نسخه مداخله غیرمستقیم
غزال راهب از آثار ورود دوباره دولت به ساخت‌وساز می‌گوید
تجارب گذشته در ساخت‌وساز دولتی نشان داده که دولت نه‌تنها سازنده خوبی نیست، بلکه رسوخ فساد در ساخت‌وسازهای دولتی باعث شده تا خانه‌هایی که ساخته می‌شوند از کیفیت مناسبی برخوردار نباشند. نمونه بارز آن در کشورمان مربوط به زلزله کرمانشاه است.
تجارب گذشته در ساخت‌وساز دولتی نشان داده که دولت نه‌تنها سازنده خوبی نیست، بلکه رسوخ فساد در ساخت‌وسازهای دولتی باعث شده تا خانه‌هایی که ساخته می‌شوند از کیفیت مناسبی برخوردار نباشند. نمونه بارز آن در کشورمان مربوط به زلزله کرمانشاه است. در آن زلزله ساختمان‌های دولتی و مسکن مهر که متولی ساخت‌وساز آنها دولت بود، فرو ریختند. حالا پس از مدت‌ها با توجه به شرایط و مشکلات بخش مسکن بازهم دولت طرح جدیدی برای پاسخگویی به نیاز گروه‌های آسیب‌پذیر و افراد کم‌درآمد جامعه اجرایی کرده است که به‌زعم کارشناسان تجربه تلخ مسکن مهر را تکرار خواهد کرد چراکه این دولت نیز برخلاف وعده‌ای که داده بود نتوانست در برابر مداخله مستقیم در بخش مسکن مقاومت کند. به این بهانه درباره آثار ورود دولت در ساخت‌وساز و تجارب گذشته در این زمینه با غزال راهب سرپرست حوزه پژوهشی معماری و شهرسازی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی به گفت‌وگو پرداختیم.
♦♦♦
یکی از وظایف دولت‌ها تامین مسکن گروه‌های آسیب‌پذیر و کم‌درآمد جامعه است. به نظر می‌رسد در کشور ما دولت برنامه مشخصی در این زمینه ندارد و در هر دوره دولتی که بر سرکار می‌آید با ارائه طرح جدیدی در تلاش است که به نیاز این افراد پاسخ دهد که عمدتاً به شیوه مداخله مستقیم در بازار مسکن عمل می‌شود و دولت از سیاستگذار به اجراکننده تبدیل می‌شود و به اهداف مورد نظر هم نمی‌رسد. با توجه به این امر اصولاً وظیفه دولت در بخش ساخت‌وساز چیست؟
بررسی تجارب سال‌های گذشته بیانگر آن است که دولت‌ها موضوع مسکن حمایتی در قالب مسکن اجتماعی را همواره در برنامه‌های خود داشته‌اند. اما در هر زمان که رونق اقتصادی در کشور وجود داشته و دولت‌ها به اهداف پیش‌بینی‌شده کمی مسکن یا فراتر از آن دست یافته‌اند، افزایش ساخت‌وساز به سمت بازار گسیل شده است و برنامه پیش‌بینی‌شده دولت‌ها در تامین مسکن اجتماعی در دو قالب ملکی و استیجاری تحقق نیافته است. به‌طور تقریبی هر برنامه توسعه، حدود 2 تا 5 /2 میلیون واحد مسکونی را در دستور کار خود قرار داده است. این در حالی است که طبق سرشماری سال 1395، 6 /2 میلیون واحد مسکونی در کشور خالی است که نشان از عدم تنظیم بازار عرضه و تقاضای بازار توسط نهادهای هدایت‌کننده دارد. به نظر می‌رسد که لازم است ضمن برنامه‌ریزی به تفکیک دهک‌ها و گروه‌های هدف و همچنین، به تفکیک شهرها و حوزه‌ها، ریشه‌های شکاف در مسکن، گروه‌های هدف و دلایل مهاجرت به‌طور ریشه‌ای مورد توجه قرار گرفته و برنامه‌ریزی مسکن به صورت منفعل در برابر مشکلات ایجادشده عمل نکند.
