انبار خاکستر
آینده روابط ایران و آمریکا در دوره بایدن چگونه است؟
بعد از مدت‌ها کشمکش بر سر نتایج انتخابات ریاست‌جمهوری ایالات متحده آمریکا، مراسم تحلیف جو بایدن به عنوان چهل و ششمین رئیس‌جمهور آمریکا برگزار شد و حالا معاون اول سابق دولتی در آمریکا بر سر کار است که تابوی گفت‌وگوی دو رئیس‌جمهور ایران و آمریکا را شکسته بود. از این‌رو بسیاری از پیش‌بینی‌ها از احتمال بالای شروع مذاکرات جدید میان ایران و آمریکا و رسیدن به توافقی احتمالی می‌گویند. در این مسیر ترامپ با فشار حداکثری و اعمال انواع و اقسام تحریم‌ها زمینه تعامل ایران و آمریکا را به زمینی سوخته تبدیل کرده است که کار را برای دو طرف سخت می‌کند اما در عین حال امتیازاتی هم دارد. تحلیل و پیش‌بینی اینکه از خاکسترهای این زمین سوخته آتش بیرون می‌زند یا ققنوس یا تغییری در شرایط ایجاد نمی‌شود نیازمند بررسی متغیرهای اثرگذار در روند روابط است. هدف تحلیل پیش‌رو این است که بخش‌هایی از واقعیت عینی را روشن کند و دیدی کلی در مورد چشم‌انداز مذاکرات احتمالی ایران و آمریکا در دولت بایدن به دست دهد. در این راه، چند دسته‌بندی کار را راحت‌تر می‌کند. ابتدا می‌توان گفت سه طرف ایران، آمریکا و سایر بازیگران در آینده مذاکرات دخیل هستند.
در مورد طرف ایران هرچند نمی‌توانم تحلیلی تخصصی در مورد سیاست داخلی داشته باشم اما به نظر می‌رسد اصولاً تصمیم به مذاکره یا عدم مذاکره، تصمیم به رسیدن به توافقی گسترده‌تر یا محدودتر از برجام و مواردی از این دست از سوی ایران، تحلیل آکادمیک ندارد و به جای کارشناسان، افرادی که از مناسبات قدرت آگاه هستند و به اصطلاح «استخوان‌خردکرده» سیاست خارجی ایران هستند می‌توانند در این مورد نظر دهند. در گفت‌وگوهایی که با چند دیپلمات کهنه‌کار کشور داشتم به نظر می‌رسد آنها روی تصمیم ایران به مذاکره البته با شرایطی متفق‌القول هستند. در آخرین اعلام موضعی که از سوی مسوولان سیاست خارجی کشور صورت گرفته است، مجید تخت‌روانچی، سفیر ایران در سازمان ملل گفته است، ایران منتظر است دولت جدید آمریکا اولین قدم را برای لغو تحریم‌ها در بازگرداندن آمریکا به توافق هسته‌ای بردارد. سخنگوی دولت هم از وجود چنین انتظاری از سوی ایران گفته است. رئیس‌جمهور هم از زمان روی کار آمدن بایدن بارها چراغ سبز نشان داده و گفته است حل اختلاف ایران و آمریکا آسان است. چهره‌های اصولگرا هم هرچند روی خوشی نشان نمی‌دهند اما تجربه نشان داده است در عمل طور دیگری رفتار خواهند کرد؛ همان‌طور که خود برجام هم در مجلس اصولگرا تصویب شد. حالا هم رئیس فعلی کمیسیون