فصل حذف یارانه

رامین فروزنده/ کارشناس انرژی

موضوع حذف یارانه‌ها، و به طور خاص یارانه انرژی، بیش از چند دهه است که روی میز سیاستگذار ایرانی قرار دارد و در نتیجه انتظار نمی‌رود که به سادگی بتوان درباره آن حرف جدیدی بر زبان آورد. اینکه یارانه‌ها از جنبه عدالت اجتماعی (که هدف نهایی بوده است) یا تاثیر بر شاخص‌های کلیدی مثل بهره‌وری و اشتغال چه عملکردی رقم زده‌اند، قبلاً بارها تشریح شده و در این نوشته تنها با اتکا بر ادبیات موضوع، مروری گذرا بر آن خواهیم داشت. هدف مطلب حاضر، پاسخ به این سوال است که آیا با لحاظ آنچه از سیاستگذاری در ایران می‌دانیم، در موقعیت مناسبی برای حذف یارانه‌ها قرار داریم؟ سوال تنها این نیست که عواید حاصل از حذف یا کاهش یارانه‌ها در قیمت‌های بالای نفت چقدر با قیمت‌های پایین تفاوت دارند، یا بالعکس چقدر در دوران قیمت‌های بالا فشار بیشتری را باید تحمل کرد. بحث معطوف به این نیز است که آیا در زمان قیمت‌های بالا دولتمردان مشوق بیشتری برای حذف یارانه دارند یا در دوران سقوط قیمت نفت؟ در دوران تورم چندده‌درصدی می‌توان افزایش مضاعف نرخ تورم ناشی از رشد قیمت حامل‌های انرژی را (فارغ از اندازه تاثیر) پذیرفت یا در روزگار تورم تک‌رقمی؟ در شرایط تحریم‌های فعلی و کاهش شدید درآمدهای نفتی بهتر می‌توان درباره این موضوع به اجماع رسید یا در دوران پسابرجام؟

حجم یارانه‌ها: ریال یا دلار؟

تخمین‌های مشهور و جدید درباره یارانه حامل‌های انرژی ارقام چندصدهزار میلیاردتومانی را نشان می‌دهند. مثلاً از قول مسوولان ارقام تا 900 هزار میلیارد تومان در سال برای یارانه مطرح شده است. به بحث دقت این تخمین‌ها وارد نمی‌شویم، چون در شرایطی که ارقام یارانه نفت و گاز را باید با واحد ارز خارجی سنجید، معادل آن به ریال به ویژه در شرایط فعلی نرخ ارز بسیار متغیر خواهد بود. چرا باید یارانه را به دلار سنجید؟ چون وقتی به قیمت‌های بنزین و گازوئیل (مثلاً فوب خلیج‌فارس) نگاه می‌کنیم، یا به عراق و ترکیه گاز صادر می‌کنیم، مبنا یک واحد پولی مثل دلار و یورو است. هزینه فرصت هر لیتر بنزین یا گاز مصرفی در داخل، قیمتی است که می‌توان آن را در بازارهای دیگر فروخت و آن قیمت‌ها علاوه بر آنکه روزانه تغییر می‌کنند، به صورت ریالی اعلام نمی‌شوند. حتی در کالاهایی که بازار متشکل ندارند و بهای تمام‌شده‌شان مبنای محاسبه یارانه قرار می‌گیرد، بخش زیادی از هزینه‌کرد (مثلاً در هزینه‌های سرمایه‌ای احداث) ریالی نیست. عدم توجه به همین نکته بدیهی باعث می‌شود اولاً درباره یارانه‌ها ارقام دقیقی منتشر نشود و ثانیاً وقتی صحبت درباره حذف یارانه‌هاست، ارقام ریالی مبنا قرار گیرند و در نتیجه هر افزایش نرخی در نتیجه افت همیشگی و مستمر ارزش ریال بی‌معنا شود.