در اقتصاد آزاد مسکن کالای بخش خصوصی است و وظیفه دولت نیز تامین کالاهای عمومی است نه کالای خصوصی. چرا دولت در کشور ما علاقه بسیاری دارد در تامین کالاهای خصوصی دخالت کند به ویژه در زمینه ساخت‌وساز ابعاد این مداخله بیشتر از سایر بخش‌هاست. علت چیست؟
در مفهوم عام، مسکن کالای خصوصی است و دولت‌ها در این راستا نقش راهبری و هدایت بازار مسکن را برعهده دارند. اما در کنار آن، حمایت از تامین مسکن برای افراد فاقد استطاعت نیز در زمره وظایف دولت‌ها قرار می‌گیرد. در این راستا، با توجه به میزان توسعه و شرایط اقتصادی، دولت‌ها رویکردهای مختلفی اتخاذ می‌کنند. در برخی کشورها، مسکن اجتماعی تقریباً به‌طور کامل توسط دولت تامین می‌شود و بار مالی به‌صورت کلی یا جزئی از طریق بودجه‌های شهرداری‌ها با انتقال از بودجه دولتی تامین می‌شود. در مقابل، در برخی کشورها، وابسته به منابعی همچون وام‌های بانکی، وام مسکن، کمک‌های بلاعوض دولتی، وام‌های دولتی و صندوق‌های خصوصی است که از طریق بازار مالی تامین شده‌اند. همچنین تامین زمین از مهم‌ترین آورده دولت‌ها یا شهرداری‌ها در طرح‌های تامین مسکن محسوب می‌شود. در این راستا، تامین مسکن اجتماعی با دو رویکرد انجام می‌شود: در رویکرد نخست که اغلب در کشورهای توسعه‌یافته مشاهده می‌شود، تامین مسکن اجتماعی توسط دولت‌ها با رویکرد فراگیر انجام می‌شود و هدف مسکن اجتماعی در اختیار قرار دادن مسکن مناسب و قابل استطاعت به تمامی جمعیت است؛ اما معمولاً به دلیل شرایط مطلوب و رونق اقتصادی، مخاطب این پروژه‌ها افراد فاقد استطاعت مالی هستند. رویکرد دیگر، رویکرد هدفمند است. این رویکرد در بازار نهادهایی را که مسوول اختصاص منابع مسکن به اشخاص بر مبنای قانون عرضه و تقاضا هستند شناسایی می‌کند. مسکن اجتماعی تنها مختص افرادی است که تقاضایشان برای داشتن مسکنی مناسب و قابل استطاعت توسط بازار برآورده نشده باشد. آنچه در کشور ما بر اساس رویه‌هایی که در بحث پیش به آن اشاره شد، حائز اهمیت است، پذیرش رویکردی واحد به عنوان سیاست کلان در تامین مسکن و هماهنگی گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ جهت تحقق‌بخشی به آن است. همچنین، تجربه نشان داده است که ورود دولت‌ها به عرصه ساخت‌وساز نتایج مطلوبی نداشته است. نکته حائز اهمیت دیگر، توجه به این موضوع است که هدف و اولویت پروژه‌های ساخت مسکن، تامین مسکن و تنظیم بازار است و جنبه اشتغال‌زایی و توسعه صنعت ساخت‌وساز دستاورد جنبی آن است که نباید به عنوان اصل قرار گیرد.
به هر حال مساله اصلی این است که دولت به‌طور مستقیم برای ساخت‌وساز مسکن گروه‌های آسیب‌پذیر ورود می‌کند که اکنون طرح جدیدی را در برنامه قرار داده است با این اوصاف تجارب پیش از مداخله دولت در حوزه ساخت‌وساز مسکن نظیر مسکن مهر چه درس‌هایی برای برنامه‌ریزی‌های امروز دارد؟
