دگردیسی دولت

مقدمه

مجله اکونومیست در پایان سال 2023، یونان را به دلیل تجدید ساختار دردناک، در صدر رتبه‌بندی خود از اقتصادهای برتر جهان ثروتمند در این سال میلادی قرار داد. علیرضا ساعدی پیش از این در اسفندماه سال 1391 در یادداشتی با عنوان «ریاضت یونانی، ریاضت ایرانی» در مجله تجارت فردا ضمن تبیین دلایل کلیدی اقتصادی و سیاسی بحران یونان، بر قابل مقایسه بودن روند برخی شاخص‌های مهم اقتصادی کشورمان با تجربه بحران یونان تاکید کرده بود. مروری بر خاطرات تلخ و شیرین دهه گذشته یادآور آن است که در حالی که سال 2015 برای یونانیان با اعتراض و نگرانی نسبت به سیاست‌های اقتصادی ریاضتی توصیه‌شده توسط سازمان‌های بین‌المللی آغاز شده بود، ایرانیان این سال میلادی را با امیدواری و خوش‌بینی نسبت به حل مناقشه اتمی آغاز کرده بودند. اکنون با گذشت نزدیک به یک دهه از آن زمان، رئیس‌جمهور یونان موفقیت این کشور در بازیابی اقتصادی را تبریک می‌گوید اما ایرانیان همچنان با نتایج سیاست‌های ایدئولوژی‌زده خود دست‌به‌گریبان هستند. تیموتی بسلی و تورستون پرسون کتاب ارزشمند خود، «پایه‌های کامروایی: اقتصاد سیاسی خوشه‌های توسعه» را با این جمله تولستوی بزرگ در آنا کارنینا آغاز می‌کنند که «خانواده‌های خشنود همه شبیه هم هستند؛ [اما] هر خانواده ناخشنود به شیوه خود ناخشنود است». از دیدگاه اقتصاد سیاسی توسعه این جمله بیش ازهر چیز بر این امر تاکید دارد که شکست‌های سیاست نه به‌طور همگن بلکه در قالب خوشه‌هایی صورت می‌گیرد که مجموعه‌ای از ویژگی‌های مشترک را نمایندگی می‌کنند. در این یادداشت تلاش می‌کنم تا با تبیین مفهوم دولت رانتیر غارتگر و ارائه یک طبقه‌بندی از نقش‌های سه‌گانه ایدئولوژی در فضای اقتصاد سیاسی ایران، تصویری از چرایی شکست‌های مداوم تجربه‌های اصلاحی در دوره پس از انقلاب فراهم کنم.

دولت‌های رانتیر و اقتصاد سیاسی شومی منابع

اقتصاددانان و پژوهشگران در فضای عمومی و آکادمی به‌طور گسترده از اصطلاح شومی منابع (یا نفرین منابع) برای اشاره به چالش‌های چندوجهی اقتصادی، سیاسی و اجتماعی پیش‌روی کشورهای برخوردار از ثروت منابع طبیعی استفاده می‌کنند. این اصطلاح در ابتدا توسط ریچارد اوتی در سال 1993 ابداع شد و به عنوان «تاثیر منفی ثروت منابع طبیعی یک کشور بر رفاه اقتصادی، اجتماعی یا سیاسی آن» تعریف می‌شود (راس 2014). ادبیات موجود دو نوع از شومی منابع طبیعی را از یکدیگر متمایز می‌کند:

1- نفرین منابع طبیعی اقتصادی که به این واقعیت اشاره دارد که کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی نسبت به همتایان خود کندتر رشد می‌کنند. بیماری هلندی، رانت‌جویی، فساد و تبیین‌های نهادی چهار تحلیل اقتصادی اصلی را در مورد علل نفرین منابع طبیعی اقتصادی ارائه می‌کنند (ساکس و وارنر 2001؛ ون‌درپلاگ 2011؛ فرانکل 2012).

2- نفرین منابع طبیعی سیاسی که بیانگر گرایش کشورهای برخوردار از وفور منابع طبیعی به استبداد و نیز مستعد بودن آنها برای جنگ‌های داخلی است (هرب 2005؛ راس 2012، 2014).