آخرین تخمین آژانس بین‌المللی انرژی از یارانه سوخت‌های فسیلی نشان می‌دهد در سال 2017 ایران بیش از 45 میلیارد دلار یارانه روی نفت، گاز و برق داده که ارقام آن به تفکیک در نمودار یک آمده است. در سال مذکور کل یارانه سوخت‌های فسیلی جهان (با احتساب زغال‌سنگ) حدود 300 میلیارد دلار بوده و این یعنی نزدیک به 15 درصد یارانه سوخت‌های فسیلی متعلق به ایران است. 45 میلیارد دلار با دلار 13هزارتومانی یعنی کمتر از 600 هزار میلیارد تومان. آژانس به درستی در این محاسبات اشاره می‌کند که روش محاسبه یارانه، به طور خاص برای برق آسان نیست. اگر مبنای یارانه‌های نفتی (مثل بنزین و گازوئیل) هزینه فرصت باشد، درباره برق نمی‌توان از هیچ بازار به‌هم‌پیوسته بین‌المللی نام برد. نتیجه آنکه بهای تمام‌شده می‌تواند مبنا قرار گیرد که ناگفته پیداست محاسبه آن چقدر می‌تواند پیچیده باشد. به توضیح آژانس باید افزود که حتی برای گاز هم نمی‌توان از چنان بازار و قیمت مبنایی سخن گفت. مثلاً قرارداد ترکیه یا عراق نمی‌تواند مبنای هزینه فرصت باشد، چون الزاماً هر واحد گاز اضافی قابل تبدیل به صادرات گاز آن هم به قیمت ترکیه نیست. همین استدلال کمابیش درباره تبدیل گاز به پتروشیمی یا مثلاً تزریق گاز به مخازن نفتی نیز وجود دارد.

وزارت نفت ایران در ترازنامه هیدروکربوری تخمینی از یارانه‌های هیدروکربوری دارد که در نمودار 2 قابل مشاهده است. درباره این محاسبات چند نکته به چشم می‌خورد. نخست آنکه نرخ تسعیر ارز بر اساس ارقام بودجه بوده و نه بازار آزاد، که نتیجه محاسبه با نرخ ارز آزاد می‌تواند مقادیر بیشتری (و به لحاظ منطق محاسبه، صحیح‌تری) را نیز نشان دهد. دیگر آنکه ارقام یارانه هیدروکربوری نیروگاه‌ها را نمی‌توان نمایانگر یارانه پرداختی به مصرف‌کنندگان برق دانست، چراکه هزینه سوخت تنها بخشی از بهای تمام‌شده است و هزینه‌های تولید و انتقال و توزیع و استهلاک و امثالهم را نیز باید در محاسبه آورد. نرخ گاز بر مبنای نرخ صادراتی محاسبه‌ شده که پیشتر درباره غیرقابل ‌اتکا بودن آن توضیح دادیم. اما همین ارقام نه‌چندان دقیق نشان می‌دهند در دورانی نه‌چندان دور، سالانه تا بیش از 110 میلیارد دلار صرف یارانه شده است. اگر این ارقام را نسبت به جمعیت ایران یا تولید ناخالص داخلی در نظر بگیریم، به یکی از بالاترین نسبت‌ها در جهان می‌رسیم که در تناسب با نتایجی است که از ارقام آژانس بین‌المللی انرژی به دست می‌آید.