امنیت مجلس (مجتبی ذوالنوری) می‌گوید «به حضرت عباس کسی با برداشتن تحریم‌ها مخالف نیست» و رئیس قبلی آن (حشمت‌الله فلاحت‌پیشه) می‌گوید «باید تمام تمرکز را روی احیای برجام گذاشت». با توجه به مجموع این موارد در مورد طرف ایرانی دو سناریو محتمل‌تر از سایر موارد -مثلاً عدم مذاکره- به نظر می‌رسد. حالت اول این است که دولت روحانی در چند ماهی که تا انتخابات 1400 فرصت دارد، مذاکرات جدیدی را آغاز می‌کند و موفق می‌شود ثمرات آن را به نام خود بزند، در حالت دوم اجازه چنین کاری به او داده نمی‌شود اما تیم سیاست خارجی او مذاکرات را پیش می‌برند؛ به‌طوری که ثمرات آن به اسم دولت احتمالاً اصولگرای بعدی زده می‌شود و بخش ننگین ماجرا به دولت روحانی حواله می‌شود. مختصر می‌توان گفت بررسی تاریخی روابط 40ساله ایران و آمریکا و هماهنگی‌هایی که دو طرف در ماجرای مک فارلین، آزادسازی گروگان‌های آمریکایی در لبنان، هماهنگی نظامی در بوسنی، افغانستان، عراق و همچنین تجربه برجام داشتند نشان می‌دهد از سوی ایران مانعی جدی برای آغاز مذاکرات وجود ندارد. در تحقیقات آکادمیک هم چهره‌هایی مانند روح‌الله رمضانی و محمود سریع‌القلم روی پروژه‌هایی تحقیق کردند که رگه‌هایی از «رئالیسم» در سیاست خارجی ایران را آشکار می‌سازد. بر این اساس هرچند در سال‌های اولیه انقلاب، سیاست خارجی ایران ذیل مفهوم «نه شرقی، نه غربی» تعریف می‌شد، اما با پایان جنگ و پررنگ شدن مفاهیم منافع ملی، امنیت و توسعه اقتصادی، دیدگاه ایدئولوژیک سیاست خارجی به سمت واقع‌گرایی چرخش پیدا کرد. در این دوران هرچند توسعه روابط با کشورهای همسایه و فعالیت در جنبش عدم تعهد از جمله راهبردهای ایران برای حضور در روابط بین‌الملل بوده است اما با توجه به حضور آمریکا به عنوان یک ابرقدرت در صحنه‌های بین‌المللی ایجاد ارتباط با این کشور گریزناپذیر می‌نمود. البته کم و کیف انعطاف ایران در مذاکرات به طرف آمریکایی بستگی دارد؛ به خصوص که دستگاه دیپلماسی ایران از پیامدهای هماهنگی با آمریکا در عراق و افغانستان خاطره خوبی ندارد. مطرح کردن «محور شرارت» از سوی جرج بوش بعد از هماهنگی‌های نظامی ایران با آمریکا در منطقه می‌تواند یکی از دلایلی باشد که ایران نخواست با ترامپ جمهوریخواه مذاکره کند و صبر استراتژیک در پیش گرفت. حالا با روی کار آمدن بایدنِ دموکرات، نشانه‌هایی از احتمال آغاز مذاکرات و بازگشت آمریکا به برجام دیده می‌شود. اما در اینجا پرسش‌های مهمی مطرح می‌شود که در ادامه یادداشت به ابعاد مختلف آن پرداخته شده است. «آیا سیاست خارجی آمریکا با روی کار آمدن یک رئیس‌جمهور تغییر می‌کند؟ مساله ایران در میان مسائل مهمی مثل مقابله با توسعه‌طلبی چین یا ترمیم روابط با اروپا و بازنگری در رابطه با اعراب، ترکیه و روسیه تا چه حد در سیاست خارجی بایدن اولویت دارد؟ و اینکه حالا که فشار حداکثری ترامپ ایران را تحت مشکلات متعدد اقتصادی قرار داده است اصولاً بایدن چه انگیزه‌ای برای بازگشت به برجام خواهد داشت؟»
بیشتر کارشناسان روابط بین‌الملل متفق‌القول هستند که کلیت سیاست خارجی آمریکا، یعنی اهداف و ارزش‌ها، ثابت ولی تاکتیک‌ها متغیر است. تاریخ سیاست خارجی آمریکا بر این امر صحه می‌گذارد. به عنوان مثال مهار شوروی که چند دهه هدف اصلی سیاست خارجی آمریکا را تشکیل می‌داد در دوره‌های مختلف با عناوین متفاوت «سدبندی» ترومن، «لبه جنگ هسته‌ای» آیزنهاور، «همزیستی رقابت‌آمیز» کندی و جانسون، «تنش‌زدایی» نیکسون، فورد، کارتر و... پیگیری شد اما روند و مفهوم اصلی یکی بوده است و به قول چارلز کگلی و اوجین ویتکف در کتاب «سیاست خارجی آمریکا؛ الگو و روند»؛ آنچه به عنوان یک نوآوری تبلیغ می‌شد، چیزی جز حداکثر، تغییری در تاکید بر برخی از جنبه‌های سیاست قبلی نبوده است. مهار چین که در دوره ترامپ برجسته شد میراث اوبامای دموکراتی بود که از سال 2012 برخورد با چین را تشدید و استراتژی جدید نظامی برای پشتیبانی از راهبرد گردش به سمت آسیا را پی‌ریزی کرد. اظهارات جدید هنری کیسینجر، نظریه‌پرداز مشهور سیاست خارجی آمریکا درباره اختلافات به وجود‌آمده میان آمریکا و اروپا تایید دیگری بر این گزاره است. کیسینجر در مورد پیروزی بایدن می‌گوید: «اینکه اروپایی‌ها تصور کنند تنها با تغییر یک رئیس‌جمهور، ایالات متحده از تمام آن رویکردهایی که تاکنون اروپا را عصبانی کرده است، عقب می‌نشیند، یک خیال خام است.»
اما اینکه همین سیاست خارجی ثابت با تاکتیک متغیر از کجا نشأت می‌گیرد، رئیس دولت چقدر در هدایت آن اثرگذار است و چه عواملی موجب تغییر آن می‌شوند را می‌توان از دیدگاه‌های متفاوتی بررسی کرد. در میان نظریات مختلف و با توجه به متغیرهایی که ما برای پیش‌بینی رفتار بایدن به آن نیاز داریم، نظریه پیوستگی جیمز روزنا که همزمان سطح خرد و کلان را تحلیل می‌کند، مناسب به نظر می‌رسد. بر اساس این نظریه تمامی نیروهایی که در سیاست خارجی یک کشور تاثیرگذارند شامل پنج دسته محیط خارجی، محیط اجتماعی داخل، منابع حکومتی، نقش تخصیصی سیاستگذاران و خصوصیات فردی نخبگان سیاسی است. به اعتقاد روزنا این پنج عامل از طریق «ایجاد ضرورت برای اتخاذ تصمیمات» و «نفوذ بر روند تصمیم‌گیری» بر اقدامات سیاست خارجی اثر می‌گذارند.