اقتصاددانان به‌طور کلی بر سر راه‌حل‌های تکنیکی مقابله با شومی منابع همانند اجتناب از بیماری هلندی، جلوگیری از اتکای بیش از حد به رانت منابع، استفاده از جریان‌های درآمدی پوششی برای حفاظت از برنامه‌های مخارج عمومی در برابر نوسانات قیمت کالایی توافق دارند (برای نمونه بنگرید به ایفرت و همکاران 2002). چالش واقعی سیاست در پاسخ به نفرین منابع در تسلط بر ابعاد سیاسی و حکمرانی مرتبط با آن نهفته است: انگیزه‌های سیاسی می‌تواند موجب شود تا نخبگان سیاسی شومی منبع و پیامدهای آن را نادیده بگیرند. در نتیجه، در مقایسه با کشورهایی که از نظر منابع فقیر هستند، کشورهای وابسته به منابع طبیعی می‌توانند درگیری‌های داخلی بیشتری را تجربه کنند (راس 2004؛ هامفریس 2005)، با احتمال بالاتری با اقتدارگرایی مواجه شوند (راس 2012) و از پیامدهای اجتماعی همانند نظام آموزشی ضعیف‌تر و به حاشیه رانده شدن زنان در نیروی کار رنج ببرند (اسپکتور 2012). علاوه بر این، کیفیت حکمرانی در کشورهای وابسته به منابع، می‌تواند ضعیف‌تر از چیزی باشد که در سطوح درآمدی مشابه رایج است (مهلوم و همکاران 2006؛ فرانکل 2012). در نهایت، کشورهای وابسته می‌توانند در معرض مجموعه‌ای از الگوهای توزیعی سیاسی-اقتصادی غارتگرانه قرار گیرند (تورنل و لین 1999؛ اوتی 2010). یک عنصر کلیدی که این تاثیرات مختلف را به هم پیوند می‌دهد و شدت آنها و شیوه‌های بروز آنها را تعیین می‌کند چگونگی تولید و توزیع رانت‌های بادآورده از منابع طبیعی در کشورهای وابسته به منابع است. نظریه دولت رانتیر یکی از نظریه‌های متداول در اقتصاد سیاسی است که تلاش می‌کند تا رابطه بین دولت و جامعه در دولت‌هایی که درآمد خود را به‌طور عمده از انواع مختلف رانت اقتصادی، نظیر درآمدهای حاصل از صادرات نفت، به دست می‌آورند، توضیح بدهد. پارادایم دولت رانتیر که در ابتدا توسط حسین مهدوی (1970) پیشنهاد شد و توسط ببلاوی (1987) و لوسیانی (1987) سیستم‌بندی شد، اکنون به ابزاری رایج در تفسیر پویایی سیاسی کشورهای تولیدکننده نفت تبدیل شده است. اهمیت این نظریه از نگاه یادداشت حاضر در این است که بر عملکرد مالی دولت تاکید می‌کند و از این‌رو بین دولت‌های به اصطلاح تولیدی و دولت‌های رانتیر تمایز قائل می‌شود. در این نگرش، مفهوم دولت رانتیر به این واقعیت اشاره دارد که منابع طبیعی یک جریان درآمد بادآورده برای دولت‌ها ایجاد می‌کند. این رانت‌های فوق‌العاده، با محدود کردن نیاز دولت به اشکال دیگر تولید درآمد، انگیزه‌ها برای توسعه اقتصادی را تضعیف می‌کند. حتی بدتر از آن، در غیاب نظارت‌های نهادی و پاسخگویی، نخبگان سیاسی می‌توانند تحت تاثیر این وسوسه قرار گیرند تا از دستگاه دولتی به شکلی غارتگرانه در جهت استخراج رانت از جامعه و توزیع آن از طریق شبکه‌های حمایتی استفاده کنند.

در یک نگاه کلی، برخورداری از درآمدهای نفتی می‌تواند به شش «اعوجاج ساختاری» منجر شود. اول، دولت‌های رانتیر با عدم قطعیت بودجه مواجه هستند؛ از آنجا که دولت‌های رانتیر به درآمدهای حاصل از صادرات کالایی متکی هستند و از آنجا که قیمت‌های کالاهایی در معرض نوسانات شدید در بازارهای بین‌المللی قرار دارند، ثبات بودجه در این دولت‌ها با چالش‌های جدی مواجه است. دوم، در دولت‌های رانتیر به‌طور معمول بخش دولتی بر بخش خصوصی غالب است؛ دولت مالکیت بخش بزرگی از ابزار تولید را در اختیار دارد زیرا مهم‌ترین بخش‌های اقتصادی در دولت‌های رانتیر، بخش‌های مرتبط با منابع طبیعی هستند. به عبارت دیگر، از نگاه قدرت واقعی، اقتصاد در دست نخبگان حاکم است. سوم، دولت‌های رانتیر، به‌ویژه در کشورهای پرجمعیت، از بیکاری گسترده رنج می‌برند؛ این امر از آنجا ناشی می‌شود که استخراج نفت و صنایع وابسته به آن به‌شدت سرمایه‌بر هستند. علاوه بر این، از آنجا که توسعه بخش نفت به‌طور معمول به بهای جانشینی سایر بخش‌های اقتصادی تمام می‌شود، چشم‌انداز ایجاد اشتغال در دولت‌های نفتی روشن نیست. چهارم، دولت‌های رانتیر به‌طور گسترده برنامه‌های رفاهی فوق‌العاده سخاوتمندانه‌ای را ارائه می‌کنند. این برنامه‌ها فشار زیادی بر بودجه دولت‌ها وارد می‌کنند و عدم‌اطمینان در مورد پایداری مالی بلندمدت را افزایش می‌دهند. پنجم، مشارکت مردمی در سیاست داخلی در دولت‌های رانتیر غایب است، زیرا دولت هرگونه مخالفت احزاب یا جنبش‌های داخلی را «خریداری» می‌کند. در نهایت، این واقعیت که نخبگان حاکم بر امور مالی دولت کنترل کامل دارند، می‌تواند به عدم شفافیت و ضعف در پاسخگویی سیاسی در دولت‌های رانتیر منجر شود.

