دومینوی بدهی
جریان بدهی چطور در اقتصاد ایران ایجاد شد؟
معین حسین‌پور: وضعیت بدهی در اقتصاد ایران به گونه‌ای شده که ردیفی از بدهکاران و طلبکاران صف شده‌اند؛ از اشخاص حقیقی تا دولت، از رقم‌های کوچک تا بزرگ. عدم توان بازیگران اقتصادی در عمل به تعهدات‌شان، موجب شکل‌گیری یک دومینوی بدهی شده است. البته نگاه دقیق‌تر به این معضل نشان می‌دهد که قطعه اول این دومینو، به دولت می‌رسد. طبق آخرین اعلام بانک مرکزی، میزان بدهی دولت به این بانک در پایان فصل پاییز امسال، از مرز 88 هزار میلیارد تومان گذشت. همچنین دولت به شبکه بانکی کشور نیز در حدود 270 هزار میلیارد تومان بدهی دارد. البته دولت بدهی بزرگ دیگری هم به سازمان تامین اجتماعی دارد. بر اساس اعلام سازمان برنامه و بودجه، میزان بدهی دولت به این نهاد عمومی، در پایان خردادماه امسال در حدود صد هزار میلیارد تومان بوده است. پیمانکاران و مشاوران خصوصی نیز جزو طلبکاران بزرگ دولت به شمار می‌روند، با رقم طلب 24 هزار میلیارد تومان. برخی معتقدند که این ارقام بزرگ حرکت دومینووار بدهی در اقتصاد ایران را رقم زدند. مثلاً سازمان تامین اجتماعی از یک سمت طلبکار بزرگ دولت به شمار می‌رود و از سمت دیگر، بدهی تقریباً سه هزار میلیاردتومانی به شرکت‌های دارویی و تجهیزات پزشکی دارد. سه هزار میلیارد تومان برای شرکت‌های دارویی می‌تواند رقم بزرگی باشد. بانک‌ها نیز که طلب بزرگی از دولت دارند، بدهی بزرگی به بانک مرکزی دارند. به عبارتی می‌توان گفت که بزرگ‌ترین طلبکار فعلی اقتصاد ایران بانک مرکزی است. این بانک علاوه بر دولت و بانک‌ها، رقم بزرگی هم از شرکت ملی نفت ایران و برخی شرکت‌های دولتی دیگر طلب دارد. این نوع بدهی می‌تواند خطرناک‌ترین نوع آن باشد، چراکه بانک مرکزی برای تحقق این بدهی‌ها، ناچار است از جیب مردم هزینه کند، آن هم با چاپ پول و تحمیل تورم بر درآمد خانوارها.
بدهی خوب است یا بد؟
طبیعی است که بدهی بین بازیگران در هر اقتصادی وجود دارد، اما این نوع بدهی که منجر به تحمیل هزینه به مردم می‌شود، می‌تواند آثار سوئی داشته باشد. قابل حدس است که با توجه به حضور پررنگ دولت در اقتصاد ایران، سرنخ بدهی‌ها نیز به دولت ختم شود. در ادبیات اقتصادی1 بدهی عمومی می‌تواند برای یک کشور خوب یا بد باشد. بدهی می‌تواند به کشورهای در حال توسعه و نوظهور در انجام سرمایه‌گذاری در بخش‌های اجتماعی و پروژه‌های زیربنایی و تسهیل سیاست هموارسازی مالیاتی و پایداری سیاست‌های مالی ضدچرخه‌ای کمک کند. سیاست هموارسازی مالیاتی، اشاره به وضعیتی دارد که هزینه‌های مدیریت و زیان اجتماعی تغییرات مالیات‌ها توسط دولت حداقل شود. از طرف دیگر، افزایش بدهی دولت به دلیل افزایش مالیات در دوره‌های آتی، می‌تواند بر سطح بهره‌وری و در نتیجه سطح رفاه اثر بگذارد. در ادبیات اقتصادی، این بحث در قالب «منحنی لافر بدهی» ارائه شده است. در چارچوب منحنی لافر بدهی بیان شده است که سطح بدهی بالا به دلیل کاهش احتمال بازپرداخت بدهی‌ها، می‌تواند موجب کاهش رشد اقتصادی از طریق کاهش بهره‌وری کل تولید شود. در نتیجه شناسایی عوامل تعیین‌کننده اندازه بدهی دولت به دلیل اثرگذاری آن بر سایر متغیرهای کلان اقتصادی دارای اهمیت ویژه‌ای است. در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران، به دلیل حاکم بودن اثر نااطمینانی بر فضای کلی اقتصاد، اساساً تکیه دولت بر استقراض از منابع مالی داخلی به‌ویژه منابع بانکی نسبت به استقراض از منابع خارجی کاملاً محسوس است. اما معمولاً در ایران استقراض‌های داخلی برای سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و مولد که دارای بازدهی بلندمدت هستند هزینه نمی‌شود بلکه به‌طور عموم صرف مخارج جاری دولت می‌شود که تنها مشکلات کوتاه‌مدت را مرتفع می‌کند. در عمل نیز به مرور زمان حجم بدهی‌ها سنگین‌تر می‌شود و خسارت آن از طریق تورم پرداخت می‌شود. این مساله نشان می‌دهد که خسارت بدهی‌ها با ادامه روند فعلی در اقتصاد ایران، می‌تواند به نقطه غیرقابل بازگشتی برسد. اما اگر دولت را به عنوان سرنخ اصلی بدهی‌ها بپذیریم، مجاری ایجاد بدهی چیست؟
مجاری ایجاد بدهی