کارنامه یارانه‌ها: کماکان محل بحث

آنچه در بالا گفته شد، چیزی بیش از یک تصویر ساده و اولیه نشان نمی‌دهد. با وجود این، ادبیات گسترده‌ای درباره تاثیرات اقتصادی و اجتماعی یارانه‌ها وجود دارد که در شرایط فعلی اقتصاد ایران نمودهای آن را به وضوح می‌بینیم. مهم‌ترین اینکه یارانه‌های انرژی موجب تشدید نابرابری می‌شوند، چراکه وقتی روی هر واحد انرژی مصرفی یارانه داده می‌شود، هر فردی بیشتر مصرف کند سهم بیشتری به دست می‌آورد. قیمت‌های پایین در طولانی‌مدت بر سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌ها، تاسیسات انتقال انرژی و امثال آن تاثیر منفی دارد و همین موضوع کمابیش درباره تاسیسات نفتی که قرار نیست سودآوری داشته باشند و صرفاً بازار داخلی را هدف قرار می‌دهند صادق است. همزمان، قیمت‌های پایین و دستوری باعث می‌شود سرمایه‌گذاری در سطح ملی به سمت صنایع سنگین انرژی‌بر سوق داده شود، چراکه سهم عاملی مثل انرژی در آن صنایع در مقایسه با نمونه‌های مشابه در مقیاس جهانی پایین است. در نگاه نخست به نظر می‌آید که یارانه‌ها موجب توسعه صنعتی می‌شوند و در نتیجه قابل دفاع هستند. نکته اینجاست که عمده صنایع مذکور آب‌بر و سرمایه‌بر هستند؛ و این برای کشوری با ویژگی کم‌آبی و جمعیت بالای جوان ایران یعنی تشدید بحران آب و ناهمسویی توسعه صنعتی و اشتغال‌زایی. در کنار موارد فوق، تاثیر یارانه‌های انرژی بر قاچاق سوخت یا بهره‌وری پایین انرژی (بالا بودن شدت مصرف انرژی) بسیار روشن‌تر از آن است که نیازمند تشریح باشد. در نهایت آنکه یارانه‌ها لااقل در مدل فعلی ایران، بیشتر نصیب دهک‌های بالا می‌شوند و در نتیجه حتی با منطقی که بر اساسش بنا شده‌اند سازگار نیستند. با لحاظ اندازه این یارانه‌ها در مقایسه با یارانه نقدی، هزینه‌های نظام سلامت و بودجه دولت می‌توان دریافت چه پتانسیل عظیمی برای بهبود وضعیت رفاه اجتماعی و کاهش سطح نابرابری خارج از جعبه‌ابزار سیاستگذار قرار دارد.

با وجود این، مخالفان حذف یارانه حامل‌های انرژی، از بی‌تاثیر یا کم‌اثر بودن افزایش قیمت بر سطح مصرف می‌گویند و از آن نتیجه می‌گیرند که حذف یارانه فایده‌ای ندارد. آنها همچنین افزایش قیمت حامل‌های انرژی را منجر به شوک تورمی می‌دانند و می‌گویند حذف یارانه منجر به کاهش شدید سطح رفاه طبقات پایین می‌شود. در رد گزاره‌های فوق استدلال‌های متعددی مطرح شده است. مثلاً این موضوع که تاثیر قیمت بر کاهش مصرف در کوتاه‌مدت چقدر خواهد بود، اساساً ارتباطی به لزوم حذف یارانه‌های انرژی ندارد؛ چراکه هدف از حذف یارانه صرفاً کنترل مصرف، آن هم در کوتاه‌مدت، نیست. سهم حامل‌های انرژی در سبد مصرفی خانوار می‌تواند معیاری به دست دهد که تورم حذف یارانه‌ها، آن هم به صورت تدریجی، چقدر خواهد بود و البته واضح است که یارانه روی هر واحد مصرف، یعنی تناسب مستقیم هزینه خانوار و یارانه دریافتی. در نقطه مقابل استدلال‌های متعددی درباره منافع حذف یارانه انرژی مطرح است که معمولاً بر بهینه نبودن شکل فعلی و لزوم اصلاح شیوه پرداخت یارانه تاکید دارند. از جمله گفته می‌شود یارانه پرداختی به حامل‌های انرژی به شکل‌های متعددی می‌تواند بازتوزیع شود که نتایج به مراتب بهتری داشته باشد و اساساً پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی سیاستی است مختص تعداد اندکی از کشورهای اغلب نه‌چندان ‌توسعه‌یافته. چه منابع حاصل از حذف یارانه را صرف توزیع بین کل مردم کنیم یا جامعه محدودی را هدف توزیع قرار دهیم، قطعاً نتایج بهتر از آن است که به یکسان و برای هر واحد مصرف انرژی یارانه تخصیص دهیم.

