توزیع کالای ارزان در ازای مشروعیت
چرا دولت بر دوش تمامی طبقات اجتماعی قرار گرفت؟
شناخت لطمات سیاست توزیع کالای ارزان دولتی و پیدا کردن راه‌حل‌های رهایی از آنها تنها با شناخت روندهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی حداقل در چهار دهه گذشته امکان دارد. در این راستا تلاش می‌کنم آنچه گذشت را برای بررسی ریشه‌ها و روشن کردن تبارشناسی شکل‌گیری پایداری این سیاست‌ها مرور کنم. در ادامه مشروح آن را می‌خوانید:
انقلاب اسلامی با شعار برابری و عدالت آغاز شد، این شعار که درک مردم از نابرابری‌های اجتماعی را نشان می‌داد تحت تاثیر آرمان‌های برابری‌طلبانه که بیشتر گروه‌های چپ و روشنفکران سال‌ها درباره آن به توافق رسیده بودند ایجاد شد. هرچند که به تدریج هر چه از روزهای اول انقلاب فاصله گرفتیم آرمان‌ها و تجربه‌های قبل انقلاب از نابرابری نیز بر این فهم و درک افزوده شد. به تدریج یک نوع قشربندی اجتماعی جدید هم شروع به شکل‌گیری کرد. حذف اقشار مختلف طبقه مسلط اعم از نظامیان، بوروکرات‌ها، هنرمندان، شاه و خانواده دربار سلطنتی، تجار بزرگ و صاحبان صنایع بزرگ و فرهنگیان خلأ قدرتی در طبقه اجتماعی مسلط به وجود آورد که به سرعت توسط انقلابیون پر شد. این خلأ آغازی بود برای رقابت‌های اجتماعی و سیاسی بین گروه‌های اجتماعی، بر سر قدرت، شأن و ثروت.
تغییرات ایجاد‌شده را می‌توان به مثابه گشایش دیدگاهی برابری‌طلبانه یا مساوات‌گرایانه در چشم مردم دانست که مطلوبشان یک نظام قشربندی باز بود. بر این اساس چند اصل از قانون اساسی برای تضمین این آرمان و تغییرات اجتماعی و حمایت از آحاد و اقشار مختلف جامعه تصویب شد. سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی نیز بر اساس این سند بالادستی تهیه، تدوین و اجرا شد. تصویب این اصول هم البته بدون هیچ مناقشه و مباحثه‌ای در مجلس خبرگان صورت گرفت.
مروری بر شرایط سیاسی و اجتماعی ایران در دوره بعد انقلاب و مذاکرات قانون اساسی نشان می‌دهد که هیچ روشنفکر، فعال سیاسی و اجتماعی و فرهنگی یارای اظهار نظر مخالف در برابر این اصول را نداشته است. فضای حاکم بر انقلاب و تدوین سیاست‌های بنیادی آنچنان بر فضای سیاسی کشور سایه انداخته بود و سنگینی می‌کرد که افراد و گروه‌های مختلف را چندان یارای مخالفت با آنها نبود.
صرفاً چند اختلاف بر سر اصل ملی شدن تجارت خارجی در مجلس خبرگان قانون اساسی وجود داشت که آن هم بعد از اشغال سفارت آمریکا و غلبه بیشتر شعارهای ضدامپریالیستی و ضدلیبرالی به ویژه علیه دولت موقت مرحوم مهندس بازرگان، دیگر اجازه مذاکرات را نیز ندادند و این اصل نیز به سرعت تصویب شد. بدون اینکه انتقادی را برانگیزد.
در همان دوران، گروه‌های سیاسی مسلمان برای اینکه از شعارهای رادیکال چپ‌های مارکسیستی عقب نیفتند خود را رادیکال‌تر نشان می‌دادند. این شرایط به طور کلی جهت‌گیری سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی در دهه‌های آینده را هم تعیین کرد. تقریباً محور تمامی سیاست‌ها حتی سیاست‌های فرهنگی عدالت بود. عدالت از نوع مساوات‌طلبانه. این درک از عدالت هر زمان مبنای سیاست‌ها قرار گیرد لاجرم بر تقسیم مساوی درآمدها و عواید دولتی توجه دارد.