به‌طور خلاصه، ماهیت کلیدی مفهوم دولت رانتیر در این نکته نهفته است که، در حالی که در کشورهای «عادی»، دولت توسط جامعه حمایت می‌شود، و باید برای پرداخت هزینه‌های خود، سیستمی را ایجاد کند تا بخشی از مازاد تولیدشده توسط جامعه را استخراج کند، در کشورهای صادرکننده نفت، رانت‌های بادآورده به‌طور مستقیم به دولت تعلق می‌گیرد و در نتیجه، نخبگان حاکم می‌توانند از طریق توزیع یا تخصیص دلبخواهی این رانت، جامعه را حمایت کنند. از همین رو، برخورداری از منابع طبیعی می‌تواند به تمایز پررنگ دولت‌های تولیدی، که در آن جامعه منبع ارزش افزوده است و دولت با وضع مالیات، هزینه‌های خود را تامین می‌کند، و دولت‌های توزیعی که در آن دولت مستقل از جامعه است و به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از جامعه حمایت می‌کند، منجر شود. در حالت حدی، سیاست‌ها در دولت‌های رانتیر می‌تواند با هدف در اختیار گرفتن حداکثر «غنایم» به بهای از بین رفتن خلق ثروت منجر شود.

دولت غارتگر

ارتباط ظرفیت دولت متمرکز با خلق ثروت، یکی از موضوعات کلیدی در ادبیات انتخاب عمومی است. داگلاس نورث (1981) در کتاب روشنگر خود یک طبقه‌بندی ساده از دو نظریه کلی در مورد دولت ارائه می‌کند: اول، «نظریه قرارداد» که به‌طورگسترده توسط جریان اصلی اقتصاد پذیرفته شده است و در آن «دولت نقش بیشینه‌کننده ثروت را برای جامعه ایفا می‌کند»؛ دوم، «نظریه غارتگرانه» که بر اساس آن دولت «مجموعه‌ای از حقوق مالکیت را مشخص می‌کند که درآمد گروهی را که در قدرت است، بدون توجه به تاثیر آن بر ثروت جامعه به عنوان یک کل، بیشینه می‌سازد».

در نظریه اول، مرزهای مداخله دولت در اقتصاد با ماهیت کالاها و خدمات تعریف می‌شود. به‌طور خاص، عرضه بهینه کالاها و خدمات عمومی که با دو ویژگی رقابت‌ناپذیری و تخصیص‌ناپذیری مشخص می‌شوند، نیاز به مداخله دولت دارد. این تصویر از فرآیندهای سیاسی به عنوان شکلی از مبادله مرتبط با مقیاس و دامنه کالاها و خدمات عمومی، بیان مجدد معاصری از ایده لاک است که نقش دولت را خدمت به شهروندان تعریف می‌کند. در واقع، چهارچوب «سیاست به مثابه مبادله» به دولت به عنوان مکانیسمی می‌نگرد که شهروندان را قادر می‌کند تا به‌طور جمعی به اهدافی دست یابند که به تنهایی یا از طریق مبادله بازار قادر به دستیابی به آن نیستند: اجبار دولتی می‌تواند بر مشکلات سواری مجانی غلبه کند و به نتایج همکارانه در موقعیت‌های معمای زندانیان منجر شود. بنابراین، نظریه قرارداد، بنیانی را برای دولت مولد طرح‌ریزی می‌کند: دولتی که منافعی را در اختیار شهروندان خود قرار می‌دهد که در غیاب دولت، نمی‌توانستند به این منافع دست یابند. لویاتان هابز نمونه‌ای از نگرش قراردادی به دولت است که ادعا می‌کند مردم آزادی خود را به دولت -یعنی، یک متخصص خشونت برخوردار از قدرتی بیشتر از سایرین در جامعه- که حقوق مالکیت، دفاع جمعی و سایر کالاهای عمومی را فراهم می‌آورد، واگذار می‌کنند. از دست دادن آزادی برای هابز امر بدی نبود، چراکه او معتقد بود زندگی در شرایط هرج‌ومرج «زننده، بی‌رحمانه و کوتاه» است. بوکانان (1975) از این دیدگاه که دولت را برای تامین کالاهای عمومی ضروری می‌داند، هابزی است اما او برخلاف هابز خوش‌بین بود که مردم می‌توانند قوانینی را برای محدود کردن به‌کارگیری اجبار ایجاد کنند. در واقع، بسیاری از شواهد تاریخی این ادعا را تایید می‌کند که دولت در تامین کالاهای عمومی بر سازمان‌های سیاسی کوچک‌تر، همانند دولت-شهرها، اتحادیه‌ها، و سازمان‌های عرفی و قبیله‌ای، برتری دارد. این یافته از آن‌رو از منظر این یادداشت قابل‌توجه است که کالاهای عمومی با رشد بلندمدت و در نتیجه، دولت‌های مولد مرتبط است. به هر حال، نظریه قرارداد به وضوح یک نظریه هنجاری از مرزهای دولت است: درحالی‌که تمایز بین کالاهای عمومی و خصوصی در توسعه یک نظریه هنجاری از دولت به عنوان تامین‌کننده کالاها و خدمات عمومی ضروری است، اما این تمایز قادر نیست مرزهای به‌کارگیری اجبار توسط دولت‌ها، به‌خصوص دولت‌های غارتگر، را آن‌گونه که هست یا در طول تاریخ تکامل یافته است، توضیح دهد.

