دبی نفت در بودجه ثابت می‌شود
سیدعلی مدنی‌زاده چارچوب جدید برنامه مالی دولت را تشریح می‌کند
دبی، شاخصی فیزیکی است که شدت جریان سیال در یک سطح مقطع مشخص و در یک زمان معین را نشان می‌دهد. اگر بودجه را به سطح مقطع جریان نفت تشبیه کنیم، هیچ‌گاه دبی نفت در بودجه کشورمان ثابت نبوده است. هرگاه قیمت نفت در بازارهای جهانی افزایش یافته، دبی نفت نیز شدیدتر شده است، بالعکس، هر گاه قیمت نفت در سیر کاهشی قرار گرفته، جریان نفت نیز افتی محسوس یافته است. ضعف و شدت ورودی نفت به بودجه، آثار زیادی به دنبال داشته است.
دبی، شاخصی فیزیکی است که شدت جریان سیال در یک سطح مقطع مشخص و در یک زمان معین را نشان می‌دهد. اگر بودجه را به سطح مقطع جریان نفت تشبیه کنیم، هیچ‌گاه دبی نفت در بودجه کشورمان ثابت نبوده است. هرگاه قیمت نفت در بازارهای جهانی افزایش یافته، دبی نفت نیز شدیدتر شده است، بالعکس، هر گاه قیمت نفت در سیر کاهشی قرار گرفته، جریان نفت نیز افتی محسوس یافته است. ضعف و شدت ورودی نفت به بودجه، آثار زیادی به دنبال داشته است. در زمان دبی بالای نفتی، دولت با فرض ورود دائمی نفت به بودجه، تعهدات زیادی را پذیرفته و پروژه‌های عمرانی متعددی را تعریف کرده است. اما در زمان افت دبی، دولت نمی‌توانست از زیر بار تعهداتش شانه خالی کند، از این‌رو یک شکاف در تراز مالی دولت به وجود می‌آمد. از همین نوسانات بود که عارضه‌های اقتصاد نفتی پدید آمد. در دهه 90، به علت وجود تحریم‌ها، نوسانات دبی نفت در بودجه، تشدید و تکانه‌های سنگینی بر اقتصاد ایران تحمیل شد. مصیبت‌های نفتی سبب شده تا برای بودجه 99، کارشناسان سازمان برنامه و بودجه به این نتیجه برسند که حداقل ناف بودجه جاری را از نفت قطع کنند و دبی نفت در بودجه عمرانی را نیز ثابت نگه دارند. سیدعلی مدنی‌زاده اقتصاددان و عضو هیأت علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگو با «تجارت فردا» از تثبیت درآمدهای نفتی در بودجه خبر می‌دهد. در حقیقت، بودجه دیگر وابسته به میزان فروش نفت نخواهد بود و بودجه عمرانی همواره به یک میزان ثابت، تغذیه خواهد شد. حال اگر میزان درآمدهای نفتی بیش از مقدار پیش‌بینی شده باشد، مازادش به صندوق توسعه ملی سرازیر می‌شود و اگر کمتر از رقم ثابت باشد، از منابع صندوق برای پوشش کسری استفاده خواهد شد. همچنین به گفته مدنی‌زاده، امکان جدیدی برای شرکت‌های دولتی در قالب بودجه دوساله تدارک دیده شده که در صورت تصویب مجلس، می‌تواند از هدررفت بودجه شرکت‌های دولتی در پایان هر سال جلوگیری کند. مدنی‌زاده در این گفت‌وگو از برخی ابعاد جدید بودجه 99 و امکان تحقق تغییر رفتار مالی دولت سخن می‌گوید.
♦♦♦
اصلاحات مورد نظر سازمان برنامه مانند جدا کردن بودجه از نفت، تا چه حد می‌تواند قابلیت اجرا داشته باشد؟
موضوع اصلاحات ساختاری بودجه و بحث جداسازی بودجه از نفت جزو یکی از مسائل مهمی بود که در سال گذشته مقام معظم رهبری طرح کردند و سازمان برنامه اجرای این طرح را در دستور کار خود قرار داد. برای پاسخ به این سوال لازم است ابتدا جدا کردن بودجه از نفت را تعریف کنیم.
ابتدا باید جدا کردن بودجه از نفت را تعریف کنیم و ببینیم که چه معنایی دارد. هنگامی که می‌گوییم بودجه از نفت جدا شود، یک مولفه‌اش این است که حتی‌الامکان درآمدهای صادرات نفت از هزینه‌های جاری کشور جدا شود. بدین معنی که اگر درآمدهای نفتی دولت طی سال‌های بعد، کم و زیاد شد، این مساله به بودجه جاری آسیبی نزند و اداره کشور دچار اختلال نشود. این مولفه اول است. مولفه دوم این است که برای اینکه نوسانات نفت آسیبی به اقتصاد نزند، باید میزان ورودی نفت به بودجه و نیز اقتصاد کشور، اعداد ثابت و مشخصی باشند.