از اینکه این تقسیم مساوی درآمدها چطور عدالت را برقرار می‌کند بحثی تاکنون به عمل نیامده است ولی برخی این نوع توزیع را توزیع فقر نام داده‌اند. معنای این مفهوم این است که نمی‌توان به توزیع درآمدها بدون توجه به بزرگ کردن کیک درآمدها پرداخت. به عبارت دیگر سیاست‌ها برای پاسخ‌دهی به سطح انتظارات گروه‌ها و اقشار مختلف تدوین و اجرا شد.
اینها سیاست‌هایی بودند که در دهه‌های بعد بهرغم اینکه پوپولیستی نامیده شدند اما هنوز مورد اقبال عمومی بوده و سیاستمداران هم برای کسب مشروعیت در هر زمانی که لازم دارند از آن استفاده می‌کنند یا وعده‌اش را می‌دهند. یکی از مهم‌ترین این سیاست‌ها، سیاست تولید، توزیع و فروش کالای ارزان‌قیمت دولتی بود. از همان روزهای بعد انقلاب این سیاست‌ها مورد توجه قرار گرفت و رواج یافت. نخست بنیادها، سازمان‌ها و نهادهای مختلف تاسیس شدند تا کم‌کاری بوروکراسی دولتی در رسیدگی به خواسته‌های عمومی را در روزهای نخست انقلاب جبران کند. یک دهه گذشت و دولت‌ها به این نتیجه رسیدند که جز با ادغام این سازمان‌ها در یکدیگر نمی‌توان کارایی خدمات دولتی را افزایش داد. روایت‌های مختلفی که از شور انقلابی در دهه اول انقلاب مطرح می‌شود به خوبی نشان می‌دهد که این سیاست‌ها چطور غیرعقلانی و احساسی تدوین و اجرا می‌شدند.
راهی برای جبران عقب‌ماندگی
خدمات جهاد سازندگی در استان‌های کشور به محرومان بیشتر با این هدف انجام می‌شدند که هرچه زودتر عقب‌افتادگی کشور جبران شود. حتی روستاییان از اقدامات جهاد برای درو کردن گندم تا برق‌رسانی و لوله‌کشی و جاده‌سازی در تعجب بودند. مناطقی که امنیت کافی برای بازدید مقامات نداشت، حالا به خدمات جهاد سازندگی با روی خوش آغوش گشوده بود.
در عین حال بنیادها و نهادهای موازی دیگری هم برای محرومیت‌زدایی تشکیل شدند. بخش اعظم هزینه‌های این خدمات را انباشت سرمایه‌هایی تامین می‌کرد که در دهه‌های گذشته تشکیل شده بود. کارخانه‌ها و صنایع بزرگ ملی‌شده به تدریج به این بنیادها و نهادها واگذار شد تا بتوانند با سود این موسسات هزینه‌های خدمات را تامین مالی کنند. نیاز به چنین کاری با بالاترین سطح انتظارات مردم که با غلبه مفهوم مساوات‌گرایی در جامعه رخ داده بود به شدت احساس می‌شد. برای دولتی که به نهادینه شدن مشروعیت و تاسیس نیاز داشت هم چنین امری اجتناب‌ناپذیر بود. اما این بنیادها و نهادها بخش حمایتی نظام رفاهی را که در دوران قبل نسبت به بخش بیمه‌ای رشد نکرده بود و جمعیت عظیمی بدون حمایت اجتماعی را دربر می‌گرفت اجرایی می‌کردند. البته آنها بی‌توجه به این موضوع مهم هم بودند که بدون سرمایه‌گذاری در صنایع تحت پوشش نمی‌توان هزینه خدمات را تامین کرد.
چرا سیاست توزیع کالای ارزان دولتی؟
سیاست توزیع کالای ارزان دولتی به دنبال افزایش نقش دولت در اقتصاد با تاسیس نهادهای موازی با ساختار دولتی سابق رخ داد. مراکز تهیه و توزیع کالا به دنبال دولتی شدن تجارت خارجی وظیفه توزیع کالای اساسی را بر اساس سهمیه‌بندی مبتنی بر نرخ دولتی به عهده گرفتند و این شروع نظامی اقتصادی در جامعه بود که بر اساس مفهوم مساوات‌گرایی از عدالت (بدون تبعیض بین گروه‌های مختلف و اقشار اجتماعی) پرداخت می‌شد. ظاهراً این نظام که بعدها به کوپنیسم مشهور شد تنها فرآیند توزیع و مصرف را شامل نمی‌شد بلکه دولت در تولید کالاها نیز با تخصیص ارز دولتی دخالت مستقیم می‌کرد. کارخانه‌های مختلفی در کشور مواد اولیه و مایحتاج خود را با ارز دولتی دریافت می‌کردند و مجبور بودند تولیداتشان را هم به قیمت دولتی مصوب بفروشند، صرف نظر از اینکه هزینه تولید آنها چقدر باشد. در نتیجه چنین وضعیتی بسیاری از کارخانه‌ها تلاش می‌کردند از فروش مواد اولیه دولتی در بازار آزاد به تامین سود و گردش نقدینگی خود بپردازند. در توزیع کالاها دولت در مراکز تهیه و توزیع دولتی به دخالت مستقیم در این امر پرداخت. گزارش‌های مختلفی از سوءاستفاده‌های مختلف و ضعف مدیریت در نحوه خرید و توزیع رخ داده که تاکنون تحقیقات مختلفی هم در مورد آنها انجام و منتشر شده است.