طرح مسکن مهر را شاید بتوان گسترده‌ترین برنامه ساخت و عرضه متمرکز مسکن در تاریخ اخیر کشور ذکر کرد که از سال 1386 با هدف احداث 5 /1 میلیون واحد مسکونی و افزایش آن به حدود دو میلیون و 300 واحد کلید خورد و از این تعداد به دو میلیون و 210 هزار واحد، تسهیلات بانکی پرداخت شد. این طرح یک چرخش ساختاری در سیاستگذاری و تمرکز بر هدف تامین واحدهای مسکونی ملکی برای گروه‌های کم‌درآمد بود که می‌توانست فرصت‌های بی‌شماری را در جهت تامین مسکن در اختیار دولت قرار دهد. بررسی تجارب طرح به دلیل گستردگی، آثار و پیامدهای دامنه‌داری که در ابعاد مختلف بر کشور داشته، نیازمند توجه جدی و ارزیابی عمیق و همه‌جانبه است. علاوه بر مسائل شناسایی جامعه هدف، مکان‌یابی صحیح پروژه‌ها، رعایت ضوابط مندرج در طرح‌های جامع و تفصیلی به‌عنوان سندهای مصوب شهرها که در ادامه بحث به آن پرداخته خواهد شد و همچنین، مسائل اجتماعی و اقتصادی ناشی از آن، از منظر فنی نیز درس‌های قابل تاملی از این طرح می‌توان گرفت. اعتبارات کلان تخصیص‌یافته به این پروژه، می‌توانست فرصت مغتنمی در جهت افزایش مهارت‌های شغلی و اشتغال‌زایی و همچنین ارتقای صنعت ساختمان در کشور از نظر فنی تلقی شود؛ در حالی که به‌رغم اختصاص 20 میلیارد تومان در سند بودجه سال 1386 به آموزش فنی و حرفه‌ای و تربیت نیروی ماهر برای مسکن مهر، از آن استفاده موثری نشد. همچنین، به‌رغم سرمایه‌گذاری‌ها و حمایت‌های گسترده دولتی که از صنعتی‌سازی و ورود کارخانه‌های تولید سیستم‌های ساختمانی نوین به کشور شد، توفیق صنعتی‌سازی در پروژه مسکن مهر کمتر از 30 درصد گزارش شده است و این در حالی است که شاخص‌هایی بسیار اولیه برای صنعتی‌سازی محسوب کردن ساختمان و اختصاص وام بیشتر به آن در نظر گرفته شده بود. همچنین فناوری‌های واردشده به‌ندرت توانستند صنعتی پویا و اشتغال پایدار را در ساختمان‌سازی کشور ایجاد کرده و مورد توجه حرفه‌مندان قرار گیرند. از نظر رعایت اصول اولیه بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان نظیر رعایت الزامات طراحی و عایق‌کاری پوسته خارجی، می‌توانست حداقل کاهش 40 درصد مصرف انرژی برای هر مترمربع را به‌دنبال داشته باشد (زیربنای تقریبی 154.113.600 مترمربع با احتساب مساحت تقریبی 75 مترمربع برای 2054848 واحد مسکونی). فرصت حاضر با عدم توجه به این اصول و تحویل ساختمان‌هایی بدون اعتنا به موضوع مصرف انرژی و مسائل زیست‌محیطی به متقاضیان از دست رفت.
از نظر الگوهای کالبدی و معماری، تراکم بیش از اندازه و کاهش سرانه فضای باز و دیگر کاربری‌های خدماتی به حدود نصف حداقل استاندارد، قرارگیری بلوک‌های شهری فشرده با فاصله‌ای نزدیک که سایه‌اندازی و اشراف گسترده واحدها بر روی یکدیگر را فراهم می‌آورد، در بسیاری از پروژه‌ها به چشم می‌خورد. سرانه فضای آموزشی در نظر گرفته‌شده در این پروژه در مرحله طراحی که تا پایان دولت دهم حدود 17 درصد آن عملیاتی شد، کمتر از نیمی از حداقل استانداردی بود که در شورای عالی معماری و شهرسازی برای پروژه‌های مسکن مهر به تصویب رسیده بود. تامین امکانات زیربنایی و روبنایی این پروژه تاکنون به اتمام نرسیده و سهم قابل توجهی از اعتبارات دولتی را به خود اختصاص داده است.
