تجربه آمریکای دهه ۳۰

مشکلات اقتصادی ناشی از رکود بزرگ دولت فرانکلین روزولت را واداشت تا برنامه نیودیل1 را به اجرا گذارد. این برنامه از احداث زیرساخت‌ها تا تعیین مقررات اشتغال و کنترل بخش مالی و صنعت را شامل می‌شد. برنامه نیودیل به دلیل اعطای کمک‌های اضطراری و اجرای برنامه‌های اشتغال عمومی اشتهار دارد. این برنامه تا چه حد به موفقیت دست یافت؟ در پروژه تحقیقاتی2 انجام‌شده، اثر عمیق برنامه‌های اشتغال عمومی بر جنبه‌های متنوع رفاه اقتصادی و اجتماعی کاملاً مشخص شده است. درطول دهه 1930 میزان هزینه‌های دولت در ارتباط با حمایت‌های عمومی و پروژه‌های اشتغال عمومی و تامین اجتماعی 10 تا 20 برابر شد. بخش اعظم پرداخت‌های دولت از طریق اجرای پروژه‌های زیربنایی انجام می‌شد. شمار کثیری از بیکاران در پروژه‌های اشتغال عمومی از جمله احداث جاده، سد، ساختمان و دیگر پروژه‌ها به کار گماشته شدند. دولت در شرایط رکودی به برخی از کشاورزان پول می‌پرداخت تا تولید را متوقف کنند. این کار تقاضا برای نیروی کار کشاورزی را به شدت کاهش داد.

روزولت پس از مواجهه با نرخ بیکاری بالاتر از 20 درصد، بر این باور بود که «رکود بزرگ» آنها را وارد شرایط اضطراری در زمان صلح کرده است. برای اولین بار، دولت فدرال به اجرای برنامه‌های حمایتی اقدام کرد که به طور سنتی دولت‌های ایالتی و محلی مسوول آن بودند. در بدو امر، روزولت سازمان حمایت‌های اضطراری ملی (FERA)3 را بنیان گذاشت. مسوولیت FERA، تخصیص بودجه بین ایالت‌ها جهت اجرای طرح‌های حمایتی یا پرداخت یارانه نقدی به خانوارها بود. میزان پرداختی به هر خانوار تنها برای تامین نیازهای اساسی تعیین شده بود. در زمان‌هایی که منابع رسمی نیز با محدودیت منابع مواجه بودند، از محل‌های دیگر برای اجرای طرح‌های حمایت از خانواده‌ها منابع مالی تامین می‌شد. در فاصله ماه مارس و نوامبر 1933، سازمان اشتغال عمومی (CWA)4 تاسیس شد که سریعاً طرح‌هایی را برای اشتغال بیش از چهار میلیون نفر به اجرا گذاشت. در میانه سال 1935،‌ دولت فدرال طرح‌های حمایتی را مورد بازنگری قرار داد. اجرای برنامه حمایتی برای بیکارانی که قادر به کار بودند به سازمان گسترش اشتغال سپرده شد و مسوولیت پرداخت یارانه به افرادی که قادر به کار نبودند به دولت‌های ایالتی و محلی واگذار شد. در عین حال، تحت قانون تامین اجتماعی مصوب 1935، منابعی برای پرداخت کمک‌های بلاعوض به کودکان، نابینایان و سالمندان فقیر تخصیص داده شد. این قانون، تامین منابع مالی برای پروژه‌های تامین اجتماعی را نیز دربر می‌گرفت. سیستم پرداخت مستمری به افراد سالمند که در حال حاضر تحت عنوان تامین اجتماعی معروف است از سال 1938 از محل جمع‌آوری مالیات تامین مالی و به منبعی برای پرداخت به نیازمندان مبدل شد.