مرکز پژوهش‌های مجلس پیشتر به مجاری ایجاد بدهی‌های دولت پرداخته بود. اگر این مجاری وجود نداشتند، طبعاً جریان‌های بدهی در اقتصاد ایران نیز از شدت کمتری برخوردار بودند. زمانی که دولت به تعهدات خود در قبال صندوق‌ها و بنگاه‌ها عمل نمی‌کند، این دو گروه با محدودیت مالی مواجه شده و به تعهدات خود به حلقه بعدی یعنی اشخاص حقیقی، سایر بنگاه‌ها و بانک‌ها عمل نمی‌کنند. در نتیجه بخش زیادی از بدهی دولت از طریق معوقات بانکی یا عدم ایفای تعهدات بنگاه‌ها به صورت اجباری به بانک‌ها، اشخاص حقیقی یا حقوقی حلقه‌های بعدی منتقل می‌شود. به عبارت بهتر، بدهی دولت عملاً حلقه‌های متعددی از فعالان اقتصادی را دچار مشکل می‌کند. در حالی که اگر این بدهی‌ها به صورت اوراق منتشر شود، دارندگان اوراق در صورت تمایل اقدام به فروش اوراق کرده و از منتقل شدن بدهی خود به حلقه‌های بعدی جلوگیری می‌کنند. حداقل نقدپذیر شدن بدهی‌های دولت می‌تواند از تضعیف بخش خصوصی جلوگیری کند.
بخشی از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی در اثر ضمانت دولت برای گشایش اعتبار اسنادی برای دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی ایجاد می‌شود. وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی مجاز به افتتاح اعتبار اسنادی برای کالاهای وارداتی خود هستند. بانک مرکزی هم با تعهد سازمان برنامه و بودجه، اعتبار اسنادی افتتاح می‌کند. اما معمولاً وزارتخانه‌ها، شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی، اعتبار دریافت‌شده را بازپرداخت نمی‌کنند و در بودجه‌های سنواتی نیز در نظر گرفته نمی‌شود و از این محل، بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش می‌یابد. بخش دیگری از بدهی‌ها ناشی از تسهیلات تکلیفی است که در قالب مصوبات هیات دولت به بانک مرکزی تحمیل می‌شود. مثل پرداخت تسهیلات تکلیفی برای خرید گندم داخلی یا پرداخت تسهیلات از طریق بانک‌های عامل برای تهیه و تدارک نهاده‌های کشاورزی.
همه اینها نشان از ساختار ضعیف در رابطه میان دولت و بانک مرکزی است که بانک مرکزی مامور به اجرای دستورات دولت است. مثلاً دولت در قوانین سالانه بودجه، با هدف کمک به بدهکاران بانکی که به دلایلی نظیر بلایای طبیعی یا شرایط اقتصادی بد توانایی بازپرداخت بدهی خود را ندارند، اجازه امهال این بدهی‌ها را می‌دهد. در‌واقع، دولت بانک را موظف به بخشش جریمه تاخیر کرده و بازپرداخت آن را خود بر عهده می‌گیرد. در نتیجه دولت گاهی برای راضی نگه داشتن بخشی از جامعه، بدهی‌هایی را به دیگر بخش‌های جامعه تحمیل می‌کند و تعهداتی را برای خود ایجاد می‌کند که از توانش خارج است. عدم استقلال بانک مرکزی از سیاستگذاری‌های دولت و خلط سیاست مالی و پولی ریشه کلیدی بدهی‌های شکل‌گرفته در عرصه اقتصاد ایران است.
نقش وضعیت فعلی
برخی این مساله را مطرح می‌کنند که با توجه به اینکه حجم نقدینگی در اقتصاد ایران بالاست، واحدهای تولیدی و کارخانه‌ها نباید مشکل کمبود نقدینگی داشته باشند و در انجام تعهدات خود به مشکل بخورند؛ اما تیمور رحمانی، عضو هیات علمی اقتصاد دانشگاه تهران در این باره معتقد است که این تناقض تنها در ظاهر است. رحمانی در میزگردی دانشگاهی2 در این باره گفته است: «اگر رشد نقدینگی، بالا و اقتصاد، بی‌ثبات باشد، امکان ندارد حجم نقدینگی به سمت تولید حرکت کند؛ از نظر این استاد دانشگاه دلیل این مساله به فضای یک اقتصاد بی‌ثبات بازمی‌گردد که در آن کالاهای بسیاری هستند که سود سرشاری را برای سرمایه‌گذار به دنبال دارند و در یک حالت منطقی، احتمال حرکت سرمایه به سمت تولید کم است.» رحمانی معتقد است که لازمه ثبات این است که رشد نقدینگی بالا نباشد. توضیحات این اقتصاددان نشان می‌دهد که معمای مطرح در اقتصاد ایران با این مضمون که چرا با وجود رشد نقدینگی بالا، همواره یکی از مشکلات بنگاه‌ها، کمبود نقدینگی است، پاسخ ساده‌ای دارد: ما با رشد بالای نقدینگی بی‌ثباتی ایجاد کردیم و در بی‌ثباتی نیز نقدینگی به سمت تولید نمی‌رود؛ هرگاه هم ثبات ایجاد شد نقدینگی خودبه‌خود به سمت تولید رفت، دهه 40 شاهد این مدعاست که نرخ رشد نقدینگی در آن پایین بود.
