بودن یا نبودن
تاثیر مداخله نهادهای عمومی غیردولتی بر روند خصوصی‌سازی در کشور چیست؟
در دهه‌های اخیر، دولت همواره حضور بسیار پررنگی در حوزه بنگاهداری، چه به لحاظ مالکیت و چه به لحاظ مدیریت، داشته است. قبل از انقلاب اسلامی و به‌خصوص در دهه ۱۳۵۰، به دلیل افزایش قیمت نفت، دولت نقش خود را به عنوان بازیگر اصلی در اقتصاد افزایش داد. در سال‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و پس از تدوین برنامه اول توسعه، سیاستگذاران تلاش‌هایی برای جلوگیری از مدیریت و مالکیت دولتی بر بنگاه‌های اقتصادی و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد انجام دادند.
تغییر در نظام بنگاهداری اقتصاد ایران یکی از الزامات دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالا و پایدار است. رشد بنگاه‌های اقتصادی و شکل‌گیری بنگاه‌های جدید نیازمند نظام انگیزشی مناسب است. این در حالی است که در سال‌های اخیر، نقش و اهمیت بنگاه‌های شبه‌دولتی در اقتصاد افزایش پیدا کرده است. ترکیب بنگاه‌های دولتی و شبه‌دولتی -اگر در فضای کسب‌وکار منصفانه و شفاف فعالیت نکنند- ساختار انگیزشی بنگاه‌های خصوصی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و امکان شکل‌گیری و رشد را از آنها سلب می‌کند. شکل‌گیری، تثبیت و تقویت انحصارها در ایران از مسیر فرآیندهای مختلفی صورت می‌گیرد که برخی از آنها (مانند انحصار ناشی از حضور برخی نهادهای حاکمیتی غیردولتی) به سبب نحوه اجرای برخی قوانین (مانند قوانین خصوصی‌سازی) و لحاظ کردن برخی ملاحظات (امنیتی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی)، خاص کشورمان است. این یادداشت به اختصار چگونگی شکل‌گیری نهادهای عمومی غیردولتی را توضیح می‌دهد و به بررسی نقش اخلال‌گر آنها در روند خصوصی‌سازی می‌پردازد.
در دهه‌های اخیر، دولت همواره حضور بسیار پررنگی در حوزه بنگاهداری، چه به لحاظ مالکیت و چه به لحاظ مدیریت، داشته است. قبل از انقلاب اسلامی و به‌خصوص در دهه ۱۳۵۰، به دلیل افزایش قیمت نفت، دولت نقش خود را به عنوان بازیگر اصلی در اقتصاد افزایش داد. در سال‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و پس از تدوین برنامه اول توسعه، سیاستگذاران تلاش‌هایی برای جلوگیری از مدیریت و مالکیت دولتی بر بنگاه‌های اقتصادی و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد انجام دادند. سیاست‌های اصلاحی در قالب خصوصی‌سازی از برنامه اول توسعه و پس از پایان جنگ تحمیلی مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت و تا به امروز طی قوانین مختلف از جمله قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور، قوانین بودجه سال‌های مختلف، سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری در خصوص اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون اصل ۴۴ تصویب شده به تبع آن، تلاش بر آن بوده است تا از تصدی دولت در اقتصاد کاسته شود. طبق گزارش‌های رسمی مجلس شورای اسلامی و همچنین سازمان بازرسی کل کشور، در این سال‌ها و با وجود قدمت انجام سیاست‌های اصلاحی که به اواخر دهه ۱۳۶۰ بازمی‌گردد، نتایج چندان مناسبی نصیب اقتصاد ایران نشده و آن را از انحصار دولتی به فضای اقتصاد رقابتی و حضور پویای بخش خصوصی هدایت نکرده، تا جایی‌که نتیجه این واگذاری‌ها، به ویژه واگذاری‌های نیمه دوم دهه ۱۳۸۰، ایجاد فضای آنارشی و توسعه بخش عمومی غیردولتی بوده است.1
بر اساس ماده ۵ از «قانون محاسبات عمومی کشور» مصوب سال ۱۳۶۶، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی واحدهای سازمانی مشخصی‌اند که با اجازه قانون برای انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل می‌شوند. قانونگذار به دلیل تسهیل حضور بخش‌های خصوصی و تعاونی در فعالیت‌های اقتصادی و برقراری رقابت سالم و ایجاد امنیت برای سرمایه این بخش‌ها، برای نهادهای عمومی غیردولتی سقف مالکیت منظور کرده است. از این‌رو، توجه به سهم این نهادها و بررسی پایبندی یا عدم پایبندی به سقف تعیین‌شده اهمیت دارد. همچنین به دلیل سهم بزرگ این نهادها از واگذاری‌ها، به این مساله به ویژه در سال‌های اخیر توجه بیشتری شده است. برخی از آثار و پیامدهای واگذاری بنگاه‌های دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی به شرح زیر است:
کاهش کارایی بنگاه‌های واگذارشده: یکی از اهداف اتخاذ سیاست خصوصی‌سازی بهبود کارایی است. بنگاه‌های دولتی به دلیل محیط انحصاری فعالیت و فقدان انگیزه، کارایی لازم را برای ادامه حیات و تخصیص بهینه منابع ندارند. واگذاری بنگاه‌های دولتی به موسسات عمومی غیردولتی و فاقد تخصص کافی برای اداره این بنگاه‌ها سبب کاهش کارایی و در نتیجه، عدم تحقق اهداف خصوصی‌سازی می‌شود.