محیط خارجی
عامل محیط خارجی همان شرایط نظام بین‌الملل است که در ابتدای یادداشت در مورد مساله ایران و آمریکا تحت عنوان سایر بازیگران از آن یاد شد. در مورد رویکرد بایدن در برابر ایران شاید پارامتر نسبتاً جدید و اثرگذار نسبت به دوره اوباما وارد کردن عربستان و کشورهای منطقه در فرآیند توافق با ایران است؛ مساله‌ای که حتی چین هم برای امضای قرارداد 25ساله با ایران بحث آن را پیش کشید. به نظر می‌رسد افزایش تنش در منطقه در سه سال گذشته، عدم موفقیت مذاکرات منطقه‌ای با ایران در دولت اوباما و سیاست دهه اخیر آمریکا مبنی بر عدم مداخله در «جنگ‌های بی‌پایان» در خاورمیانه موجب شده است آمریکا تصمیم بگیرد این‌بار علاوه بر بحث هسته‌ای، مشکلات امنیتی و نظامی منطقه را هم همان ابتدا فیصله دهد. کیسینجر هم ویژگی بارز نگاه متفاوت به سیاست در قبال ایران در دوره بایدن را اجرای آن «در چارچوب یک رویکرد خاورمیانه‌ای» می‌داند. ولی رضا نصر، مشاور خاورمیانه‌ای دموکرات‌ها در دولت اوباما، حضور رقبای تهران در منطقه را مانعی بر سر راه احیای برجام و پیچیده شدن مذاکرات با پیش کشیده شدن توازن قوای نظامی می‌داند، اما به نظر می‌رسد با توجه به تجربه برجام، بده‌بستان‌های دولت آمریکا با کشورهای عربی، فرسایشی شدن مساله حضور منطقه‌ای ایران در سیاست خارجی آمریکا و تلاش مشاوران دولت جدید آمریکا برای پایان دادن به این مساله، بایدن همین راه را خواهد رفت. علاوه بر کشورهای منطقه، سایر بازیگران مثل کشورهای اروپایی و چین و روسیه هم مطرح هستند که به‌طور خلاصه می‌توان گفت تجربه برجام نمونه مطلوبی در جهت تامین منافع اقتصادی آنها و ایجاد امنیت نسبی در خلیج‌فارس به عنوان مرکز سرمایه‌گذاری و تامین انرژی آنها بود و احتمالاً آنها به‌خصوص تروئیکای اروپایی در توافق جدید با بایدن همراهی خواهند کرد.
بایدن به عنوان رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا هرچند منافع اسرائیل و متحدان خود را در خاورمیانه در نظر می‌گیرد اما از سوی دیگر خواست و لابی آنها تنها وزنه در معادلات نیست. بایدن و تیم او اگر بخواهند طبق وعده‌های خود میراث آمریکا یا دست‌کم مشخصه دموکرات‌ها را زنده نگه دارند باید نشان دهند به «چندجانبه‌گرایی»، «سازمان‌های بین‌المللی»، «معاهدات چندجانبه» و مواردی از این دست پایبند هستند. همه این موارد به نوعی در برجام خود را نشان داده‌اند و بازگشت به این توافق نتیجه طبیعی رویکرد تیم بایدن خواهد بود. البته نمی‌توان منکر شد که ممکن است اگر ایران نخواهد امتیازاتی بیشتر از برجام به بایدن بدهد، آمریکا صرفاً روی کاغذ به این توافق برگردد و عملاً تحریم‌ها بر سر جای خود بمانند اما این را هم می‌توان لحاظ کرد که «پیش‌بینی‌پذیر کردن» رفتار آمریکا برای جامعه جهانی و به ویژه متحدان اروپایی یکی از اولویت‌های اعلامی تیم بایدن است و با توجه به حضور پنج طرف مهم در برجام که رفع تحریم‌های ایران برای آنها منفعت اقتصادی و احتمالاً حتی امنیتی خواهد داشت، بازگشت صوری به برجام چندان کارساز نخواهد بود.
محیط اجتماعی
محیط اجتماعی به عنوان دومین مقوله از نظریه روزنا همان جنبه‌های غیر‌حکومتی است که در شرایط فعلی می‌توان به دوقطبی به وجود‌آمده در داخل، نارضایتی‌های موجود در خاک این کشور و مواردی از این دست اشاره کرد. هرچند تنش‌های داخلی و مسائل بی‌سابقه‌ای مانند هجوم به کنگره آمریکا کم‌اهمیت نیست اما به نظر می‌رسد دست‌کم تا انتخابات خردادماه ایران، همه‌گیری کرونا مهم‌ترین مساله داخل آمریکا باشد که اتفاقاً ارتباط عمیقی با خارج دارد. تجربه این همه‌گیری این فرضیه را تقویت کرد که «جهانی شدن» گریزناپذیر است و اجرای شعارهایی مانند «اول آمریکا» و رویکرد مرکانتیلیستی در اقتصاد با شرایط قرن بیست‌ویکم و ظهور «دهکده جهانی» همخوانی ندارد. تیم سیاست خارجی بایدن که طرفدار منطق «مداخله‌گرایی» و «استثناگرایی» در سیاست خارجی آمریکا هستند می‌خواهند رهبری جهانی را به آمریکا برگردانند. اعتقاد این طیف این است که اقداماتی مانند دموکرات‌سازی کشورهای اقتدارگرا، بازگشت به توافق اقلیمی پاریس، برجام و... در جهت حفظ رهبری آمریکاست که رسالت و خواست اجتماعی آمریکاییان از ابتدا تا به امروز بوده است.