دیدگاه قراردادی از دولت در تضاد با دیدگاه غارتگرانه‌ای قرار دارد، که همان‌گونه که اولسون (2000) توصیف می‌کند، دولت را به عنوان یک راهزن ثابت ترسیم می‌کند که نهادهایی را طراحی می‌کند تا منابعی را که می‌تواند از شهروندانش غارت کند به حداکثر برساند. نظریه غارتگر بهبود رفاه اجتماعی را به‌عنوان توضیحی اثباتی برای رفتار حاکمان زیر سوال می‌برد. در نقطه مقابل، در این دیدگاه، متخصص اجبار عمدتاً با اهداف کسب درآمد و اعمال کنترل بر زمین، نیروی کار و نظایر آن برانگیخته می‌شود. در واقع، برخلاف نظریه قرارداد، که جهت‌گیری فردگرایانه دارد -افراد با دولت قرارداد می‌بندند- نظریه غارتگرانه تعارض گروهی را به عنوان منبع فشار زیربنایی برای تخریب ثروت مفهوم‌سازی می‌کند. این تاکید بیشتر بر تعارض گروهی موجب می‌شود تا نظریه غارتگر به‌طور کلی نسبت به تامین کالاهای عمومی کمتر خوش‌بین باشد. نظریه انتخاب عمومی، رانت‌جویی (تالوک 1967؛ کروگر 1974)، تسخیر تنظیم‌گری (استیگلر 1971)، و سیاست گروه‌های ذی‌نفع (اولسون 1965، 1982) را به عنوان مکانیسم‌هایی معرفی می‌کند که غارتگری از طریق آنها صورت می‌گیرد. شناخت خطرات دولت غارتگر به خودی خود موجب شده است تا بسیاری از محققان در مورد کنترل تمایلات غارتگرانه دولت لویاتان تذکر دهند. عنوان کتاب بوکانان (1975)، «محدودیت‌های آزادی: بین هرج‌ومرج و لویاتان»، چالش‌های دولت غارتگر را به‌خوبی خلاصه می‌کند. به‌طور خلاصه، دولت مولد، با پیروی از مدل قراردادی، به قدرت کافی نیاز دارد تا بتواند از طریق محافظت از حقوق مردم از هرج‌ومرج هابزی جلوگیری کند، اما در همین حال، دولت باید به اندازه کافی محدود شود تا به لویاتانی تبدیل نشود که از قدرت خود برای غارتگری مردمی که تحت حکومت آن زندگی می‌کنند استفاده می‌کند.

همان‌گونه که اشاره شد، بسیاری از پژوهشگران، از جمله لوی (1988)، آشر (1992) و اولسون (2000) وضعیت غارتگری را به عنوان یک راهزن ساکن تصور کرده‌اند. راهزنان ساکن، برخلاف راهزنان سرگردان، با این قید محدود می‌شوند که منابع استخراج‌شده از طعمه‌ها، منابع درآمدی ایشان در بلندمدت را از بین ببرند. در واقع، در نقطه مقابل راهزنان سرگردان که می‌توانند همه چیز را از قربانیان خود بگیرند و ادامه دهند چراکه برجا گذاشتن منابع برای آنها سودی نخواهد داشت، راهزنان ساکن انگیزه دارند تا با ایجاد شرایط مناسب، برای نمونه از مسیر محافظت از افراد و دارایی‌ها، برای مشارکت طعمه‌های خود در فعالیت‌های مولد منبع درآمد مستمری را برای خود ایجاد کنند. همچنان که هولکامب(1994) اشاره می‌کند این انگیزه‌ها می‌تواند به فراهم‌آوری کالاهای عمومی گسترش یابد چراکه تامین آنها، بهره‌وری کسانی را که توسط یک راهزن ساکن اداره می‌شوند افزایش می‌دهد و نظریه‌های دولت مولد را با نظریه‌های دولت غارتگر مرتبط می‌کند. در واقع، به‌رغم تفاوت‌ها، لزومی ندارد تا در تبیین رابطه توسعه سیاسی و اقتصادی بین نظریه‌های قراردادی و غارتگرانه یکی را انتخاب کرد. مقابله با غارتگری مستلزم آن است که افراد با ایجاد نهادهای اقدام جمعی، به‌طور مستمر فرصت‌هایی را برای طعمه‌ها فراهم کنند تا از خود در برابر غارتگری حفاظت کنند. از این منظر، گرچه نهادهایی همانند دموکراسی، با محدود کردن دسترسی دولت‌های غارتگر، چشم‌انداز خلق ثروت را بهبود می‌بخشند، اما به هر حال، حتی دموکراسی‌ها نیز با فشار از سوی گروه‌های ذی‌نفعی که برای دستیابی به قدرت رقابت می‌کنند، مواجه هستند.