در دولت فعلی شاهدیم دولت با طرح اقدام ملی مسکن قرار است نیاز مسکن بخشی از افراد جامعه را تامین کند که خلاف رویه دولت اول آقای روحانی است که در بازار مسکن بنا نهاده بود و تاکید داشت نباید دولت در ساخت‌وساز دخالت کند. با توجه به تجربه آزموده‌شده، آیا نسبت به نتیجه دادن چنین طرح‌هایی اطمینان نسبی وجود دارد؟
دولت یازدهم در ابتدای برنامه خود علاوه بر تکمیل مسکن مهر و تامین خدمات روبنایی و زیربنایی آن، همان‌طور که شما گفتید، رویکرد خود را بر مداخله غیرمستقیم در بازار مسکن و تنظیم‌گری بازار گذاشت. مهم‌ترین برنامه‌های تعریف‌شده در این دوران، اجرای برنامه بازآفرینی شهری و نوسازی بافت‌های فرسوده با استفاده از زمین‌های دولتی و اهرمی‌کردن منابع محدود بودجه‌ای، تسریع در عرضه زمین‌های وابسته به دولت به منظور افزایش عرضه واحدهای منطبق با الگوی مصرف، تنظیم بازار زمین و مسکن و کنترل عرضه تقاضا از طریق ابزارهای مالیاتی و استفاده از ظرفیت‌های قانونی تعادل‌بخشی به بازار مسکن نظیر لایحه پیش‌فروش ساختمان و همچنین برنامه‌ریزی برای تغییر ماموریت بانک مسکن از بانک تخصصی به بانک توسعه‌ای-تخصصی بود. تحقق‌پذیری رویکردهایی از این دست، نیازمند برنامه درازمدت است. این رویکرد به پذیرش حل مساله مسکن به عنوان یک نیاز پایه اجتماع، فراتر از حوزه اثرگذاری آن و همراهی کلیه بخش‌های دولتی و غیردولتی در اجرای سیاست‌های مرتبط وابسته است. علاوه بر آن به آگاه‌سازی و همراهی افکار عمومی نیز تا حد زیادی وابسته است. شرایط اقتصادی کشور و بحران‌های ناشی از تحریم‌ها، تورم گسترده و رکود بخش مسکن عملاً تحقق‌پذیری رویکردهای ساختاری در این حوزه را با مشکل مضاعف مواجه می‌سازد و در مقابل آن، جامعه هدف طرح‌های حمایتی تامین مسکن در کشور افزایش می‌یابد. افزایش مطالبات عمومی به همراه وظایف قانونی دولت در تامین مسکن برای همه اقشار جامعه، موجب می‌شود که طرح‌های حمایتی تامین مسکن در برنامه‌ریزی‌های دولتی پررنگ‌تر شود. مهم‌ترین این طرح‌ها در دوران حاضر، طرح اقدام ملی، ساخت 400 هزار واحد مسکونی در بافت‌های ناکارآمد، شهرهای جدید و شهرها با بهره‌گیری از منابع زمین دولتی و نهادها همچنین طرح‌های تامین مسکن کارکنان دولت و کارکنان نیروهای مسلح است. همان‌طور که پیشتر گفته شد، تجارب متعددی از ورود دولت‌ها در جهان به حوزه تامین مسکن اجتماعی وجود دارد و قابل دفاع است. اما آنچه اهمیت دارد و موجبات نتیجه‌بخشی ورود دولت به این حوزه را فراهم می‌آورد، برنامه‌ریزی و تخصیص اعتبارات بر اساس اولویت‌ها، عدم ورود مستقیم دولت به عرصه ساخت‌وساز و تقویت، تشویق و حمایت بخش خصوصی برای ورود به این عرصه و همچنین، شناسایی جامعه هدف، برنامه‌ریزی برای آن و ممانعت از ایجاد رانت و فساد در این حوزه است. گرچه مسکن اجتماعی نمی‌تواند تنها راه‌حل مساله مسکن تلقی شود و لازم است که در کنار سایر برنامه‌ها به آن پرداخته شود.
یکی از مسائل مهم پروژه‌هایی که دولت متولی ساخت‌وساز آنهاست بحث تامین تاسیسات زیربنایی و خدمات شهری است. چون این واحدهای مسکونی به علت کمبود زمین در حاشیه شهرها ساخته می‌شوند از کمترین امکانات خدمات شهری و تاسیسات زیربنایی برخوردارند در نتیجه این مساله پیامدهای اجتماعی به دنبال دارد. بی‌توجهی دولت در این زمینه چه تبعات و آسیب‌های اجتماعی دارد؟
مکان‌یابی پروژه‌های مسکن در حاشیه شهرها و گاه در فاصله چند ده کیلومتر از کانون‌های زندگی شهری که همان‌طور که فرمودید اغلب به دلیل دسترسی به منابع زمین ارزان است، علاوه بر جداسازی طبقات اجتماعی، ایجاد تمایز فضایی و هویتی و دور ساختن قشر محروم از خدمات شهری که حق همه شهروندان است، مشکلات دیگری را نیز با خود به همراه دارد. این طرح‌ها در عمل و به‌خصوص با توجه به محدودیت اعتبارات دولتی، فرصت توسعه میان‌افزا یا بهسازی بافت‌های فرسوده شهری را خواهند گرفت و به‌جای آن، همان‌طور که تجربه مسکن مهر نشان می‌دهد، در فاصله میان مکان احداث پروژه و محدوده ساخت‌وساز شهری فرصتی برای گسترش سکونتگاه‌های خودرو فراهم می‌آورد. از طرف دیگر، ایجاد ظرفیت جدید ساخت‌وساز در فضای مابین محدوده ساخته‌شده شهر و پروژه‌های مسکن ساخته‌شده به ناچار به افزایش رسمی محدوده شهری و جمعیت‌پذیری شهرها منجر شده است. یکی از مشکلات بزرگ دیگر در این خصوص، ساخت‌وسازها روی زمین‌های کشاورزی است. بررسی‌های انجام‌شده در شهر تهران بیانگر آن است که نسبت مساحت ساخته‌شده روی زمین‌های کشاورزی به کل ساخت‌وساز در فاصله سال‌های 1379 تا 1392 برابر 5 /30 درصد بوده است. عدم امکان یا هزینه بالای تامین خدمات زیربنایی از مشکلات دیگر ساخت‌وساز در حاشیه شهرهاست، در حالی که در بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 تصریح شده که واگذاری زمین فاقد امکانات زیربنایی ممنوع است. مشکلات زیست‌محیطی از جمله ورود آب‌های آلوده به آب‌های زیرزمینی به علت عدم پیش‌بینی شبکه فاضلاب و عدم توسعه حمل‌ونقل‌محور و دوری از مراکز خدماتی شهری نیز از مسائل مهمی است که باید به آن افزوده شود.