اگرچه همواره مجموعه‌ای از استدلال‌های شبه‌اقتصادی در مخالفت با حذف یارانه‌های انرژی مطرح می‌شود، ریشه اصلی را در هزینه اجتماعی تصمیم می‌توان پیدا کرد؛ چراکه هیچ دولتی تمایل ندارد پایان‌بخش توزیع ارزان بنزین، برق یا گاز لقب بگیرد. از سوی دیگر ملاحظات دیگر اجزای مدیریت حاکم بر اقتصاد (به جز قوه مجریه) نیز وجود دارد. مثلاً در بسیاری از موارد مجلس است که با حذف یا کاهش یارانه‌ها موافق نیست. هر نهاد یا فردی که حذف یارانه‌های انرژی را رقم بزند، باید علاوه بر مردم، نگاه عمده بدنه سیاستگذار را نیز تغییر دهد که این کار ساده نیست. نکته مرتبط آنکه عدم دستیابی به راه‌حلی مورد توافق برای بازتوزیع منابع حاصل از حذف یارانه انرژی نیز باعث شده عملاً حذف یارانه‌ها به تعویق افتد و در صورت یافتن ابزاری مناسب، بتوان تغییر سیاست را کلید زد. تجربه هدفمندی یارانه‌ها در دولت قبل نشان می‌دهد حتی همزمانی هدفمندی با ارائه بسته‌ای برای بازتوزیع منابع می‌تواند در دستیابی به اجماع اثرگذار باشد؛ چه رسد به آنکه بتوان نشان داد منابع حاصل از حذف یارانه‌هاست که صرف دیگر سیاست‌های حمایتی  موثرتر می‌شود.

معمای یارانه‌ها: فرصت حل

از آنجا که اصل حذف یارانه‌های انرژی نیازمند تصمیمی در سطح سیاستگذاری کلان است، می‌توان به این سوال پرداخت که دوره زمانی فعلی چقدر برای چنان اقدامی مناسب به نظر می‌رسد؟ از جنبه قیمت حامل‌های انرژی پس از حذف یارانه، به نظر می‌رسد دوران نفت 60 تا 70دلاری بهتر از نفت سه‌رقمی است. با وجود آنکه دوران نفت ارزان‌تر از دست رفت، شرایط فعلی بهتر از دوران نفت 80 یا 100دلاری به نظر می‌رسد؛ هرچند قیمت فرآورده‌های نفتی مدام تغییر می‌کند. روی دیگر قضیه آن است که منابع کمتری نیز برای بازتوزیع پس از حذف یارانه‌ها وجود دارد. با وجود این، به نظر می‌رسد کمتر بودن تغییر قیمت در اذهان عموم اهمیت بیشتری نسبت به حجم منابع توزیعی دارد و در نتیجه از این جنبه، زمان فعلی نسبتاً مناسب محسوب می‌شود.

