تحریم‌های اقتصادی، رقابت‌های سیاسی
آیا راهی برای اصلاح ناکارآمدی در اقتصاد ایران وجود دارد؟
تولید ناخالص داخلی حقیقی و نرخ رشد آن را می‌توان ابتدایی‌ترین شاخص عملکرد اقتصادی یک کشور در نظر گرفت. اهمیت این شاخص اقتصادی از آنجا ناشی می‌شود که اندازه کیک اقتصادی و روند تغییرات آن طی زمان را نشان می‌دهد. نرخ رشد اقتصادی پایین و پرنوسان کشور طی چهار دهه گذشته و سهم ناچیز بهره‌وری از این رشد بدان معناست که عملکرد کلی کشور از منظر افزایش اندازه کیک اقتصادی به طور نسبی کارآمدی چندانی نداشته است.
تولید ناخالص داخلی حقیقی و نرخ رشد آن را می‌توان ابتدایی‌ترین شاخص عملکرد اقتصادی یک کشور در نظر گرفت. اهمیت این شاخص اقتصادی از آنجا ناشی می‌شود که اندازه کیک اقتصادی و روند تغییرات آن طی زمان را نشان می‌دهد. نرخ رشد اقتصادی پایین و پرنوسان کشور طی چهار دهه گذشته و سهم ناچیز بهره‌وری از این رشد بدان معناست که عملکرد کلی کشور از منظر افزایش اندازه کیک اقتصادی به طور نسبی کارآمدی چندانی نداشته است. مقایسه میان متوسط نرخ رشد اقتصادی در ایران و متوسط این نرخ در کشورهای مشابه طی این بازه زمانی، ناکارآمدی ساختار اقتصاد در ایران در زمینه تخصیص منابع را بیش از پیش تایید می‌کند. چنانچه افق نگاه خود را از روند بلندمدت اقتصاد برگرفته و بر پویایی‌های دهه اخیر تمرکز کنیم، بروز دو شوک ارزی و نیز دست‌به‌گریبان بودن اقتصاد با دو دوره رکود تورمی از شرایط وخیم اقتصادی خبر می‌دهد. چنانچه باز هم نگاه خود را محدودتر کرده و تنها آنچه طی سال گذشته بر اقتصاد ایران گذشته است را مدنظر قرار دهیم، کارنامه کشور در زمینه اقتصاد را می‌توان به طور کامل ناموفق ارزیابی کرد. در واقع، هرچه افق زمانی تحلیل خود را به دوره زمانی متاخرتر محدود کنیم، ناکارآمدی عملکرد اقتصادی تشدید می‌شود. نگارنده در این یادداشت بر آن است تا به این پرسش اساسی پاسخ گوید که چه عامل یا عوامل بنیادینی در لایه زیرین چارچوب نهادی قادر به توضیح چرایی ناکارآمدی عملکرد اقتصادی و امتناع سیاستگذاری در کشور و تشدید آن با گذر زمان است.
1- ناکارآمدی اقتصادی در ایران: لایه سطحی در برابر لایه زیرین
ناکارآمدی سیاستگذاری اقتصادی، به‌ویژه در سال‌های اخیر را می‌توان در یک نگاه اولیه به سه دسته ویژگی‌های ساختار دولت در ایران نسبت داد:
1- تکیه بر راه‌حل‌های غیربازاری،
2- بوروکراسی ناکارآمد و
3- فساد، عدم شفافیت و رانت‌جویی.