اکنون با توجه به اینکه درآمدهای نفتی در کمترین مقدار ممکن است، ظرفیتی ایجاد شده که بتوان این رویکرد را پیاده کرد. نکته سوم اینکه به‌طور کلی بهتر است درآمدهای نفتی که سرمایه زیرزمینی محسوب می‌شود، تبدیل به سرمایه روزمینی شود. این می‌تواند در قالب بودجه‌های عمرانی یا بهتر است بگوییم در قالب اهرمی برای توسعه زیرساخت‌های کشور باشد. با این رویکرد سرمایه زیرزمینی نفت تبدیل به سرمایه روزمینی می‌شود. بخش دیگر درآمدهای نفتی مربوط به داخل است.
در حقیقت درآمدی است که دولت از فروش نفت و گاز در داخل کشور به دست می‌آورد. در اینجا یک بحث جدی وجود دارد. طبق قانون هدفمندی یارانه‌ها، بخشی از درآمدهای حاصل باید صرف یارانه به تولید، بخشی یارانه به خانوار و بخشی هم صرف بودجه شود. یک پیشنهاد این است که در حال حاضر از محل هدفمندی یارانه‌ها، مبلغی به بودجه نیاید و عمدتاً هر منبع جدیدی که از جنس اصلاحات قیمت حامل‌های انرژی است، یک نوع از یارانه‌های فعلی دولت را پوشش دهد؛ مثلاً می‌تواند یارانه نقدی به خانوارها باشد، یا یارانه خرید تضمینی گندم یا یارانه به تولید. یک پیشنهاد دیگر این است که منابع را تبدیل به سرمایه‌گذاری بلندمدت کنیم که یک راه آن، این است که از طریق صندوق‌های بازنشستگی اقدام کنیم. یعنی دولت بخشی از منابعی را که از فروش فرآورده‌ها و حامل‌های انرژی به دست می‌آورد صرف حق کارفرما در بیمه تامین اجتماعی کند.
با این راهکار هم به اشتغال کمک کرده و هم منابعی به دست صندوق‌های بازنشستگی می‌رسد و می‌توانند سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت انجام دهند. در کنار اصلاحاتی که در نظام بازنشستگی انجام می‌شود، این پول صرف یک پس‌انداز بلندمدت در کشور خواهد شد. تجربه کشورهای موفق مانند نروژ هم به همین شکل است. چون این یارانه‌ها حقی است که مردم برای خود قائل هستند و می‌توان با این راهکار، به نوعی به خود مردم بازگرداند.
از آن طرف هم باید مراقب باشیم که منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی در داخل، صرفاً تبدیل به مصرف نشود، بخشی از آن باید تبدیل به سرمایه شود و بخشی هم حق نسل امروز است که مصرف کند. برای مصرف نسل امروز هم، بهترین راه این است که به‌جای اینکه دولت‌ها تصمیم بگیرند کدام دستگاه دولتی این منابع را برای مردم خرج کند، در قالب حمایت‌های اجتماعی باشد، مثلاً یارانه نقدی یا حق بیمه که مستقیماً به خود مردم داده می‌شود. مثلاً یارانه‌های متعددی همچون یارانه کالاهای اساسی، یارانه‌های کشاورزی و ... ، تبدیل به یارانه‌ای شود که به خود مردم داده می‌شود و مردم تصمیم می‌گیرند چطور این منابع را خرج و مصرف کنند.
یکی از ابهاماتی که برخی کارشناسان در ساختار اصلاحی بودجه گوشزد کرده‌اند، این است که هنگامی که درآمدهای نفتی مختص بودجه عمرانی باشد، مشخص نیست اگر درآمد نفتی روزی افزایش یابد باید پروژه‌های عمرانی بیشتری تعریف شود یا هدف دیگری برای درآمدهای مازاد نفتی در نظر گرفته خواهد شد. در حقیقت در زمان وفور درآمدهای نفتی خطر پول‌پاشی به بودجه‌های عمرانی یا تعریف پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی وجود خواهد داشت. با توضیحی که شما دادید به نظر یک عدد ثابت برای درآمد نفتی لحاظ می‌شود. اگر چنین برداشتی درست است، مازاد درآمد نفتی یا کمبود درآمد نفتی به چه شکلی مصرف یا جبران خواهد شد؟
بله، یکی از اقداماتی که باید انجام شود تا نوسانات صادرات نفت، که ناشی از قیمت نفت و برخی تحولات دیگر است، آسیبی به بودجه نزند، این است که مقدار ورودی به بودجه ثابت شود. یعنی روی همان عددی که الان است، تثبیت و عدد ثابتی تعیین شود تا سالانه تنها همین مقدار به بودجه تزریق شود. یعنی اگر در سال بعد درآمد نفتی رشد کرد، تنها همان عدد ثابت در بودجه لحاظ و مابقی مستقیماً به صندوق توسعه ملی ریخته شود.
