوان شنودگاه‌های پنهان برای راستی‌آزمایی داده‌های جدید دریافتی یا مطالب ارائه‌شده توسط زیردستان استفاده کند؛ 3- با ایجاد حوزه‌های همپوشان مسوولیت‌پذیری درون دیوان، عنصر رقابت را میان زیردستان خود وارد می‌کند تا صحت گزارش‌های ارسالی به وی را بهبود بخشند.

آنچه داونز بر آن تاکید دارد، تناقضاتی است که بسیاری از منتقدان بوروکراسی به آن نسبت می‌دهند: از یک‌سو، بوروکراتِ نوعی، معمولاً همچون انسان بی‌کفایت کوته‌فکر و ناشی به تصویر کشیده می‌شود که به خاطر ناتوانی در هماهنگ‌سازی فعالیت‌های خود با فعالیت‌ دیوان‌های دیگر مرتکب اشتباهات مضحک می‌شود؛ از سوی دیگر، بوروکراسی در کل به چشم تهدیدی برای آزادی فردی نگریسته می‌شود و دیوی یکپارچه است که کنترل بر فعالیت‌های متنوع را در دست خرابکاران بدذات عالی‌رتبه متمرکز می‌سازد. داونز باور دارد که این تناقض، نه تناقض بوروکراسی، که تناقض مشاهده‌گر است. مشاهده‌گر، ناشی‌گری را در دیوان‌هایی می‌بیند که از نزدیک مشاهده‌شان کرده، درحالی‌که دیوان‌های دور را مخزن وسیع قدرتی می‌بیند که به‌صورت متمرکز و به ‌زیان افراد فرومانده اداره می‌شوند. داونز به‌خوبی نشان می‌دهد که مفهوم دیوان به‌مثابه ساختارهای یکپارچه اساساً یک افسانه است و بخش عمده‌ای از ناشی‌گری، بیشتر نتیجه دشواری‌های ذاتی اداره سازمان‌های بزرگ غیربازاری است تا نتیجه بی‌کفایتی خاص تک‌تک مقامات.

بنابراین، بوروکراسی، منبع اقتدار و اختیاری نیست که عموماً فرض گرفته می‌شود، بلکه در هر سطحی از سلسله‌مراتب، شکاف اختیارات (discretionary gap) مشخصی میان دستوراتی که مقام مسوول دریافت می‌کند و دستوراتی که به پایین مخابره می‌کند وجود دارد، و هر مقام مسوول مجبور است در تفسیر دستورات بالادستان خود از اختیار استفاده کند. این همان نقطه قوت تحلیل داونز نسبت به تحلیل‌های دیگر است: رفت و برگشت دائمی میان انواع اهداف، خواسته‌ها، ساختارها، اشخاص، سلسله‌مراتب، مجراهای ارتباطی و هر آنچه بوروکراسی و دیوان‌سالاری را از جمع عددی دیوان‌ها متمایز می‌سازد.