گرچه ادبیات کلاسیک اقتصاد سیاسی، چرایی انتخاب و اجرای سیاست‌های خوب یا بد را در چهارچوب نظریه قراردادی و نیز رویکرد راهزن ثابت به دولت توضیح می‌دهد (برای نمونه بنگرید به پرسون و تابلینی 2000)، اما توضیح رفتارهای غارتگرانه دولت‌ها به مثابه راهزنان سرگردان همچنان با دشواری‌های نظری مواجه خواهد بود. به عنوان یک نمونه ابتدایی، جیمز رابینسون در مقاله خود «چه زمانی دولت غارتگر است؟» تلاش می‌کند تا یک رویکرد مفهومی قانع‌کننده برای اقتصاد سیاسی دولت‌های غارتگر را ارائه دهد. در این مقاله، «دولت غارتگر» یا «رژیم غارتگر» به عنوان یک مدل اجتماعی که در آن دستگاه دولتی یک کشور از قدرت سیاسی استفاده می‌کند تا مزایای اقتصادی را برای نخبگان سیاسی به بهای مردم فراهم آورد، تعریف می‌شود. رابینسون توجه خود را به رژیم‌های غیردموکراتیک که در آن نظام سیاسی توسط گروهی از نخبگان سیاسی که هدف آن به حداکثر رساندن رفاه خود است کنترل می‌شود، محدود می‌کند. رابینسون توضیح می‌دهد که وقوع سیاست‌های بد گیج‌کننده است، زیرا حتی رژیم‌های خودمختار نیز تا زمانی که بتوانند به اندازه کافی ثروت حاصل را استخراج کنند، برای ارتقای توسعه انگیزه خواهند داشت. به هر حال، سیاست‌هایی که توسعه اقتصادی را ارتقا می‌دهند، در عین حال که باعث رونق می‌شوند، ممکن است به‌طور همزمان توزیع قدرت سیاسی را به گونه‌ای تغییر دهند که گروه‌هایی را که در ابتدا کنترل نظام سیاسی را در دست دارند، تحت تاثیر قرار دهد. چنانچه سیاست‌هایی که توسعه اقتصادی (مانند ایجاد زیرساخت‌ها و ترویج تجارت آزاد) و نهادهای خوب (مانند حقوق مالکیت مطمئن و بوروکراسی کارآمد) را ارتقا می‌دهند با حفظ وضعیت موجود سیاسی ناسازگار باشند، این امر به نخبگان انگیزه می‌دهد تا به «غارتگر» بدل شوند. مکانیسم توضیح داده‌شده توسط رابینسون، رابطه نزدیکی با مفهوم «تخریب خلاق» در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند» نوشته دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون دارد. تخریب خلاق به فرآیندی اشاره دارد که طی آن فناوری‌های جدید با فناوری‌های موجود رقابت می‌کنند و آنها را منسوخ می‌کنند. اقتصاددانان عموماً تخریب خلاق را موتور رشد اقتصادی در سرمایه‌داری در نظر می‌گیرند. با این حال، تحت «نهادهای استخراجی»، یعنی نهادهایی که از توزیع فراگیر قدرت حمایت نمی‌کنند، نخبگان تمایل دارند فرآیند تخریب خلاقانه را متوقف کنند، زیرا قدرت آنها را تهدید می‌کند. این از رشد اقتصادی جلوگیری می‌کند. عجم‌اوغلو و رابینسون استدلال می‌کنند که ترس از تخریب خلاق مانع اصلی در برابر ظهور نهادهای فراگیر و رشد اقتصادی است.

تجزیه و تحلیل مقاله رابینسون (2001) نشان می‌دهد رفتار غارتگرانه احتمالاً در جوامعی ظاهر می‌شود که در آن مزایای قدرت سیاسی زیاد است، که به وفور از منابع طبیعی برخوردار هستند، که در آنها عواملی که مکمل سرمایه‌گذاری عمومی هستند، همانند سرمایه انسانی، به وفور وجود دارد و که ذاتاً، به این دلیل که دولت‌های نامشروع دارند یا به این دلیل که جامعه به شدت علیه آنها بسیج شده است، ناپایدار هستند، این یافته‌ها کمک می‌کند تا روشن شود چرا سرمایه انسانی بالا و وفور منابع طبیعی به‌ترتیب با انتخاب سیاست‌های خوب و بد همبسته هستند. یک رویکرد دیگر با نتایج کلی مشابه، «نظریه غارتگرانه دولت» مهرداد وهابی (2014، 2015) است. بنابر این نظریه، دولت زمانی غارتگر است که دارایی‌ها را به اجبار تصاحب کند و رعایا نتوانند از قدرت دولت بگریزند یا پنهان شوند. بر اساس این نظریه، مرزهای دولت بر اساس ماهیت دارایی‌هایی که می‌توان آنها را کم و بیش به راحتی گرفت تعیین می‌شود. وهابی تمایز جدیدی را بین دارایی‌های اسیر و فراری معرفی می‌کند که به‌طور اثباتی مرزهای یک فضای دولتی را نشان می‌دهد. این نظریه پیشنهاد می‌کند دولت مجموعه‌ای از حقوق مالکیت را مشخص می‌کند که درآمد گروه در قدرت را بدون توجه به تاثیر آن بر ثروت کل جامعه به حداکثر برساند. این نظریه بهبود رفاه اجتماعی را به عنوان یک توضیح اثباتی برای رفتار حاکمان مورد پرسش قرار می‌دهد. یکی از بینش‌های کلیدی وهابی در مورد نظریه غارتگرانه دولت این است که ویژگی‌های دارایی‌ها پیش‌بینی‌هایی را در مورد رفتارهای تصمیم‌گیرندگان سیاسی نیز فراهم می‌کند. وسعت شکار به چیزی که شکارچی قادر به گرفتن آن است و همچنین به توانایی شکار برای فرار از طعمه شدن بستگی دارد. بر اساس این منطق، دامنه دولت غارتگر زمانی که دارایی‌ها متحرک هستند کاهش می‌یابد و زمانی که دارایی‌هایی مانند زمین و نفت در اسارت هستند، گسترش می‌یابد. بنابراین، وهابی نیز همانند رابینسون، بر تاثیرات بالقوه برخورداری از منابع طبیعی، به‌ویژه در دولت‌های غارتگر غیرفراگیر تاکید می‌کند.