اجرای برنامه‌های اشتغال عمومی برای مقابله با فقر و بیکاری

زمانی که ضربه «رکود بزرگ» بر اقتصاد فرود آمد، پرداختن به مساله تامین مایحتاج اولیه مردم به اولویت اول دولت‌های محلی و ایالتی مبدل شد. خانواده‌هایی که در وضعیت بسیار وخیم اقتصادی قرار داشتند مورد شناسایی قرار گرفتند. در سال 1932 از محل وجوه دولتی وام‌های اضطراری پرداخت شد. با مواجهه با نرخ بیکاری 25 درصدی در سال 1933، این برنامه کارایی خود را از دست داد.

کمک‌ها و اعانات برای ایجاد نوانخانه و گرم‌خانه‌ها، تامین غذا، پرداخت مستمری و تامین مایحتاج اولیه زنان سرپرست خانوار و کودکان کار و اعضای خانوارهای بد سرپرست ادامه یافت، اما در برنامه اشتغال عمومی، ایجاد فرصت‌های شغلی در پروژه‌های زیرساختی و عام‌المنفعه مانند ساخت و نگهداری ساختمان‌های دولتی، مدارس، پارک‌ها، جاده‌ها و تاسیسات بهداشتی صورت پذیرفت. متقاضیان بسیاری نیز از این مسیر امکان اشتغال یافتند. تنها در ژانویه 1934 چهار میلیون کارگر در این برنامه مشغول به کار بودند. انجام این‌گونه فعالیت‌ها به معنای ایجاد جایگزین برای تولید و اشتغال بخش خصوصی نبود. مزد تعیین‌شده در برنامه اشتغال عمومی، کمتر از دستمزد رایج در بازار بود تا کارگران به جست‌وجوی کار در بخش خصوصی تشویق شوند.

با افزایش نرخ بیکاری و کاهش درآمد مالیاتی طی سال‌های 1929 تا 1933، منابع تامین مالی هزینه‌های رفاه عمومی به سرعت از میان رفت. در پاییز سال 1932 اقدام به پرداخت وام تحت عنوان بازسازی ساختار مالی در اختیار ایالت‌های مختلف گذاشته شد تا موقتاً از این وجوه برای پرداخت کمک و تامین بودجه استفاده شود. در سال 1933 با افزایش نرخ بیکاری به 25 درصد، دولت رسماً اعلام کرد با معضلی ملی روبه‌رو شده و دولت فدرال مجبور به تقبل مسوولیت بسیار بیشتری در تامین معیشت مردم است. لذا سهم هزینه‌های دولت در زمینه اجرای برنامه‌های مقابله با بیکاری و فقر از دو درصد در سال 1932 به 79 درصد بودجه در سال 1935 رسید. بر اساس گزارش‌های رسمی،‌ در اولین سال اجرای برنامه نیودیل، میانگین کمک سرانه در 114 شهر بزرگ آمریکا،‌ از 18 دلار به 48 دلار افزایش یافت. در عین حال هیچ‌گاه یارانه نقدی پرداختی به خانوارها از 42 درصد دستمزد رایج بازار فراتر نرفت. لذا در حالی که برنامه‌های حمایتی در زمان اجرا بسیار سخاوتمندانه بود و تاثیر مثبتی به همراه داشت،‌ لیکن از جذابیت کار در بخش خصوصی به هیچ‌وجه کاسته نشد. دولت فدرال وجوه تامین‌شده برای این منظور را به دو طریق هزینه کرد: 1-کمک و حمایت‌های مستقیم 2- ایجاد فرصت‌های شغلی در پروژه‌های اشتغال عمومی.

کمک و اعانات مستقیم ارتباطی با اشتغال نداشت و از پرداخت نقدی تا تامین غذا، سرپناه، لباس، احتیاجات اولیه زندگی، خدمات بیمارستانی و درمانی را دربر می‌گرفت. پروژه‌های اشتغال عمومی، محدوده وسیعی از فعالیت‌ها را شامل می‌شد که به صلاحدید دولت مرکزی یا مقامات محلی تعیین می‌شد و میزان پرداخت در برابر کار را مشخص می‌کرد.

