رخنه بحران

تاریخچه شروع فعالیت نهادهای بازار غیرمتشکل پولی در ایران را می‌توان به تشکیل صندوق‌های قرض‌الحسنه در اواخر دهه 40 شمسی مربوط دانست. این نهادها که عمدتاً با دغدغه‌های مذهبی افراد متدین بازاری مبنی بر لزوم پرهیز از ربا در فعالیت‌های اعتباری تشکیل شده بودند، به سرعت در سراسر کشور گسترش یافتند. همزمان با گسترش فعالیت‌ها برای تغییر رژیم سیاسی در سال‌های منتهی به انقلاب اسلامی، این صندوق‌ها تا حدی کارکرد حمایت اجتماعی-سیاسی از گروه‌های انقلابی را نیز پیدا کردند. با پیروزی انقلاب و پس از ملی اعلام کردن نظام بانکی کشور توسط شورای انقلاب در سال 1358، 28 بانک و 16 شرکت پس‌انداز و وام مسکن و 22 شرکت سرمایه‌گذاری همگی ملی شدند و هشت بانک دولتی نیز به فعالیت خود در همان قالب ادامه دادند. با وجود این از آنجا که تصور می‌شد فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه به دلیل ابعاد کوچک آنها مخل نظام پولی کشور نیست و با در نظر گرفتن ملاحظات غیراقتصادی دیگر، این صندوق‌ها توانستند به فعالیت خود پس از انقلاب ادامه دهند و حتی تعداد آنها با سرعت بسیار بالایی افزایش یافت. به‌گونه‌ای که بنا بر برخی آمارها تعداد آنها از 200 عدد در سال 1357 به 2250 عدد در سال 1365 و بیش از 5000 عدد در سال 1379 رسید. این در حالی است که بانک مرکزی کشور به نمایندگی از بازار متشکل پولی و به عنوان نهاد ناظر پولی در کشور، همواره نگاهی منفی به فعالیت این صندوق‌ها داشت و عملکرد آنها را مخل اجرای سیاست‌های پولی و ارزی مناسب می‌دانست. باید توجه داشت که بر اساس قانون پولی و بانکی کشور (1351) مرجع کنترل و رسیدگی به این صندوق‌ها، وزارت کشور و شهربانی‌ها (نیروی انتظامی) تعیین شد و در عین حال قانون مشخصی برای نحوه فعالیت آنها به عنوان بخشی از بازار غیرمتشکل پولی وجود نداشت.

با توجه به تبعات منفی دولتی بودن تمام بانک‌ها از سال 1358 و اعمال تسهیلات تکلیفی از سوی دولت بر همین بانک‌های دولتی در سال‌های پیاپی و نیاز روزافزون مردم به دسترسی به تسهیلات خرد برای تامین نیازهای فردی از یک‌سو و سرکوب مالی ناشی از پایین‌تر بودن نرخ سود اسمی دستوری از نرخ تورم در سال‌های طولانی از سوی دیگر، افراد مختلف در کنار صندوق‌های قرض‌الحسنه تصمیم به ایجاد شرکت‌های مضاربه‌ای و شرکت‌های تعاونی اعتبار متعدد در سطح کشور گرفتند تا با سهولت بیشتر و بدون نیاز به پاسخگویی به نهاد ناظر تخصصی مانند بانک مرکزی به اهداف خود دست یابند. بدین ترتیب بسیاری از این موسسات مالی و اعتباری بدون مجوز از سوی بانک مرکزی شروع به انجام عملیات بانکی (شامل دریافت وجوه، سپرده، ودیعه و موارد مشابه تحت هر عنوان و اعطای وام، اعتبار و سایر تسهیلات و صدور کارت‌های الکترونیکی پرداخت و کارت‌های اعتباری) کردند. این موسسات عمدتاً تنها از وزارت تعاون، وزارت کشور یا نیروی انتظامی مجوز داشتند و حتی در بعضی موارد فاقد هرگونه مجوز بودند. با گسترش فعالیت بانکی این موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز و افزایش سهم آنها از کل سپرده‌های مردم، نگرانی دولت و بانک مرکزی در اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 شمسی از ریسک‌های سیستماتیک موجود در نوع فعالیت این موسسات به اوج خود رسید که خود را در تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی در سال 1383 نشان داد. با وضع این قانون اختیارات گسترده‌ای به بانک مرکزی برای کنترل عملکرد موسسات مالی و اعتباری که مجوزی از بانک مرکزی کسب نکرده بودند اعطا شد. متاسفانه با تغییر دولت در سال 1384 اجرای این قانون مدت‌ها به تاخیر افتاد و حتی تعداد این موسسات غیرمجاز تحت تاثیر حجم عظیم نقدینگی ایجادشده در اقتصاد در نیمه دوم دهه 80 به علت درآمدهای هنگفت نفتی کشور و سیاست‌های حمایتی بزرگی مانند مسکن مهر، به صورت روزافزون رشد کرد. در سال 1389 پس از سال‌ها بی‌عملی نهاد ناظر پولی در کشور در کنترل این موسسات غیرمجاز و بازار غیرمتشکل پولی به صورت کلی، بانک مرکزی اعلام کرد که قصد ساماندهی و تجمیع تعاونی‌های اعتباری آزاد را دارد و 12 تعاونی اعتباری تجمیع‌شده را تحت عنوان جدید «موسسه مالی و اعتباری در شرف تاسیس» اعلام کرد تا با استقرار ناظر مقیم از طرف بانک مرکزی مجاز به ادامه فعالیت باشند. در سال 1390، بانک مرکزی نام سه موسسه مالی و اعتباری دیگر را نیز به فهرست 12 موسسه قبلی اضافه کرد. همچنین در فروردین 1392، معاونت نظارت بانک مرکزی پنج موسسه مالی و اعتباری در شرف تاسیس را دارای مجوز اعلام کرد.این موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در نیمه دوم دهه 80 حجم عظیمی از سپرده‌ها را از مردم جمع کردند و با وارد شدن به بازار متلاطم ارز و طلا و مسکن در سال‌های 1390 و 1391 که متاثر از تحریم‌های هسته‌ای بود و با پرداخت سودهای بسیار بالا از این محل، با استقبال روزافزون مردم در این سال‌ها روبه‌رو شده بودند.با روی کار آمدن دولت یازدهم در سال 1392 و با توجه به عدم اقدام جدی موسسات در شرف تاسیس و طولانی شدن فرآیند اخذ مجوز این نهادها، بانک مرکزی در 18 دی این سال نام موسسات اعتباری در شرف تاسیس را از پایگاه اطلاع‌رسانی خود حذف کرد و اعلام کرد پس از تکمیل تشریفات اداری و اخذ مجوز، اسامی این موسسات مجدداً در پایگاه اطلاع‌رسانی قرار خواهد گرفت. در همین حال، با توجه به شروع مذاکرات هسته‌ای و کاهش شدید انتظارات تورمی و اعلام تصمیم دولت به تک‌رقمی کردن تورم از مسیر کنترل رشد پایه پولی و از سوی دیگر مشکلات ساختاری بانک‌های کشور، بازی پانزی بین بانک‌های مجاز از یک‌سو و موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز از سوی دیگر شروع و تشدید شد. بانک مرکزی که فعالیت این موسسات غیرمجاز را مانع اجرای سیاست‌های خود در کنترل نرخ سود و اجرای مصوبات شورای پول و اعتبار می‌دید شروع به برخورد جدی با بازی پانزی بسیاری از آنها کرد. بدین ترتیب به نوبت ورشکستگی تک‌تک آنها را اعلام کرد و مردم را از سپرده‌گذاری در موسسات غیرمجاز منع کرد.مجموعه این اقدامات و ناتوانی این موسسات از پرداخت سپرده مردم باعث ایجاد اعتراضات گسترده در کشور و حتی اعتراض به نحوه عملکرد بانک مرکزی در اطلاع‌رسانی نام موسسات مجاز و غیرمجاز شد. گستره این اعتراضات برای چند سال ادامه و افزایش یافت و در سال 1396 به اوج خود رسید. بانک مرکزی تحت فشار این اعتراضات با تزریق پول حداقل به میزان 35 هزار میلیارد تومان، هزینه ریسک‌پذیری سپرده‌گذاران این موسسات را بر دوش کل افراد کشور از مسیر رشد نقدینگی و تورم قرار داد. در نهایت رئیس بانک مرکزی وقت در سال 1396 اعلام کرد که هیچ موسسه مالی و اعتباری غیرمجازی در سطح کشور فعالیت ندارد و زمینه اجرای سیاست‌های پولی فراهم شده است. در حال حاضر نام چهار موسسه مالی و اعتباری غیربانکی در پایگاه اطلاع‌رسانی دولت وجود دارد که بنابر اعلام منابع غیررسمی یکی از آنها در آستانه انحلال قرار دارد.در مجموع می‌توان گفت ظهور و افول موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در کشور تحت تاثیر تحولات سیاسی و اجتماعی و اقتصادی متعددی به وقوع پیوسته است. از یک‌سو تا سال‌ها بانک مرکزی به عنوان نهاد ناظر بر بازار پول کشور، اختیارات کافی برای کنترل این موسسات را در دست نداشت و حتی پس از تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی نیز از اختیارات قانونی خود تا سال‌ها بعد هیچ استفاده‌ای نکرد که حل مشکل را بسیار پرهزینه‌تر کرد. تماماً دولتی بودن نظام بانکی تا سال 1380، عدم کنترل رشد نقدینگی، سرکوب مالی طولانی‌مدت، ناکارآمدی مجلس در قانونگذاری و نظارت، ناکارآمدی قوانین مرجع پولی و بانکی موجود از دیگر عوامل ظهور و گسترش این موسسات غیرمجاز بودند.هر چند هزینه بالای کنترل این موسسات عمدتاً از جیب تک‌تک افراد جامعه در قالب تورم‌های فزاینده پرداخت شد، اما به سیاستگذاران کشور این درس را داد که به تعویق انداختن حل مشکلات ساختاری و ریشه‌ای اقتصاد کشور در سطح اقتصاد محدود نمی‌ماند و می‌تواند به بحران‌های گسترده اجتماعی و سیاسی در سال‌های نه‌چندان دور منجر شود.