ایدئولوژی پرهزینه

مسعود نیلی و نوید رئیسی پیش از این در قالب ارائه‌ای در رویداد کیش اینوکس 2023 تلاش کردند تا با پیش کشیدن سه‌گانه واقع‌گرایی، آرمان‌گرایی و برخورداری از درآمدهای نفتی، تصویری از اقتصاد سیاسی نظام حکمرانی اقتصادی در ایران پس از انقلاب فراهم آورند. آرمان‌گرایی در این تصویر ترسیم‌شده، به پوپولیسم اقتصادی به عنوان جنبه ایدئولوژیکی از استراتژی اقتصادی اشاره دارد که لزوماً در میان کشورهای نفتی مشترک نیست: پوپولیسم اقتصادی عبارت است از استفاده سیاسی از منابع اقتصادی برای بسیج حمایت طبقاتی که تا پیش از آن به عنوان بخش‌های به حاشیه رانده‌شده تلقی می‌شدند و به تازگی به عنوان پایگاه حمایتی برای رژیم استخدام شده‌اند. پوپولیسم اقتصادی که اغلب با شعارهای «عدالت اجتماعی» و بی‌اعتمادی به نخبگان (داخلی یا خارجی) گره می‌خورد، به سیاست‌های اقتصادی یک مولفه قوی (باز) توزیعی می‌افزاید و با تبدیل دارایی‌های مولد یک کشور که نقش مستقیمی در بازتوزیع دارد به بخشی از مشق ملت‌سازی، تولید و توزیع اقتصادی را با یکدیگر در هم می‌آمیزد. در این معنا، پوپولیسم اقتصادی می‌تواند از کنترل قیمت‌های مصرف‌کننده یا ارائه خدمات اجتماعی گسترده تا مداخلات مستقیم دولت برای ایجاد اشتغال را در بر گیرد. پوپولیسم اقتصادی در گونه‌های رادیکال‌تر خود حتی می‌تواند تغییر ساختارهای طبقاتی را هدف قرار دهد. باید توجه داشت که پوپولیسم اقتصادی در اینجا به امری فراتر از حامی‌گرایی صرف اشاره دارد: استفاده از بازتوزیع برای ایجاد حمایت سیاسی سازمان‌یافته و فعالانه بسیج‌شده طبقات کمتر برخوردار، به‌کارگیری لفاظی عدالت‌خواهانه و نیز تعصب ضدنخبگی، پوپولیسم اقتصادی را با ویژگی‌های خاصی متمایز می‌کند که لزوماً در سایر سیستم‌های حامی‌گرایانه وجود ندارد. به هر حال، لفاظی هرچه باشد، تاثیر پوپولیسم اقتصادی بر بخش‌های عمومی بیشتر از تاثیر آن بر سلسله‌مراتب طبقاتی است: نقش محوری ملاحظات توزیعی و (به ظاهر) برابری‌طلبانه در سیاست‌های اقتصادی پوپولیستی می‌تواند سیاست را در دستیابی به خیر عمومی با شکست کامل مواجه سازد. پوپولیسم اقتصادی با دستکاری فراگیر قیمت‌ها و تحمیل وظایف رفاهی بیش از حد بر دولت‌ها، تمرکز بر خلق سود از مسیر تولید را از بین می‌برد، بیکاری را بیش از حد معمول گسترش می‌دهد و اعمال محدودیت‌های ضروری بودجه‌ای را ناممکن می‌کند. به عنوان یک نتیجه اجتناب‌ناپذیر دیگر، تحمیل اهداف توزیعی فراگیر، تعیین‌شده توسط اولویت‌های سیاسی، استقلال عملیاتی بوروکراسی و مدیران دولتی را به خطر می‌اندازد و آنها را در معرض رقابت برای دسترسی به بودجه قرار می‌دهد. در نهایت، رویکرد پوپولیسم اقتصادی می‌تواند با نقش محوری دادن به تصمیم‌گیری‌های دولتی، به ایجاد موقعیت‌های فسادآمیز منجر شود.