اگر کسری درآمد نفتی وجود داشت هم صندوق توسعه مکلف باشد که از منابعش به دولت بدهد. به این ترتیب، بودجه دولت مرتب دچار شوک نمی‌شود و وابسته به منابع نفتی نخواهد بود. در این حالت صندوق توسعه مانند یک بافر عمل می‌کند. سازمان برنامه در حال حاضر در تلاش است اصلاحات قانونی لازم را جهت تصویب تهیه کند. امید می‌رود با تصویب قانون احتمال خطری که می‌فرمایید کاهش یابد.
این پیشنهاد در سطح کارشناسی است یا در ساختار اصلاحی بودجه وجود دارد؟
این پیشنهادی است که در طرح اصلاح ساختاری بودجه سازمان برنامه مطرح است و باید ببینیم تا چه حد می‌تواند پیش رود. ممکن است به امسال نرسد و در سال‌های بعد اجرایی شود.
از نظر شما سازوکار پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه می‌تواند موجب برقراری قاعده مالی و پیش‌بینی‌پذیر شدن رفتار مالی دولت شود؟ در واقع آیا دولت قصد دارد با این کار اعتماد جامعه اقتصادی را به سیاست مالی خود برگرداند؟
تمام تلاش این است که همین اتفاق بیفتد. یعنی بودجه بتواند پیش‌بینی‌پذیر باشد و دچار نوسان نشود و بتوان برای هزینه‌ها از قبل برنامه‌ریزی انجام داد. طرح اصلاح ساختار بودجه به دنبال همین هدف است.
همچنان قرار است بانک مرکزی درآمدهای نفتی را تبدیل به ریال کند و به دولت دهد؟
فعلاً تصمیم جدیدی در این باره گرفته نشده است و اصولاً به قانون پولی و بانکی مرتبط است.
اکنون ما به صورت کلی می‌دانیم که قرار است افزایش قیمت حامل‌ها و بهینه‌سازی یارانه و افزایش پایه‌های مالیاتی، جای نفت را در بودجه جاری بگیرند. سوال این است که کارشناسان سازمان برنامه برای سیاستمدار چه بسته‌ای دارند که سیاستمدار هزینه سیاسی اصلاحات را بپذیرد؟
در حال حاضر بهترین راه در پاسخ به شرایط موجود استفاده از شرایط سخت تحریمی و انجام اصلاحات است. هزینه‌های عدم اصلاح بالاتر از اصلاح است یا به تعبیری چاره‌ای جز پذیرش اصلاحات نداریم. چراکه کشور باید اداره شود، حقوق کارمندان و بازنشستگان پرداخت شود و در حال حاضر به جز اصلاحات راهی برای ایجاد منابع کافی برای این مصارف و تعهدات وجود ندارد. به تعبیر دیگر، گزینه دیگری جز گسترش پایه‌های مالیاتی، جلوگیری از فرارهای مالیاتی و کاهش معافیت‌ها و نیز فروش دارایی‌های سرمایه‌ای که املاک دولت محسوب می‌شوند، نیست.
از این منابع است که دولت می‌تواند درآمد داشته باشد تا کشور اداره شود. در صورت عدم اصلاح تمام این هزینه‌ها از طریق بانک مرکزی تامین خواهد شد و تورمی که درست می‌کند، آثار آن به مراتب مخرب‌تر از این اصلاحات است. در شرایط امروز، خط قرمز، استفاده از منابع پایه پولی برای تامین هزینه‌های جاری دولت است و تمام کسانی که در مخالفت با این اصلاحات ساختاری صحبت می‌کنند غافل از آثار بسیار مخرب استفاده از پایه پولی بانک مرکزی هستند. خوب است به تجربه کشورهای مشابه رجوع شود.