منابع حکومتی
منابع حکومتی در ایالات متحده آمریکا همان قانون اساسی، قدرت رئیس‌جمهور در تعیین سیاست خارجی و بوروکراسی و تنوع نهادهای حکومتی است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت برآیند منابع حکومتی در آمریکا این اجازه را به بایدن می‌دهد که با چند دستور اجرایی تحریم‌ها را بردارد اما باید از سرمایه سیاسی خود در برابر کنگره و سایر گروه‌های ذی‌نفوذ و لابی‌ها استفاده کند.
بایدن برای استفاده از این سرمایه ممکن است انگیزه‌های گوناگونی داشته باشد. در درجه اول هنوز برداشت بخش مهمی از دموکرات‌ها این است که ایران قصد گسترش برنامه اتمی تا حد رسیدن به سلاح را دارد. اینکه ایران واقعاً چنین قصدی دارد یا خیر و اگر بخواهد آیا توانایی فنی آن در کشور وجود دارد یا خیر را کنار بگذاریم، به هر حال کاهش محدودیت برنامه اتمی که طرح آن هم به تازگی در مجلس تصویب شده ممکن است تلقی خاصی برای رقبای ایران به دست دهد. احتمالاً یکی از نگرانی‌های بایدن هم این است که اگر ایران بخواهد برنامه اتمی خود را گسترش دهد ممکن است یکی از متحدان آمریکا در منطقه به‌خصوص اسرائیل تصمیم بگیرد به تاسیسات اتمی ایران حمله کند، ایران بخواهد جواب دهد و جنگی در منطقه دربگیرد که به همه از جمله منافع آمریکا صدمه بزند و بازهم این کشور را درگیر «جنگ‌های بی‌پایان» کند. هرچند خود این مساله انگیزه‌ای برای هزینه سرمایه سیاسی از سوی بایدن برای رفع تحریم‌های ایران است اما به نظر می‌رسد مهم‌ترین انگیزه بایدن برای هزینه کردن این سرمایه همان حل مساله موشکی و حضور منطقه‌ای ایران است که اوباما هم نتوانست آن را حل کند. حل این مساله از سوی بایدن اعتبار بالایی در حاکمیت برای او به ارمغان خواهد آورد. بر اساس مرحله سوم «برنامه مدون همکاری دوباره با ایران»، مرکز امنیت آمریکای نوین که احتمالاً سیاست اصلی بایدن در برابر ایران خواهد بود، دو مسیر موازی برای مذاکرات را که از پاییز ۲۰۲۱ آغاز می‌شود پیگیری همزمان توافق جدید هسته‌ای با تمدید زمان بندهای «غروب آفتاب» و مذاکرات در مورد تحولات منطقه‌ای و برنامه موشکی پیش‌بینی کرده است.