بسیاری از کشورهای در حال توسعه مراحل گسترده‌ای از پوپولیسم اقتصادی را پشت سر گذاشته‌اند. برای نمونه، الجزایر، ایران، لیبی و ونزوئلا از جمله کشورهایی هستند که استراتژی‌های پوپولیستی و بازتوزیعی را با لفاظی‌های «جهان سومی» ترکیب کرده‌اند. در هر چهار کشور، ابزارهای تولید تحت کنترل دولت، هسته اصلی یک استراتژی اجتماعی-اقتصادی بازتوزیعی بوده است و مالکیت دولتی بنگاه‌ها به منظور بهره‌برداری از حوزه‌های سیاسی پوپولیستی راه‌اندازی و /یا عملیاتی شده‌اند. در موارد رادیکال‌تر، اقتصاد دولتی و پوپولیسم اقتصادی نقش آشکاری را به عنوان ابزاری برای ساختن یک دولت و جامعه جدید از طریق ایجاد و توانمندسازی طبقات و هویت‌های اجتماعی جدید برای فراتر رفتن از ساختارهای نخبگان قدیمی ایفا کرده است. یک نمونه مرتبط از رویکرد بسیج سیاسی توده‌ای هدفمند طبقات «به حاشیه رانده‌شده»، قانون اساسی انقلاب 1357 است که همان‌گونه که نیلی و رئیسی اشاره می‌کنند بنیان اقتصاد دولتی را در دهه 1360 خورشیدی در ایران تاسیس کرد به‌گونه‌ای که تمامی تلاش‌های اصلاحگرانه پس از پایان جنگ تا پایان دوران ریاست‌جمهوری محمد خاتمی، بر تغییر همین رویکرد متمرکز شد. با توجه به آنچه پیش از این گفته شد، روشن است که بخشی از چرایی مانایی رویکرد ایدئولوژیک در دوره پس از تثبیت انقلاب را می‌توان با نظریه دولت رانتیر توضیح داد: برخورداری از درآمدهای نفتی، دست‌کم بخشی از، سیاستمداران ایرانی را در این توهم غرق کرد که دستیابی به رفاه اقتصادی بدون توجه به بنیان‌های مولد اقتصادی ممکن خواهد بود. در همین حال، باید توجه داشت که اگرچه سیاست‌های توزیعی نقش بزرگی را در سیاست پادشاهی‌های حاشیه خلیج‌فارس که همگی همچون ایران از درآمدهای بادآورده نفتی برخوردار هستند ایفا می‌کند، اما این کشورها هرگز مرحله‌ای از بسیج پوپولیستی را پشت سر نگذاشته‌اند. در واقع، توانمندسازی طبقات پایین یا اصلاح عمدی سلسله‌مراتب اجتماعی-اقتصادی، هرگز هدف سیاست‌های حمایتی در این کشورها نبوده است. علاوه بر این، استراتژی‌های اقتصادی در این کشورها هرگز با شعارهای برابری‌خواهانه مرتبط نبوده و به ابزار بسیج سیاسی تبدیل نشده است. همین امر می‌تواند توضیح دهد که چرا دولت‌های رانتیر متأخر حاشیه خلیج‌فارس عملکرد اقتصادی موفق‌تری را نسبت به کشورمان به ثبت رسانده‌اند. در واقع، با وجود این واقعیت که این دولت‌های رانتیر از نظر مالی نسبتاً مستقل از شهروندان خود هستند اما به لطف انباشت دارایی‌ها در سطح بین‌المللی غالباً یک بخش خصوصی ملی بسیار قوی نیز دارند. شکل‌گیری این بخش خصوصی مدیون نگرش غیرایدئولوژیک این دولت‌ها به توسعه و ایجاد فرصت‌های جدید برای سرمایه‌گذاری خصوصی است.

وجود یا نبود پوپولیسم اقتصادی نقشی کلیدی در تبیین موفقیت‌ها و شکست‌های دولت‌های رانتیر داشته و دارد چرا که غلبه بر میراث پوپولیستی غالباً بسیار دشوار است. مسعود نیلی و نوید رئیسی با ارائه شواهد آماری از عملکرد اقتصاد کلان ایران، دوره اصلاحات (1384-1376) را به عنوان قله منحنی توسعه ایران در دوره پس از انقلاب شناسایی می‌کنند. از این منظر، گرچه مقهور شدن سیاست‌های اصلاحی دولت‌های محمد خاتمی، تصویری از دشواری مورداشاره را ترسیم می‌کند اما به هر حال، تقلیل این شکست به پوپولیسم اقتصادی مستتر در ایدئولوژی انقلاب 1357 نیز نادرست است. در واقعیت، سویه‌های اثرگذاری ایدئولوژی بر نظام حکمرانی ایران بسیار فراتر از لفاظی‌های پوپولیستی بوده است. در رویکردی ایدئولوژیک، قانون اساسی انقلاب 1357 همچنین تلاش کرد یک حکومت غیررسمی «اسلامی» را با یک رژیم رسمی «جمهوری» ترکیب کند. از این منظر، ترس از تخریب خلاق مهم‌ترین نیروی رانشی بوده است که مقابله با اصلاحات اقتصادی-سیاسی در دولت‌های محمد خاتمی را در دستور کار نخبگان سیاسی قرار داد. مشابه با تحلیل نیلی و رئیسی، وهابی (2017) نیز در توصیف دولت ایران به مثابه یک ساختار غارتگر بر دوره زمامداری محمود احمدی‌نژاد به عنوان یک نقطه عطف تاریخی تاکید می‌کند. این پژوهشگر بر این نکته کلیدی تاکید می‌کند که ساخت دوگانه قدرت در قانون اساسی انقلاب 1357 به شکل‌گیری و فراگیر شدن نهادهای موازی در جمهوری اسلامی ایران منجر شده است. در واقع، وهابی اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی ایران را با تقسیم‌بندی اقتصاد به دو بخش حمایت‌شده و غیرحمایت‌شده مشخص می‌کند. بخش اول به‌طور مستقیم توسط قدرت اجباری محافظت می‌شود، در حالی که بخش دوم ناگزیر از تحمل هزینه‌های بالا برای تضمین حقوق مالکیت است. بخش حفاظت‌شده به‌طور عمده شامل دارایی‌های مصادره شده است که توسط نخبگان سیاسی غیرانتخابی کنترل می‌شود و دولت از آنها به عنوان یک منبع معتبر تثبیت حمایت سیاسی استفاده می‌کند. این بخش دارایی‌های بزرگ شبه‌دولتی با حقوق مالکیت نامشخص را شامل می‌شود، به‌طور معمول به درآمدهای نفتی دسترسی مستقیم دارد و در نهایت، از سیاست‌های شبه‌بودجه‌ای سود می‌برد. در این چهارچوب، وهابی با تمایز بین سه دوره تحمیل بخش‌های دولتی /شبه‌دولتی به اقتصاد ایران، بر این تحلیل نیلی و رئیسی صحه می‌گذارد که دوره زمامداری محمود احمدی‌نژاد با تضمین دسترسی قدرت سیاسی غیرمنتخب به درآمدهای نفتی و با تبدیل آن به برنده «خصوصی‌سازی»، کنترل ذی‌نفعان بر اقتصاد را نهادینه کرد. در واقع، پس از این دوره است که تقریباً هر سازمان دولتی در ساختار اقتصاد سیاسی ایران با سایه‌ای سنگین‌تر از خود همراه می‌شود. این نکته از آن جهت شایان توجه است که عملکرد بخش حفاظت‌شده در اقتصاد ایران را می‌توان به عنوان یک رژیم تخصیصی و نه مولد توصیف کرد. در نقطه مقابل، بخش غیرحفاظت‌شده متشکل از شرکت‌های خصوصی است که به راحتی می‌توانند مشمول مصادره شوند. این بخش از اقتصاد دسترسی مستقیم به درآمد نفتی ندارد اما در چهارچوب ساختار اقتصاد سیاسی ایران تلاش می‌کند با ارتباط‌گیری با بخش حفاظت‌شده در رانت‌جویی سهیم شود.