مساله دوم این است که آیا در شرایط وفور درآمدهای نفتی می‌توان به این اقدام دست زد یا در شرایط افت آن. به بیان ساده، آیا بهتر است صبر کنیم تا خزانه از درآمد نفتی پر شود و شرایط کشور مهیا باشد، یا اکنون و در دوران سقوط درآمدهای نفتی در نتیجه تحریم و قیمت‌های نسبتاً پایین به این اقدام دست بزنیم. روند معمول چند دهه اخیر اقتصاد ایران این بوده که در شرایط وفور درآمدهای نفتی نه اجباری برای حذف یارانه‌ها احساس شده و نه توانسته‌ایم توافقی اجتماعی و سیاسی برای چنین کاری به وجود آوریم. در شرایط افت درآمدهای نفتی و محدودیت منابع دولت، شانس بیشتری وجود دارد تا بتوان بین اجزای سیستم مدیریت حاکم و مردم اجماعی برای حذف یارانه‌های ناکارآمد پیدا کرد. رویه بسیاری از کشورهای نفتی منطقه خاورمیانه نیز همین‌طور بوده که پس از سقوط قیمت نفت و در سایه مشکلات اقتصادی پس از آن توانسته‌اند در جهت کاهش یارانه حامل‌های انرژی گامی بردارند. اساساً در شرایط وفور، ناکارآمدی‌ها کمتر به چشم می‌آیند و حتی اگر عیان باشند، اراده‌ای برای آنها شکل نمی‌گیرد. سوال مهم دیگر آنکه با فرض اثر رشد قیمت حامل‌های انرژی بر افزایش نرخ تورم، اکنون زمان مناسبی برای حذف یارانه است یا باید صبر کرد تا تورم کاهش یابد و به محدوده تک‌رقمی برسد؟ این سوال معمولاً از جنبه تاثیر حذف یارانه حامل‌های انرژی بر قدرت خرید خانوارها مطرح می‌شود. با مراجعه به گروه‌های دوازده‌گانه شاخص تورم مصرف‌کننده بانک مرکزی می‌بینیم که بخشی از تاثیر از طریق زیرگروه «برق و گاز و سایر سوخت‌ها» (با ضریب اهمیت 75 /1 درصد) از گروه «مسکن، آب، برق، گاز و سایر سوخت‌ها» و همچنین گروه «حمل‌ونقل» با ضریب اهمیت 9 /8 درصد است. این ارقام به زبان ساده یعنی اگر قیمت انرژی مصرفی خانوارها در خانه صد درصد افزایش یابد، قیمت بنزین صد درصد افزایش یابد و صد درصد هزینه حمل‌ونقل از بنزین ناشی شود (یعنی سهم خودرو و دستمزد و... را صفر در نظر بگیریم، که فرضی اغراق‌شده برای تشریح ابعاد موضوع است) تورمی معادل 10 درصد خواهد داشت. نیاز به توضیح ندارد که می‌توان نتیجه گرفت تاثیر مستقیم حذف یارانه انرژی قابل‌توجه نخواهد بود و بعد به این نکته رسید که تاثیر افزایش ناگهانی هزینه بخش حمل‌ونقل در تورم کالاها علاوه بر آنکه بسیار اندک است، یک‌بار اتفاق می‌افتد و تورمی دائمی ایجاد نمی‌کند. حال که به تخمینی درباره تاثیر افزایش هزینه حمل‌ونقل بر تورم مصرف‌کننده دست پیدا کردیم، می‌توان گفت به طریق اولی تاثیر افزایش هزینه در تورم کالاهای دیگر (که بسیار کمتر از بخش حمل‌ونقل وابسته به انرژی هستند) به مراتب کمتر خواهد بود. همه موارد تقریبی که ذکر شد، تنها نیمی از پاسخ را تشریح می‌کند. نیمی دیگر از پاسخ این است که با فرض بازتوزیع عواید، نه‌تنها بخش عمده اثر تورمی جبران خواهد شد، که می‌توان نشان داد برای بسیاری از دهک‌های پایین، خالص اثر بازتوزیع (یعنی تفاوت عواید آزادسازی و افزایش هزینه ناشی از تورم حذف یارانه حامل‌های انرژی) مثبت خواهد بود. با این تفاسیر شاید بتوان حتی مدعی شد که در شرایط فعلی و کاهش قدرت خرید دهک‌های پایین در نتیجه رشد تورم طی سال جاری، می‌توان با آزادسازی بخشی از قدرت خرید ازدست‌رفته را به آنها بازگرداند.

اگر همه موارد فوق را کنار تجربه چند دهه اخیر قرار دهیم، به نظر می‌رسد در صورت توافق برای تغییر نظام پرداخت یارانه، باید گفت که «فرصت ایده‌آل» برای حذف یارانه حامل‌های انرژی هیچ‌گاه فرانرسیده و نخواهد رسید. هرچه سیستم اقتصادی کشور بیشتر به یارانه‌های انرژی عادت کند، کسب‌وکارهای بیشتری بر مبنای آن شکل بگیرند و افراد بیشتری از نابرابری ناشی از پرداخت یارانه‌های انرژی منتفع شوند، جدایی از آن دشوارتر خواهد بود. اگر به موارد فوق ابرچالش‌هایی را بیفزاییم که (مستقیم یا باواسطه) به یارانه‌های انرژی ارتباط دارند، اکنون از جهاتی فرصتی کم‌نظیر در تاریخ معاصر برای تغییر در نظام پرداخت یارانه‌هاست. مثلاً در شرایط فعلی شاید صرفاً بازتوزیع عمومی یارانه حامل‌های انرژی، بتواند بخش قابل‌توجهی از دغدغه‌های کاهش سطح رفاه را پوشش دهد. همچنین قاچاق سازمان‌یافته و در حال‌ تشدید فرآورده‌های نفتی، در وضعیت محدودیت منابع، به سادگی و با افزایش قیمت حامل‌های انرژی قابل کنترل خواهد بود. از این جنبه، شاید زمان فعلی را بتوان فرصتی مناسب دانست.