آیا مداخله در بازار مسکن در جهت مدیریت آن در شرایط بحرانی توصیه می‌شود؟ با توجه به اینکه بخش مهمی از جمعیت ایران در وضعیت بدمسکنی به سر می‌برند؛ آیا نوعی از مداخله دولت در این بازار وجود دارد که تبعات منفی نداشته باشد و به بهبود وضع مسکن بینجامد؟
بر مبنای نظرات کارشناسی، سرمایه‌گذاری در بخش مسکن در کشورهای در حال توسعه نباید کمتر از سه درصد و بیشتر از هشت درصد تولید ناخالص ملی باشد، چراکه فعالیت سایر بخش‌های اقتصادی را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. در اجرای طرح مسکن مهر حجم عظیمی از تسهیلات برای پروژه در نظر گرفته شد؛ بنا بر مطالعات اقتصادی انجام‌شده در راستای ارزیابی اقتصادی مسکن مهر در سال 1389، تسهیلات پرداختی به بخش مسکن حدود 48درصد از پایه پولی کشور را تشکیل می‌داد. این حجم عظیم از سرمایه‌گذاری، موجب شتاب گرفتن تورم در کشور شد، به‌گونه‌ای که فشار نقدینگی ناشی از سرمایه‌گذاری در طرح مسکن مهر در کنار سایر عوامل موجبات افزایش تورم را فراهم آورد. از دیگر چالش‌های مهم مداخله دولت در طرح‌های تامین مسکن، شناسایی صحیح جامعه هدف طرح است که قرار است تسهیلات دولتی به آنان اختصاص یابد. در شرایط کنونی اقتصادی کشور این موضوع و عدم ایجاد رانت در این خصوص از اهمیت بسیاری برخوردار است. بررسی تجربه گذشته در این خصوص نیز بیانگر تجارب ارزشمندی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که مسکن مهر به‌رغم تاثیرات قابل توجهی که بر اقتصاد کشور گذاشت، نتوانست مشکل کمبود مسکن را در کشور کاهش دهد. آمارها بیانگر آن‌اند که فقط حدود 200 هزار واحد مسکونی در بافت‌های فرسوده شهری (کمتر از 10 درصد) از تسهیلات مسکن مهر استفاده کرده‌اند.
الزامات سیاستگذاری صحیح در بازار مسکن چیست و سیاستگذار در جهت مدیریت بازار مسکن و پاسخگویی به نیازها در شرایط بحرانی چگونه باید عمل کند؟
مهم، استفاده از ابزارهای موجود در راستای تنظیم بازار مسکن است. مساله مسکن باید به عنوان یک مساله فراتر از سطح یک وزارتخانه طرح شده و برنامه‌ریزی برای آن نیز در مقیاس ملی و با رویکرد حل مساله و نه صرفاً راهکارهای حمایتی کوتاه‌مدت صورت گیرد و با توجه به اهمیت موضوع مسکن و کیفیت سکونت، به برنامه‌ریزی مسکن، نگاه ابزاری نشود. موضوع مهم دیگر که فقدان آن در کشور محسوس است، نهادینه کردن موضوع حق مسکن در جامعه مدنی است که نقش مهمی در تنظیم‌گری بازار خواهد داشت و مانعی در برابر سودجویی‌ها و ایجاد رانت‌ها فراهم خواهد آورد.