نقش تخصیصی سیاستگذاران و خصوصیات فردی نخبگان
نقش تخصیصی سیاستگذاران و خصوصیات فردی نخبگان به عنوان موارد چهارم و پنجم نظریه روزنا ارتباط تنگاتنگی باهم دارند. نقش به معنای انتظارات خاصی است که از هر پست و منصبی می‌رود و می‌تواند انتخاب‌ها و گزینه‌های تصمیم‌گیرنده را محدود کند. بررسی رفتاری که جیمی کارتر دموکرات در مواردی مانند موافقت با فروش سلاح به شاه ایران با وجود انتقادات حقوق بشری داشت، نشان می‌دهد انتظاراتی که گروه‌های مختلف از رئیس‌جمهور دارند و محدودیت‌هایی که این نقش دارد تا چه حد در رفتار او موثر است. از طرفی شخصیت فرد هم می‌تواند بر نقش تاثیرگذار باشد که برخی رفتارهای یکجانبه ترامپ مانند خروج از برجام مصداق این گزاره است. اما ترامپ هم در موارد بسیاری مانند بحث کمک‌های اقتصادی به کشورهای خارجی و حتی عدم انتقال قدرت به بایدن نتوانست محدودیت‌های نقش خود را کنار بزند. اتفاق نظر در مورد بایدن و تیم سیاست خارجی او بر این است که آنها سیاستمداران و دیپلمات‌های کارکشته و عملگرایی هستند که می‌خواهند روند توافق با ایران سریع‌تر پیش برود. محمدجواد ظریف هم بعد از انتخاب بایدن با بیان اینکه 30 سال است او را می‌شناسد و با او دیدار داشته است ابراز امیدواری کرد شرایط بهتر شود. اما با توجه به نقشی که بایدن در آمریکا بر عهده خواهد گرفت او باید منافع کلان آمریکا را پیش ببرد و پاسخگوی نهادهای دیگری مثل کنگره و گروه‌های ذی‌نفوذ باشد. حتی دیدگاه افرادی مانند هیلاری کلینتون در جبهه دموکرات‌ها این است که باید کماکان از اهرم سیاست فشار حداکثری و تحریم‌های بی‌سابقه ترامپ برای فشار به ایران استفاده کرد تا بتوان امتیازات بیشتری از تهران گرفت.
پس هر چقدر بایدن از نظر شخصیتی به دنبال صلح و برطرف شدن مشکلات با رضایت طرفین باشد، در شرایطی که فشار حداکثری ترامپ، بحران کرونا و نابسامانی‌های حکمرانی داخلی، اقتصاد ایران را در وضعیتی نامناسب قرار داده است، اقتضای نقش ریاست جمهوری برای بایدن این است که بیشترین امتیاز ممکن را در ازای توافق با ایران به دست آورد. با توجه به موارد بیان‌شده به نظر می‌رسد خواست او حل شدن مسائل منطقه‌ای و قدرت موشکی ایران است که این مساله توافق با ایران را دشوار می‌کند.
جمع‌بندی
در یک جمع‌بندی کلی می‌توان پیش‌بینی کرد که هم دولت ایران و هم دولت آمریکا تمایل به توافقی پایدارتر از برجام دارند اما منافع دو طرف به گونه‌ای است که رسیدن به توافقی را که دست‌کم برایشان قابل قبول باشد پیچیده و زمانبر می‌کند. به نظر می‌رسد پیش‌بینی رامین مهمانپرست، سخنگوی پیشین وزارت امور خارجه، مبنی بر اینکه «هر توافق جدیدی در مورد برجام حداقل به یک سال زمان نیاز دارد» از سایر پیش‌بینی‌ها به واقعیت نزدیک‌تر باشد. البته این تنها در مورد برجام است. اینکه تغییرات گسترده‌ای در روابط دو کشور اتفاق بیفتد به‌طوری‌که اثرات آن در روابط سیاسی و تجاری ایران در نظام بین‌الملل مشهود باشد مشروط به تغییر رویکرد از سوی دو طرف است که فعلاً نشانه‌هایی از آن دیده نمی‌شود و به نظر می‌رسد فعلاً رنگ روابط دو کشور خاکستری باقی خواهد ماند.