سه ویژگی فوق موجب شده است تا پیامدهای سیاستگذاری اقتصادی در ایران فرسنگ‌ها با آنچه سیاستگذار به عنوان هدف در ذهن داشته است، فاصله داشته باشد. مجموعه عوامل موجد این ویژگی‌ها در یک لایه سطحی را باید در مشخصه اصلی بلندمدت اقتصاد ایران یعنی «برون‌زایی» آن خلاصه کرد.1 برون‌زا بودن اقتصاد در اینجا به‌طور خاص به دو ویژگی زیر اشاره دارد:
1- وابستگی به نفت
2- اقتصاد دولتی
در اهمیت شایان توجه دو عامل فوق در توضیح چرایی عملکرد ناکارآمد اقتصادی تردیدی نیست اما چنین به نظر می‌رسد که با گذشت دو دهه از ابتدای قرن بیست و یکم و پیشرفت‌های شگرف دانش اقتصاد و نیز با گذشت چهار دهه از انقلاب و مقایسه تطبیقی عملکرد اقتصادی کشور با سایر کشورهای منطقه و جهان، تکیه صرف بر چارچوب «اقتصاد نفتی و دولتی» برای تحلیل شرایط اقتصادی ایران ناکافی است. در واقع، ایجاد حساب ذخیره ارزی، تاسیس صندوق توسعه ملی و پیگیری سیاست‌هایی نظیر قاعده مالی تقسیم عواید حاصل از صادرات نفت نشان‌دهنده آن است که نه‌تنها در کلام، بلکه در مقام عمل نیز تلاش‌هایی برای کاهش وابستگی به نفت صورت گرفته است. علاوه بر این، تصویب و ابلاغ سیاست‌های ذیل اصل 44 قانون اساسی را می‌توان یک نقطه عطف در نگرش کلان به اقتصاد محسوب کرد که از موافقت و حمایت گسترده مجموعه حاکمیت نیز برخوردار بوده است. به بیان دیگر، نفتی و دولتی بودن اقتصاد ایران به عنوان دو عامل موجد ناکارآمدی، ویژگی‌های ناشناخته‌ای نیستند که اقتصاددانان و سیاستگذاران از آنها آگاهی نداشته و برای مرتفع کردن آنها سیاست‌های اصلاحی را پیشنهاد نداده و به اجرا نگذاشته باشند. توضیح چرایی عدم موفقیت صندوق توسعه ملی در دستیابی به اهداف خود، عدم پایبندی دولت به یک قاعده مالی با هدف کاهش وابستگی به نفت و نیز فاصله بسیار پیامدهای اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور با اهداف مورد نظر آن یعنی تقویت بخش خصوصی، کاهش تصدی‌گری دولتی و افزایش بهره‌وری، نیازمند چارچوب تحلیلی عمیق‌تری از نظریه اقتصاد نفتی و دولتی است. در واقع، فراتر رفتن برخی از اقتصاددانان در مقام نظر از چارچوب تحلیلی «دولت رانتی» و گرایش آنها به چارچوب‌های مفهومی نظیر «تیول‌داری مدرن» یا «سرمایه‌داری دولتی» برای اشاره به ساختار اقتصاد ایران را نیز باید به عنوان تلاش‌هایی در همین مسیر ارزیابی کرد.
برای نزدیک‌تر شدن موضوع به ذهن، می‌توان به آنچه مقامات بلندپایه و مدیران ارشد دولت در توضیح چرایی بحران‌های اقتصادی اخیر کشور بدان‌ها اشاره می‌کنند، استناد کرد:
1- «تحریم‌های اقتصادی» در خارج و
2- «رقابت‌های سیاسی» در داخل.