توزیع 15 کالای اساسی با کوپن
کالابرگ یا کوپن به تمام خانوارهای شهری و روستایی تعلق می‌گرفت. نظام توزیع دولتی بیش از 16 کالای اساسی مصرف روزمره مردم را به قیمت ارزان توزیع می‌کرد. به غیر از این کالاها، کالای بسیاری از طریق این مراکز به قیمت ارزان دولتی تهیه و توزیع می‌شد. محور ایده، پرداخت مساوات‌گرایانه خانوار بود و معیار آن به ابعاد خانوار بستگی داشت. بدون اینکه توجه شود افراد در سنین مختلف مصارف گوناگون دارند. افزون بر این به موقعیت اجتماعی، منزلت طبقاتی و شرایط اقشار مختلف در نحوه توزیع و فروش هم توجه نمی‌شد. در دید سیاستگذاران، جامعه ایرانی توده‌ای از اقشار اجتماعی یکسان با نیازهای اساسی مشابه بودند که باید برای رهایی از فشارهای اقتصادی ناشی از جنگ و تحریم‌های اقتصادی مورد حمایت دولت قرار گیرند.
پرداخت کالابرگ یا کوپن، کالای اساسی و یارانه بر حامل‌های انرژی الگوی مصرف جامعه را در دو دهه شکل داد. گرچه بر خلاف وعده‌های داده‌شده دولت نتوانست برق و آب رایگان در اختیار مردم قرار دهد اما قیمت پایین و ارزان تمامی کالاهای اساسی که با هدف مساوات‌گرایانه توزیع شده و به فروش می‌رسید اجرا شد و غیر‌عادلانه بود.
اما ممکن است سوال مطرح شود که چرا این سیاست‌ها غیر‌عادلانه محسوب می‌شوند. به نظر من مهم‌ترین دلیل آن این ااست که این توزیع سراسر جامعه و به عبارتی تمامی اقشار جامعه را دربر می‌گرفت. اصول فلسفی نانوشته این سیاست‌ها تکیه کردن دولت بر دوش تمامی طبقات اجتماعی برای کسب مشروعیت سیاسی بود. چون گفتمان دولت مدعی بود که از درون یک انقلاب اسلامی با کمک تمامی اقشار جامعه برآمده است و باید به خواسته‌های تمامی افراد توجه کند، صرف نظر از اینکه این خواسته‌ها متفاوت باشند.