در نتیجه در این فضای بی‌ثبات، انتظار اینکه نقدینگی بالای اقتصاد ایران، به سمت تولید رود چندان با واقعیت‌های اقتصادی نمی‌تواند همخوانی داشته باشد و اتفاقاً، وضعیت نااطمینانی در جهت تعمیق بدهی‌ها حرکت می‌کند.
مثلاً در شرایط تورمی، تمایل مردم به پس‌اندازهای بلندمدت کاهش می‌یابد و در نتیجه منابع در دسترس بانک‌ها برای پرداخت تسهیلات و اعتباردهی رو به افول می‌گذارد.3
از طرفی مطالعات تایید می‌کنند در شرایط تورمی، ارزش حقیقی درآمدهای مالیاتی کاهش می‌یابد و بدهی‌های مالیاتی که به سال‌های بعد موکول می‌شوند، با کاهش ارزش همراه می‌شوند که این می‌تواند خطر کسری بودجه دولت و ایجاد دومینوی بدهی را تشدید کند.
همچنین در تحریم قبلی که دسترسی دولت به منابع نفتی کاهش پیدا کرد، سطح استقراض از شبکه بانکی نیز در مدار افزایشی قرار گرفت. پژوهش‌ها نشان می‌دهند هنگامی که سهم دولت از اعتبارات سیستم بانکی افزایش یابد، بانک‌ها نیز انگیزه و کارایی لازم را جهت گسترش بازارهای مالی از دست می‌دهند و با کاهش بهره‌وری، عملاً بر وابستگی خود به بانک مرکزی می‌افزایند. مضاف بر اینکه ورود دولت‌ها به بازارهای اعتباری و تامین مالی جهت پرداخت هزینه‌های بودجه‌ای از مسیر سیستم بانکی به خارج شدن منابع مالی از دسترس بخش خصوصی می‌انجامد. در نتیجه بخش خصوصی در وضعیت فعلی، احتمالاً دسترسی کمتری به منابع بانکی دارد و در تسویه بدهی‌های خود با مشکل بیشتری روبه‌رو است.
راهکار تعمیق بازار بدهی
در حالتی که آحاد اقتصادی به سودهای بالا در کوتاه‌مدت عادت کرده‌اند، چطور می‌توان نقدینگی را به سمت فعالیت‌های مولد و کاهش بدهی‌های ایجادشده سوق داد؟
یکی از نشانه‌های وجود حجم بالای بدهی بنگاه‌ها می‌تواند بازارهای نه‌چندان مطلوب مالی در کشور باشد. اگرچه رشد اقتصادی باید موجب توسعه و رونق بازارهای مالی شود، اما رسیدن به رشد و توسعه مطلوب هم بدون وجود نهادهای مالی کارا و تجهیز مناسب منابع مالی غیرممکن است. از این‌رو برخی اقتصاددانان معتقدند که در شرایط فعلی، تنها راه برای توقف دور باطل بدهی‌ها، تعمیق بازار بدهی و استفاده از ظرفیت اوراق‌سازی بدهی‌های دولت است. تامین مالی از طریق انتشار اوراق موجب ایجاد بدهی سیال برای خریداران اوراق شده و در فعالیت آنها اختلال ایجاد نمی‌کند. همچنین بدهی ایجادشده از این طریق شفاف بوده و قابلیت کنترل و ارزیابی ریسک بیشتری دارد.
اما اکنون که سود سرمایه‌گذاری در برخی بازارها بالاست دولت چطور می‌تواند بدهی‌ها را در این مسیر قرار دهد و سرمایه‌گذاران را مجاب به حضور بیشتر در بازار بدهی کند؟ به نظر راهکار کوتاه‌مدتی وجود ندارد، چراکه مساله به یک پیش‌نیاز مهم یعنی نرخ تورم وابسته است. اگر نرخ تورم همچنان بالا باشد، بازارهای موازی سود بالاتری نسبت به اوراق خواهند داشت. هرچند قرار نیست تمام بدهی‌های دولت به یکباره تبدیل به اوراق شود و از این‌رو، در گام‌های اولیه می‌توان امیدوار بود که بازار بدهی حداقل بخشی از سبد سرمایه‌گذاری فعالان اقتصادی را بپوشاند. اگر بانک مرکزی بتواند با اجرای عملیات بازار باز، نرخ تورم را در مسیر کنترل‌شده‌ای قرار دهد، می‌توان امید بیشتری به تعمیق بازار بدهی داشت.