در اینکه تحریم‌های اقتصادی اخیر ماهیتی همسان با یک جنگ تمام‌عیار دارند و برخلاف گفته‌های مقامات آمریکایی با این هدف طراحی شده‌اند تا بیشترین فشار اقتصادی ممکن را بر مردم وارد آورند، هیچ تردیدی نیست. اما مروری بر کارنامه بلندمدت عملکرد اقتصاد کشور نشان می‌دهد که ناکارآمدی اقتصادی در ایران واجد ریشه‌هایی بس عمیق‌تر است. از این منظر، نگارنده با نقش پررنگ رقابت‌های سیاسی داخلی در ایجاد ناکارآمدی اقتصادی موافق بوده و در این یادداشت در پی آن است تا نقش چارچوب‌های نهادی قانونی در شکل‌گیری تضادهای عمیق سیاسی و به دنبال آن ناکارآمدی اقتصادی را مورد بررسی قرار دهد. پیش از ورود به بحث باید به این نکته اشاره کرد که اصولاً رقابت‌های سیاسی در همه کشورهای دنیا کمابیش وجود دارد. به عنوان نمونه می‌توان به تعطیلی یک‌ماهه دولت آمریکا در نتیجه کشمکش سیاسی میان یک رئیس‌جمهور جمهوریخواه با اکثریت دموکرات کنگره اشاره کرد. به بیان دیگر، عدم توافق در مورد چگونگی هدایت اقتصاد در سایر نقاط دنیا نیز امری متداول بوده و رقابت‌های سیاسی واجد اثرگذاری واقعی بر عملکرد اقتصادی است. در واقع، آنچه باید در یک تحلیل جامع از تاثیر رقابت‌های سیاسی بر عملکرد اقتصادی مورد توجه قرار گیرد، چارچوب نهادی قانونی به عنوان مجموعه قواعد حاکم بر رقابت در میدان سیاست است. پیش از آنکه به چارچوب نهادی قانونی در ایران و دلالت‌های آن در زمینه کارآمدی اقتصادی بپردازیم، ابتدا باید تصویری از کارکرد اقتصاد سیاسی انواع چارچوب‌های نهادی قانونی و مکانیسم اثرگذاری آنها بر عملکرد اقتصادی در اختیار داشته باشیم.
2- کارآمدی اقتصادی و چارچوب نهادی قانونی
در یک تقسیم‌بندی کلی، چارچوب‌های نهادی قانونی را می‌توان به دو ساختار دموکراسی و الیگارشی تقسیم کرد. در ادامه، این دو ساختار را به‌طور خلاصه معرفی کرده و به این پرسش پاسخ می‌دهیم که کدام‌یک به لحاظ نظری و تجربی عملکرد اقتصادی مطلوب‌تری را به دنبال داشته است.
2-1- دموکراسی به عنوان نهاد بازتوزیع
جامعه از افراد با ترجیحات ناهمگون و منافع متضاد تشکیل شده است. از منظر اقتصاد سیاسی، دموکراسی عبارت است از هم‌فزونی ترجیحات ناهمگن و منافع متضاد از طریق مراجعه به قاعده اکثریت. به طور خاص، در نگرش اقتصاد سیاسی، دولت ساختاری است که از سویی مالیات را از شهروندان دریافت می‌کند و از سوی دیگر این مالیات دریافت‌شده را به تهیه کالاهای عمومی و نیز بازتوزیع تخصیص می‌دهد. در این نگرش، دموکراسی به عنوان یک چارچوب نهادی قانونی با شیوه تصمیم‌گیری در مورد مالیات‌ستانی و محل خرج آن از طریق مراجعه به آرای عمومی تعریف می‌شود. آنچه در این ساختار نقش متعادل‌کننده را ایفا می‌کند، همین حاکم بودن نتیجه رقابت‌های انتخاباتی بر تصمیم‌گیری‌های اقتصادی است. به‌طور خاص، تابع هدف سیاستمدار در یک ساختار دموکراسی عبارت است از بیشینه‌سازی احتمال رای‌آوری. در این چارچوب، پیگیری سیاست افزایش مالیات توسط یک سیاستمدار از سویی موجب واگرایی آرای بخش‌هایی از جامعه که پرداخت‌کنندگان اصلی مالیات را تشکیل می‌دهند، از سبد رای این سیاستمدار شده و از سوی دیگر، از طریق افزایش منابع در دسترس سیاستمدار و در نتیجه افزایش امکان بازتوزیع، آرای منتفع‌شوندگان از این سیاست را به سمت وی گسیل می‌دارد. بنابراین، نوعی بده بستان در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی در ساختار دموکراسی مشاهده می‌شود.2 بدیهی است که دسترسی سیاستمدار به منبع درآمدی غیر از مالیات مانند منابع حاصل از صادرات منابع طبیعی، این بده بستان را تضعیف کرده و موجب گرایش ساختار بازتوزیعی دموکراسی به سمت یک ساختار توزیعی می‌شود.