نظام اقتصادی محبوب اکثریت
باید تاکید کنم که این نظام اقتصادی، مورد حمایت اکثریت جامعه قرار گرفته بود و در میان نخبگان کشور هم کسی سوالی پیرامون آن مطرح نمی‌کرد. به عبارت دیگر پرسشی جدی درباره این سیاست‌ها از اقتصاددانان مطرح نمی‌شد. حتی اگر افرادی هم گهگاهی این موضوعات را مورد سوال قرار می‌دادند، یا از آنها انتقاد می‌کردند به آنها پاسخ داده نمی‌شد. و حرف و انتقاد آنها شنیده نمی‌شد. درباره چنین وفاقی همین کافی است که به ایده توزیع کوپن‌های کالای اساسی با آغاز جنگ تحمیلی اشاره کنم. این کوپن‌ها با آغاز جنگ به فاصله کمتر از یک هفته مطرح، تصویب و اجرا شد تا روند کالاهای وارداتی مصرفی مردم اعم از مواد اولیه مورد نیاز صنایع مختل نشود. البته بسیاری از کالاهای اساسی کشور از جمله روغن خوراکی کاملاً وابسته به واردات بود. اما توزیع، فروش و قیمت‌گذاری آن به دست دولت افتاد تا این کالاها ضمن واردات بین کارخانه‌ها هم توزیع شده و بعد با قیمت ارزان به صورت سهمیه‌ای بین مردم توزیع شود. نتیجه این شد که چون تولید داخل کشور درباره برخی کالاها پاسخگوی سهمیه تمام اقشار جامعه نبود مصرف برخی کالاها به همین دلیل افزایش یافت. به طور مثال تولید پنیر و فرآورده‌های شیر کفاف کالابرگ توزیع‌شده بین مردم را نمی‌داد. در نتیجه پنیر از جمله اقلامی بود که در حجم و مقدار زیادی وارد می‌شد که مردم به آن پنیر گچی می‌گفتند. البته که ذائقه مردم را هم به همین ترتیب به سرعت به سمت خود تغییر شکل داد. چون چاره‌ای هم به غیر از آن وجود نداشت. البته تنها سیاست توزیع کالابرگ بر حسب سکونت شهر، روستا و عشایر متفاوت بود و دولت بر این ویژگی اجتماعی متفاوت هم در سیاستگذاری توزیعی خود صحه گذاشته بود اما بین اقشار مختلف اجتماعی تفاوتی نبود. باید گفت که طبقات و اقشار اجتماعی بعد از تغییر نظم اجتماعی بر هم خورده بود و نظام طبقاتی و قشربندی اجتماعی منتظر یک تحرک اجتماعی برای یک شکل‌گیری جدید بود. اگرچه وضع طبقات مسلط جامعه تا حدی مشخص شده بود و حداقل در حال تاسیس و تثبیت بود.
غلبه الگوی عدالت توزیعی
این نظام اقتصادی به تدریج بعد از جنگ از سوی دولت سازندگی که از تکنوکرات‌های انقلابی و برخی اقتصاددانان منتقد این سیاست‌ها تشکیل شده بود تلاش کرد که تغییراتی در این سیاست‌ها صورت دهد. الگوی عدالت به صورت توزیعی آنقدر غلبه داشت که دولت سازندگی نیز نتوانست جلوی موج اعتراضات برای کاهش یارانه‌های مختلف برای کالاهای اساسی و نیز هزینه‌های دولتی را بگیرد. در نتیجه سیاست‌های تعدیل اقتصادی به سیاست‌های تثبیت اقتصادی تبدیل شد. اگر موج سخنرانی‌های مختلف ائمه جماعت در نمازهای جمعه را در یک بررسی تاریخی مورد مطالعه قرار دهید متوجه خواهید شد که در این دوره سخنرانی‌های نماز جمعه به عنوان یکی از ابزارهای مخالفت با سیاست‌های کنارگذاری توزیع کالای ارزان دولتی و اساساً سیاست‌های معطوف به بازار که جایگزین سیاست‌های گذشته بود به کار می‌رفت.
عدم توفیق در ایجاد تور حمایتی
اگرچه باید به عدم موفقیت دولت سازندگی در تدوین یک سیاست تور اجتماعی رفاه اجتماعی که بتواند افرادی را که از پیامدهای سیاست‌های تعدیل اقتصادی آسیب دیده‌اند، دربر گیرد، اشاره کرد؛ اما بیش از آنکه دلایل مربوط به نبود برنامه‌هایی برای گروه‌های آسیب‌پذیر عامل شکست باشد، بیشتر باید به نهادینه شدن الگوی عدالت توزیعی از طریق توزیع کالای ارزان دولتی اشاره کرد.
یارانه نقدی به جای مرغ و تخم‌مرغ؟
در دوران بعد هم سیاست‌های حذف شفافیت اقتصادی به دور باطل فساد دولتی کمک کرد. مثلاً در دهه 1370 وقتی کمیسیون سازمان برنامه و بودجه می‌خواست حذف یارانه نان را بررسی کند یکی از اعضای حاضر در کمیسیون اظهار کرد بهترین سیاست در حال حاضر توزیع کوپن است بدون اینکه قرار باشد آن را به صورت علنی اعلام کنیم. منظور آن شخص این بود که دادن کوپن نمی‌تواند قطع شود و باید راه‌های دیگری برگزید.