میزان موفقیت برنامه‌های اشتغال عمومی

برنامه‌های اشتغال عمومی در دستیابی به اهداف خود تا چه حد موفق بوده‌اند؟ می‌توان گفت میزان موفقیت آنها غیرقابل باور است. میلیون‌ها نفر به کار گماشته شدند. جاده‌ها، ساختمان‌ها، ادارات پست و سایر تجهیزات و تاسیسات عمومی بسیاری در دهه 1930 در سرتاسر ایالات متحده ساخته شد. درگیر شدن دولت در اشتغال عمومی و سیاست‌های حمایتی تا سطح بی‌سابقه‌ای افزایش یافت به نحوی که تنها بین سال‌های 1932 تا 1933 مخارج انجام‌شده در این بخش حدود 160 درصد افزایش یافت. حتی در سال 1940 که نرخ بیکاری به پایین‌تر از سال 1932 تنزل یافته بود، سطح این کمک‌ها بیش از سه برابر سال 1932 بود. یکی از راه‌هایی که می‌توان میزان موفقیت این برنامه را اندازه‌گیری کرد، تاثیر آن بر میزان رفاه اقتصادی است.

در فاصله سال‌های 1339-1933 (در طول شش سال) دولت آمریکا مبلغ 5 /16 میلیارد دلار در برنامه‌های حمایت اجتماعی هزینه کرد که در دوران صلح بی‌سابقه بود. طی این دوره سهم هزینه‌های دولت در تولید ناخالص داخلی به شش تا هشت درصد رسید. فیش‌بک و همکاران (2001) نشان می‌دهند در فاصله سال‌های 1933 تا 1939، یک دلار هزینه در پروژه‌های اشتغال عمومی به افزایش 44 سنت در مبادلات خرده‌فروشی در آمریکا منجر شده است.

حتی از منظر آثار اقتصادی-اجتماعی نیز می‌توان این پروژه‌ها را ارزیابی کرد. اینکه وضعیت هر ناحیه براثر اجرای برنامه اشتغال عمومی چقدر تغییر یافت و در صورت عدم اجرای آن‌چه شرایطی می‌توانست بروز کند؟ کاملاً بدیهی است که تاثیر این برنامه بسیار فراتر از بازار کار بود. به‌ عنوان مثال دوران «رکود بزرگ»، با کاهش شدید نرخ ازدواج، تاخیر یا عدم گرایش به داشتن فرزند، افزایش حاملگی‌های نوجوانان و فرزندان حاصل از روابط خارج از ازدواج همراه بود. تعمیق نابرابری درآمد از یک‌سو موجب افزایش رفتارهای خطرناک و افزایش جرم و از سوی دیگر باعث بروز بیماری‌ها و معضلات بهداشتی و کاهش میزان سلامت جامعه شده بود. چون تمامی این معضلات در میان اقشار فقیر بسیار شدید بود، اثر برنامه اشتغال عمومی و حمایت‌های دولتی در برنامه نیودیل بیشتر آشکار می‌شود. بر اساس داده‌های متعدد آماری، تغییرات حاصل از افزایش بی‌سابقه کمک‌های دولتی و اشتغال عمومی بر جنبه‌های مختلف رفاه اقتصادی قابل اندازه‌گیری است. در اوایل دهه 1930، روند سقوط رفاه اجتماعی- اقتصادی بارز بود. پس از اجرای برنامه نیودیل کاهش نرخ زاد و ولد از سال 1935 متوقف شد و سپس به‌طور مستمر افزایش یافت. نرخ مرگ و میر کودکان نیز پس از اجرای این برنامه، از میانه دهه 1930، به طور چشمگیری کاهش پیدا کرد. در تمامی مطالعات بر رابطه مستقیم میزان مرگ و میر کودکان با نرخ بیکاری عمومی تاکید شده است.