2-2- توزیع منابع در ساختار الیگارشی
در ساختار الیگارشی، سیاستگذاری اقتصادی بر مبنای منافع اقتصادی الیت حاکم و گروه‌های ذی‌نفع برخوردار از نفوذ سیاسی صورت می‌گیرد. به عبارت دیگر، پیامد هم‌فزونی ترجیحات در یک ساختار الیگارشی تسلط ترجیحات الیت حاکم بر تصمیم‌گیری‌های اقتصادی است. باید توجه داشت که قید محدودیت منابع همچنان در این چارچوب نهادی قانونی نیز نقش متعادل‌کننده را ایفا می‌کند. به طور خاص، الیت حاکم در یک ساختار الیگارشی برای حفظ قدرت خود نیازمند سطحی از امنیت هستند. از همین‌رو، بخشی از منابع بودجه در این ساختار برای تثبیت قدرت و امنیت از طریق جلب حمایت گروه‌های ذی‌نفع و حامیان سیاسی مصرف می‌شود. از سوی دیگر، تامین مالی منابع لازم برای تثبیت قدرت و حفظ امنیت از طریق مالیات‌ستانی به معنای نارضایتی سایر بخش‌های جامعه و در نتیجه کاهش امنیت الیت حاکم خواهد بود. بنابراین، در ذات ساختار الیگارشی نیز مشابه با دموکراسی به دلیل محدودیت منابع نوعی از بده‌بستان وجود دارد3. علاوه بر این، همانند ساختار دموکراسی در این ساختار نیز برخورداری از رانت منابع طبیعی موجب تضعیف نقش متعادل‌کننده قید محدودیت منابع می‌شود.
2-3- کارایی اقتصادی: دموکراسی در برابر الیگارشی
آیا یک ساختار دموکراتیک لزوماً در زمینه عملکرد اقتصادی و کارآمدی بر یک ساختار الیگارشی برتری دارد؟ پاسخ به این پرسش هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ تجربی لزوماً مثبت نیست. ویژگی اصلی سیاستگذاری در یک ساختار دموکراسی وابستگی سیاستمداران به آرای عمومی و در نتیجه کوتاه‌مدت شدن افق ذهنی آنهاست.4 امری که در یک چارچوب کارآمد سیاسی باید از طریق وجود ساختارهای حزبی بر آن غلبه شود. این کوتاه‌مدت بودن افق زمانی سیاستمداران در کشورهای برخوردار از رانت منابع طبیعی از اهمیت بیشتری نیز برخوردار است. در واقع، عملکرد به طور نسبی مطلوب‌تر دموکراسی‌ها در زمینه اقتصادی را نمی‌توان تنها به مبنا قرار گرفتن قاعده اکثریت در تصمیم‌گیری‌ها نسبت داد بلکه باید آن را به عنوان پیامد سایر ملزومات دموکراسی از قبیل آزادی بیان، آزادی اندیشه سیاسی و مطبوعات آزاد در نظر گرفت که منجر به پاسخگویی و شفافیت در ساختار تصمیم‌گیری می‌شود. به این نکته در خاتمه یادداشت حاضر بازخواهیم گشت.