علاوه بر این در یکی از مقاطع زمانی یارانه دو کالای اساسی مرغ و تخم‌مرغ حذف و وعده داده شد که به جای آن یارانه نقدی به خانوار ارائه شود. این قول هیچ‌گاه عملی نشد و نتیجه این رفتار هم چنین شد که روی هر اقدام دیگر برای حذف یارانه‌ها و قضاوت‌های درباره آن تاثیر منفی گذاشت. از سوی دیگر کارشناسان عالی‌رتبه در نهادهای دولتی هم حاضر به حذف یارانه کالای ارزان دولتی نبودند؛ روشن بود که پرداخت این یارانه و استمرار آن گروه‌های ذی‌نفع مختلفی را در سازمان‌های اداری به مثابه شبکه‌ای ایجاد کرده است که خود را به عنوان مدافع این سیاست‌ها در چهره‌های حمایت در گروه‌های آسیب‌پذیر سازماندهی کرده‌اند.
توزیع خوشه‌ای یا سراسری؟
اقدام مجلس و دولت برای تصویب قانون هدفمندی یارانه‌ها در دهه 1380 فرصت مناسبی بود که بتوان از این فرصت برای اصلاح نظام قیمت‌گذاری در فرآیند تولید، توزیع و مصرف کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی استفاده کرد. تقریباً بین تمامی اقتصاددانان در این مورد وفاقی وجود داشت. هرچند برخی زمان آن را مناسب نمی‌دانستند چراکه کشور با تحریم خارجی هم روبه‌رو شده بود. با این حال دولت آن را اجرا کرد. هرچند مهم‌ترین بخش آن یعنی پرداخت میزان متفاوت یارانه به اقشار مختلف اجتماعی بر اساس میزان دارایی‌ها و درآمد آنها هرگز اجرایی نشد. به این ترتیب در حالی‌که رئیس مرکز آمار ایران از رسیدن به سه خوشه درآمدی در بین اقشار مختلف خبر می‌داد تا یارانه‌ها بر اساس آن خوشه‌ها توزیع شود، رئیس دولت در رسانه‌ها اعلام کرد که مردم این خوشه‌ها را فراموش کنند و به این ترتیب معلوم شد برنامه توزیع سراسری به آحاد جامعه وجود دارد. در نتیجه ایران اولین کشوری در جهان شد که بدون توجه به موقعیت اجتماعی و اقتصادی به همه افراد یارانه نقدی پرداخت کرد.
در دولت بعدی هم بهرغم مقبولیت اجتماعی بیشتر نزد شهروندان با این حال پیشنهاد دولت درباره اینکه برخی از شهروندان مرفه و متمول از دریافت یارانه انصرف دهند، مورد پذیرش قرار نگرفت بلکه بر خلاف دوره گذشته افراد بیشتری برای دریافت یارانه اقدام و میزان دارایی‌های خود را هم نسبت به دوره قبل کمتر اعلام کردند.
بنابراین روشن شد که جامعه ایران الگوی عدالت از طریق چه کالای ارزان دولتی و چه یارانه‌های نقدی یا الگوی مساوات‌طلبانه (پرداخت مساوی به همه) را به الگوی عدالت مبتنی بر انصاف که بر مبنای آن هر فردی مبتنی بر میزان استحقاق خود خدمات مختلف و کمک رفاهی دریافت می‌کند، ترجیح می‌دهد. سیاستمداران هم با چنین الگوهای پوپولیستی همدلی بیشتری دارند چراکه مشروعیت بیشتری نصیبشان می‌شود، صرف نظر از اینکه چقدر در راستای سیاست‌های توسعه اقتصادی قرار دارد.
به علاوه این الگوی عدالت روز‌به‌روز در شرایط فعلی که کشور سال‌هاست با تحریم اقتصادی روبه‌روست، به زیان اقشار آسیب‌پذیر جامعه است، چون توزیع منابع کافی به این اقشار را در برنامه حمایت از فقیرترین گروه‌ها در زمانی که دولت با فشار شدید منابع روبه‌روست ناممکن می‌کند.
عاقلانه‌ترین راهی که برای حل این معضل می‌توان پیشنهاد داد، بحث و گفت‌وگوی گروه‌های مختلف نخبگان در حوزه عمومی برای رسیدن به یک قرارداد اجتماعی است که در این قرارداد وظیفه دولت برای حمایت‌های مختلف از گروه‌های بالای درآمدی و حمایت‌های رفاهی از گروه‌های آسیب‌پذیر روشن شود.