در نهایت، سویه سوم غلبه ایدئولوژی بر فضای اقتصاد سیاسی ایران را باید در سیاست خارجی تهاجمی ایران در دوره پس از انقلاب جست‌وجو کرد. این رویکرد تهاجمی با تحمیل یک مناقشه خارجی دیرپا به کشور، ساختار رانتیر اقتصاد ایران را از منبع اصلی درآمدی خود، درآمدهای نفتی، محروم کرده است. گرچه نظریه دولت رانتیر بر این امر متمرکز است که دولت‌های نفتی به دلیل استقلال مالی شهروندان غالباً از این امکان برخوردار هستند تا خود را از فشارها برای تغییرات سیاسی مصون نگه دارند، اما همچنان در معرض این چالش قرار دارند که منابع طبیعی همانند نفت منابع محدودی هستند و جریان درآمدهای رانتی در این کشورها برای همیشه دوام نمی‌آورد. در واقع، بخشی از تاکید بر متنوع‌سازی اقتصادهای نفتی از همین دغدغه‌ها نسبت به پایداری اقتصادی ناشی می‌شود. برای رویارویی با این چالش، یک دولت رانتیر می‌تواند به یک دولت رانتیر متأخر تبدیل شود. در این صورت، دولت همچنان سهم بالایی را از منابع غیرمولد مانند درآمدهای رانتی نفتی دریافت می‌کند. اما در همین حال، یک دولت رانتیر متأخر از مسیر تجارت بین‌المللی و سرمایه‌گذاری خارجی به منظور کاهش وابستگی به منابع طبیعی، درهای کشور خود را به روی جهانی شدن باز می‌کند. در واقع، دولت‌های رانتیر متأخر اغلب یک سیاست اقتصادی فعال مبتنی بر برنامه توسعه بلندمدت را دنبال می‌کنند تا بتوانند به نیازهای رفاهی شهروندان به‌طور پایدار پاسخ دهند. در نقطه مقابل، یک دولت رانتیر که در مقابله با چالش‌های جهانی شدن و واقعیت اتمام منابع طبیعی ناکام است، می‌تواند به یک دولت غارتگر تبدیل شود. این گذار زمانی رخ می‌دهد که دولت دیگر منابع کافی برای برآوردن اهداف توسعه اقتصادی مورد نیاز شهروندان را نداشته باشد و در نتیجه، برای تامین هزینه‌های خود به غارتگری روی آورد.

جمع‌بندی

آیا اصلاحات اقتصادی در ایران ممتنع شده است؟ تردیدی نیست که ایران در حال حاضر با یکی از عمیق‌ترین چالش‌های اقتصادی-اجتماعی-سیاسی خود از دوره مشروطه به بعد مواجه است و عدم تغییر جهت‌گیری‌های کشور می‌تواند پیامدهای خطرناکی را در بر داشته باشد. گرچه عبارت «مشکلات اقتصادی ایران راه‌حل سیاسی دارد» از فرط تکرار از معنا تهی شده است، اما به هر حال با توجه به آنچه در مورد سویه‌های سه‌گانه اثرگذاری‌های منفی ایدئولوژی بر سیاست گفته شد، روشن است که برای درمان مسائل اقتصادی کشور دارویی جز بازگشت به واقع‌گرایی موجود نیست. در همین حال، نقش تعیین‌کننده نفت در شکل‌دهی به پوپولیسم اقتصادی ما را بدین نتیجه رهنمون می‌شود که در غیاب چاره‌اندیشی برای چگونگی مواجهه با درآمدهای نفتی، اصلاحات سیاسی به تنهایی برای بازگشت کشور به ریل توسعه کافی نیست. مجله فارین افیرز در شماره اخیر، ضمن مقایسه خاندان حاکم بر کشور امارات متحده عربی با خاندان مدیچی در دوره رنسانس بر این نکته صحه می‌گذارد که حتی مجموعه‌ای از دولت-شهرهای کوچک هم می‌توانند به شرط جهت‌گیری صحیح در سطح بین‌المللی اثرگذار باشند. این در حالی است که به‌رغم گرفتاری کشورمان در تله توسعه‌نیافتگی، ایران همچنان از امکانات بالقوه بیشتری نسبت به این کشور حاشیه خلیج‌فارس برای سربلند کردن از خاکستر برخوردار است.