3- ناکارآمدی اقتصادی و چارچوب نهادی قانونی در ایران
نگاهی به ساختار نهادی قانونی در ایران نشان می‌دهد که در قانون اساسی به عنوان یگانه قانون مادر نوعی تقسیم در ساخت قدرت مشاهده می‌شود. نگارنده بر این باور است که سهم بزرگی از ناکارآمدی اقتصادی در ایران را می‌توان به این تقسیم قدرت نسبت داد. در واقع، گرچه سخن گفتن از نقش نهادهای مختلف در ناکارآمدی بودجه‌ریزی در ایران، نقش پررنگ بخش‌های نظامی در اقتصاد، شیوه هزینه‌کرد منابع مالی در ارگان‌ها و نهادهای مختلف حاکمیتی غیردولتی و نظایر آنها در شکل‌گیری ناکارآمدی اقتصادی سخنی صحیح و بجاست اما از آن مهم‌تر، پرسشی است که به چرایی شکل‌گیری چنین ساختارهایی در اقتصاد کشور می‌پردازد. در واقع، همسان با تقسیم ساخت قدرت در چارچوب نهادی قانونی می‌توان تشکیلات موازی، ساختارهای دوگانه مراجع متولی کاهش فقر و نظایر آن را در کشور مشاهده کرد. وجود این ساختارهای موازی به‌خودی‌خود امکان پیگیری سیاست‌های سازگار را با دشواری مواجه می‌کند. علاوه بر این، رقابت این ساختارها در دسترسی به منابع، به اتلاف منابع و عدم تخصیص بهینه آن منجر می‌شود.
همان‌گونه که در معرفی ساختارهای دموکراسی و الیگارشی اشاره شد، هر یک از این دو چارچوب نهادی قانونی در درون خود واجد ساختارهای متعادل‌کننده اما با شیوه عملکردی متفاوت هستند. بر همین اساس، تاکید بر چرایی حضور نظامیان در اقتصاد یا پرداختن به چرایی عدم پرداخت مالیات توسط برخی نهادها، ما را از تمرکز بر نکته اصلی که همانا ساختارهای اجتناب‌ناپذیر شکل‌گرفته ذیل چارچوب‌های نهادی قانونی مختلف است، منحرف می‌کند. همانند چارچوب نهادی قانونی دموکراسی، ساختار متعادل‌کننده در چارچوب نهادی قانونی الیگارشی نیز از منطق سازگار درونی خود برخوردار است. در اینجا، صحبت از ترجیحات متضاد در دو چارچوب نهادی قانونی متفاوت نیست بلکه دو ساختار حقوقی و قانونی برخوردار از دو نظام متعادل‌کننده داخلی، دو ساختار بوروکراتیک با دستور کار متمایز را ذیل خود تشکیل می‌دهند. در واقع، هدف هر دو ساختار موجود در چارچوب نهادی قانونی در ایران تا حد زیادی با یکدیگر مشابه است: خشنودسازی سیاسی از طریق تزریق منابع ارزان دولتی. آنچه ناکارآمدی اقتصادی در کشور را بنیان گذاشته و طی زمان موجب تشدید آن شده است، رقابت بی‌پایان این دو ساختار برای دستیابی به منابع دولتی است. این رقابت گاه به حدی شدید بوده است که برای جلوگیری از افزایش برش کیک اقتصادی در اختیار یک ساختار، ساختار دیگر سیاست‌هایی را در پیش گرفته که در نهایت به کاهش اندازه کیک اقتصادی منجر شده است. علاوه بر این، رقابت در زمینه دستیابی به منابع به استخراج و استفاده بیش از حد از منابع اقتصادی منجر شده است. در یک کلام، اینکه تداوم این وضع در چارچوب نهادی قانونی به ناکارآمدی شدید اقتصادی منجر شده، امر شگفت‌انگیزی نیست چراکه قانون اساسی به‌صورت بالقوه فاقد ساختار متعادل‌کننده لازم برای مدیریت منافع متضاد در این ساخت است. تا پیش از نیمه دهه 70، همسانی نسبی دو جناح قدرت و ساختار دموکراتیک رقابت‌های انتخاباتی از بروز تضاد منافع به شکل بارز ممانعت کرده بود.5 اما با گذر از نیمه دهه 70، شکاف‌های میان دو ساخت قدرت شکل واقعی‌تر و عمیق‌تری به‌خود گرفته و رقابت‌های سیاسی میان آنها، اتلاف جدی منابع اقتصادی در سطح کلان را موجب شده است. در نهایت، این شکاف‌ها با گذشت زمان عمیق‌تر شده و ناکارآمدی اقتصادی را تشدید کرده است به‌گونه‌ای که این روزها به نوعی بن‌بست سیاستگذاری منجر شده است.