در خصوص بودجه دوسالانه، سوال اول این است که آیا بودجه به شکل دوسالانه بسته می‌شود یا تنها یک تصویر از سال دوم در نظر گرفته شده است؟
دوسالانه نیست، بلکه تصویری از 1400 در آن داده می‌شود که برخی رسانه‌ها به اشتباه از آن به عنوان بودجه دوسالانه یاد کرده‌اند. تصویر 1400 هم با این هدف ارائه می‌شود تا دستگاه‌ها بتوانند برنامه بلندمدت‌تری را برای خود متصور شوند. در سال بعد هم به همراه بودجه 1400، تصویر بودجه 1401 برای اطلاع، پیوست بودجه اصلی خواهد بود. البته اساساً طرح اصلاحات ساختاری به دنبال این است که به مرور به‌جای بودجه دوساله، بتوانیم بودجه پنج‌ساله ارائه کنیم تا دستگاه‌ها بتوانند تا پنج سال آینده را جهت برنامه‌ریزی و عملکرد ببینند. یک آسیب جدی که اکنون وجود دارد و رفع آن نیازمند تبصره و قانون جدید است، نظام بودجه‌ای دستگاه‌های دولتی است که در آن، دستگاه‌ها نمی‌توانند در صورتی که بودجه‌شان مصرف نشد، آن را به سال بعد منتقل کنند. پیشنهادی برای حل این مساله وجود دارد که اگر مجلس تصویب کند، این امکان فراهم می‌شود که دستگاه‌های اجرایی بتوانند پولی را که استفاده نکرده‌اند برای سال بعد هزینه کنند که می‌تواند سبب تحول بزرگی شود. در حال حاضر کلی از مخارج دستگاه‌ها در انتهای سال اتفاق می‌افتد، چراکه دستگاه‌ها این بیم و نگرانی را دارند که اگر بودجه را مصرف نکنند، از بودجه آنها در سال بعد کاسته شود.
به همین دلیل به یکباره در انتهای سال، بودجه به روش‌های مختلف مصرف می‌شود. در حقیقت بودجه مصرف‌نشده دستگاه‌ها در پایان سال به هدر می‌رود. اما اگر این تغییر را مجلس قبول کند که تعارضی هم با قانون اساسی ندارد، بودجه دستگاه‌ها به سال مالی بعد منتقل شود و کمک می‌کند تا در مخارج اضافی صرفه‌جویی شود. این در اختیار مجلس است که اجازه دهد.
هشت مساله‌ای که در بودجه دوسالانه مطرح است، خطر رشد کسری بودجه به دلیل اشتباه در تخمین است. دولت‌های ما در ایران تاکنون نتوانسته‌اند پیش‌بینی‌های دقیقی از بودجه‌های یک ساله داشته باشند و درصد تحقق بودجه مناسب نبوده است، آیا با وسیع شدن دید زمانی بودجه، این خطر وجود ندارد که برآوردها دچار ضریب خطای بیشتری شده و کسری بودجه تعمیق یابد؟
این فقط یک تصویر از بودجه‌های سال‌های بعد است. تجربه‌ای است که خیلی از کشورها آن را داشته‌اند. اگر شما بلندمدت‌تر نگاه کنید و برنامه بلندمدت‌تری داشته باشید، امکان اینکه امسال هم بهتر عمل کنید، افزایش می‌یابد. در واقع در سال‌های پیش این‌طور نبوده است که در محاسبات اشتباهی صورت بگیرد که هزینه‌ها و درآمدها با یکدیگر همخوانی نداشته باشد. آنچه موجب کسری بودجه می‌شده، عمدتاً از دو جنس بوده است؛ یا مجلس مواردی را به بودجه اضافه می‌کرده که منابعش موجود نبوده و تبدیل به کسری می‌شده است، و دوم اینکه، در خیلی از موارد، در تبصره‌ها تعهداتی افزوده شده و تکالیفی به دولت داده شده که از آن طرف منابعی برای پوشش آنها وجود نداشته است.
عمده کسری بودجه به خاطر این بوده که موجب انباشت بدهی می‌شده است. در طرح اصلاح ساختار بودجه تلاش می‌شود تا این ترتیبات از بین برود تا منافذ به وجودآورنده کسری بودجه بسته شوند. اگر این اتفاق بیفتد، جلوی این بی‌نظمی و بی‌ثباتی هم گرفته می‌شود.
شما معتقدید که به دلیل ناچاری دولت، تضمینی به وجود آمده که اصلاحات بودجه اجباری شود. اما اگر در سال‌های آینده درآمدهای نفتی به روال عادی بازگردد، چه تضمینی وجود دارد که رفتار مالی دولت نیز به وضعیت سابق بازنگردد؟
تضمین که نیست. سوال سختی است. از نظر من، اگر تلاش شود تا زمان تنظیم برنامه هفتم توسعه، این قاعده‌ها در برنامه درج و به نوعی جای پای قاعده‌های جدید سفت شود، می‌توان امیدوار بود که دولت در وضعیت عادی فروش نفت نیز ملزم به رعایت رفتار مالی منظم باشد. اما اگر این اصلاحات به برنامه هفتم توسعه نرسد، ممکن است که شرایط بار دیگر به وضعیت سابق بازگردد. اگر این اصلاحات در برنامه هفتم نهایی شود، امید به قاعده‌مندی مالی دولت افزایش می‌یابد. دولت در تلاش است تا پیرو تاکیدات رهبری، تهدید تحریم‌ها را به فرصت تبدیل کرده و در برخی حوزه‌هایی که امکان دارد اصلاحاتی را اعمال کند.