نتایج تحقیقات در آمریکا و سایر نقاط جهان نشان می‌دهد نرخ خودکشی در مناطقی که از شرایط اقتصادی بهتری بهره‌مند هستند و نابرابری اجتماعی کمتری در آن حاکم است، پایین‌تر از سایر نقاط است. تحقیقات دیگری نیز متعاقباً نشان از آن دارد که نظریه فوق در مورد قتل نیز صادق است. هر میزانی که در برنامه اشتغال عمومی و کمک‌های دولتی هزینه شد، به کاهش تنش‌های اقتصادی و نابرابری کمک کرده و نتیجتاً موجب کاهش میزان خودکشی و قتل نیز شده است. برخی مطالعاتی که اخیراً انجام شده، نشان می‌دهد هر 200 هزار دلار هزینه‌شده در برنامه اشتغال عمومی در آمریکا در نیمه دوم دهه 1930، به کاهش مرگ یک کودک،‌ یک خودکشی، 5 /2 مرگ ناشی از بیماری‌های عفونی و واگیردار، یک مرگ ناشی از بیماری‌های گوارشی و 21 مورد جرائم و دزدی منجر شده است. در مناطقی که بیشترین فقر وجود داشت، بیشترین مخارج انجام می‌شد تا اثر قابل مشاهده‌ای در کاهش میزان تنش‌های اجتماعی و معضلات اجتماعی داشته باشد. بر اساس داده‌های آماری، افزایش هزینه‌های دولت هنگام اجرای برنامه نیودیل،‌ تاثیر بسیار ملموسی بر تمامی جنبه‌های زندگی اقشار فقیر داشته و به کاهش آمار قتل و خودکشی منجر شده است.

نتیجه‌گیری

«رکود بزرگ» در آمریکا فرصتی یگانه برای اندازه‌گیری میزان تاثیر مخارج صرف‌شده برای رفاه عمومی بر وضعیت اقتصادی-اجتماعی مردم آمریکا فراهم کرد؛ زیرا بحران اقتصادی و نحوه برخورد دولت با آن از گستردگی بی‌مانندی برخوردار بود. عمیق‌ترین سال‌های بحران از 1929 تا 1933 با بالاترین نرخ بیکاری دهه 1930 توام شد. با تمهیدات ملی انجام شده، فقر و بیکاری کاهش یافت و میزان مرگ و میر نوزادان و کودکان بالای یک سال تا میانه دهه 1930 به ثبات رسید و پس از آن رو به کاهش نهاد. نرخ زاد و ولد تقریباً تا اواخر دهه 1930 کاهش داشت و از سال‌های پایانی این دهه رو به افزایش گذاشت. عامل اصلی در بروز این تغییرات اجتماعی و جمعیتی، افزایش بسیار شدید مخارج دولت در دهه 30 برای مبارزه با بیکاری و فقر بوده است. در واقع مخارجی که دولت متقبل شد چتر حمایتی را برای فقرا و افراد بیکار به وجود آورد و آسیب‌پذیرترین اقشار جامعه را در مقابله با شرایط افول اقتصادی مورد حمایت قرار داد. اشتغال عمومی و سیاست‌های حمایتی موجب شد خانوارها به زندگی عادی برگشته و از آسیب‌های اجتماعی، قتل و خودکشی کاسته شود. به سخنی دیگر تاثیر اجرای برنامه اشتغال عمومی فراتر از اثرات اقتصادی آن بوده و تا کاهش نرخ مرگ و میر را دربر می‌گیرد و نشان می‌دهد که مخارج انجام‌شده در این رابطه، اگرچه در وهله اول اقشار فقیر و بیکاران را هدف قرار داد لیکن تاثیر آن بسیار فراتر از بهبود اقتصاد عمومی بوده است.

پی‌نوشت‌ها:

1- New Deal

2- Fishback, Price V., William C. Horrace, and Shawn Kantor. "The Impact of New Deal Expenditures on Mobility During the Great Depression,« Explorations in Economic History, 43 (April 2006), 179-222.

3- Federal Emergency Relief Administration

4- Civil Work Administration