4- کارآمدی اقتصادی و اصلاح ساخت
چنانچه تحلیل فوق در مورد رابطه میان ناکارآمدی بلندمدت اقتصادی در ایران و ساخت دوگانه قدرت در چارچوب نهادی قانونی را بپذیریم، اولین گام برای خروج از بحران ناکارآمدی اقتصادی، رفع این مشکل در ساخت قدرت خواهد بود. آنچه در سال‌های اخیر تحت عنوان لزوم بازنگری در قانون اساسی و تبدیل ساختار ریاست‌جمهوری به یک ساختار پارلمانی مطرح می‌شود را می‌توان از منظر اقتصادی به عنوان راه‌حلی در همین چارچوب در نظر گرفت. گرچه در یک نگاه اولیه ممکن است چنین به نظر برسد که در پیش گرفتن چنین مسیر اصلاحی می‌تواند به بهبود عملکرد اقتصاد در زمینه تخصیص منابع منجر شود اما نگاهی دقیق‌تر به عملکرد اقتصادی کشور از نیمه دوم دهه 70 به بعد بیانگر آن است که باید با این مدعا با احتیاط بیشتری مواجه شد. به طور خاص، عملکرد اقتصادی و ساخت قدرت طی دو دهه گذشته سه رژیم سیاستگذاری متفاوت را تجربه کرده است:
1- عملکرد اقتصادی موفق به‌رغم ساخت دوگانه قدرت: دولت‌های هفتم، هشتم و تا حدی دولت یازدهم
2- عملکرد اقتصادی ناموفق به‌رغم یکپارچگی ساخت قدرت: دولت‌های نهم و دهم
3- عملکرد اقتصادی ناموفق به همراه ساخت دوگانه قدرت: دولت دوازدهم
نگاهی به تقسیم‌بندی فوق و تجربه نیمه پایانی دهه 80 نشان می‌دهد که برخلاف انتظار، یکپارچگی ساخت قدرت به نفع ساختار الیگارشی و هماهنگی کامل در سطح حاکمیت قادر نبوده است تا کارنامه مثبت قابل اعتنایی را به لحاظ عملکرد اقتصادی از خود برجای گذارد. در واقع، می‌توان گامی فراتر رفت و ادعا کرد یکپارچگی ساخت قدرت در آن دوره زمانی به افزایش فساد، کاهش شفافیت، تشدید اتلاف منابع و در نهایت، روندهای جدیدی در سیاستگذاری کشور منجر شد که اقتصاد همچنان با پیامدهای آن دست‌به‌گریبان است. چرایی این امر را باید در تاثیر ملزومات ساختار دموکراسی بر عملکرد اقتصادی که پیش از این بدان اشاره کردیم، جست‌وجو کرد. در حقیقت، روند توسعه پس از انقلاب تا نیمه دهه 80 را می‌توان به عنوان خط سیر طبیعی کشور از یک انقلاب نوپای درگیر با یک جنگ تمام‌عیار نظامی به یک کشور در معرض بلوغ اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در نظر گرفت. این روند در نیمه دهه 80 به ناگاه با ماجراجویی‌های داخلی و خارجی متوقف و معکوس می‌شود. این تغییر و به نوعی گم‌کردن مسیر توسعه، عواقب بلندمدتی را در پی داشته و موجب شده است تا همه تلاش‌ها در سالیان اخیر مصروف بازگرداندن کشور به مسیر سابق شود. اما به هر حال نمی‌توان از این واقعیت گذر کرد که پس از بازگشت به مسیر سابق و حتی پیش از آن، کشور ناگزیر از مواجهه با این دوگانگی و حل مسالمت‌آمیز آن به‌گونه‌ای که تضمین‌کننده کارآمدی اقتصادی در بلندمدت باشد، خواهد بود.