کمرنگ شدن اصل پاسخگویی: یکی از اصول حکمرانی خوب آن است که دستگاه‌های دولتی در خصوص تکالیف و مسوولیت‌های خود پاسخگو باشند. زمانی که بنگاه‌های دولتی در جریان واگذاری در انحصار نهادهای شبه‌دولتی قرار می‌گیرند، انحصارگر بدون پاسخگویی به هیچ مرجع قانونی شرایط خود را بر مصرف‌کننده تحمیل می‌کند. این موضوع از یک‌سو با اصل توسعه رقابت در بازار در تضاد قرار می‌گیرد و از سوی دیگر به شکل‌گیری دولت پنهان منجر می‌شود.
خدشه‌دار شدن اصل شفافیت: در این واگذاری‌ها، هیچ‌گاه قیمت واقعی بنگاه‌ها کشف نمی‌شود. نبود شفافیت، باعث بروز فساد می‌شود و تهدیدی جدی برای جریان خصوصی‌سازی و اصلاحات و آزادسازی به شمار می‌رود. ایجاد شفافیت به معیارهای متعددی بستگی دارد، اما انتقال سریع و کامل دارایی‌ها بدون توجه ویژه به مزایا و امتیازات دارندگان اطلاعات نهانی در شرکت‌های رقابتی، حیاتی است. افزایش رقابت در جریان واگذاری شاید موثرترین شیوه برای رسیدن به شفافیت باشد. خصوصی‌سازی می‌تواند عاملی در کاهش فساد اداری باشد، به شرط آنکه دادوستد دارندگان اطلاعات نهانی محدود شود.
احتمال نقض اصل برابری: در جریان خصوصی‌سازی، اصل برابری باید بر قواعد حاکم بر تعیین ارزش شرکت‌های عمومی که قرار است به بخش خصوصی انتقال یابند رعایت شود. استفاده نهادهای عمومی غیردولتی از رانت‌های دولتی و دسترسی به اطلاعات باعث شده است این نهادها پیروز و خریدار نهایی عرضه‌های بورسی باشند. در بسیاری از موارد، بخش خصوصی در مرحله مزایده توانایی رقابت با موسسات عمومی غیردولتی را ندارد زیرا این موسسات با توجه به رانت اطلاعاتی خود می‌توانند اصل برابری در رقابت را مخدوش کنند و در نهایت، باعث ایجاد شرایط انحصاری در بازار شوند.
از بین رفتن فضای رقابتی و ایجاد انحصار: مهم‌ترین امتیاز نظام اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد رقابت است. رفتار انحصاری یا سوءاستفاده از موقعیت برتر، اقتصاد را تخریب می‌کند. شاید مهم‌ترین دلیل عدم ایجاد بخش خصوصی توانمند، عدم توانایی و کشش بخش خصوصی در رقابت با بخش دولتی است. مطابق نظریه قدرت چانه‌زنی، افراد وارد معاملاتی می‌شوند که در آنها قدرت چانه‌زنی با طرف یا طرف‌های مقابل را داشته باشند. در ایران، بخش خصوصی در بسیاری از موارد توان رقابت با رقبای خود در دولت و بخش عمومی را ندارد. بنابراین وارد این‌گونه معاملات نمی‌شود و اگر هم وارد شود، به نحوی حذف می‌شود. البته قانون در مواردی که مداخله بخش عمومی غیردولتی باعث اخلال در رقابت شود، حضور این بخش را ممنوع کرده است.
انتقال مالکیت شرکت‌های دولتی و عدم انتقال مدیریت آنها: خصوصی‌سازی تنها واگذاری مالکیت نیست و باید مدیریت شرکت‌ها نیز انتقال یابد. دولت در حال حاضر شرکت‌های دولتی را به زیرگروه‌های خود، شرکت‌های اقماری و نهادهای شبه‌دولتی انتقال می‌دهد و هیچ تغییری در روال مدیریتی انجام نمی‌شود، بلکه همان موضوع تصدی‌گری به شکل دیگری در اختیار دولت قرار دارد. وابستگی این سازمان‌ها به دولت سبب می‌شود بنگاه‌های واگذارشده همچنان تحت مدیریت کلان دولت باقی بمانند و در عین حال از شمول نظارت‌هایی که بر دولت اعمال می‌شود تا حد زیادی خارج شوند که خود زمینه بروز تخلفات را فراهم می‌آورد. از سوی دیگر، نهادهای شبه‌دولتی با خرید عمده سهام تا سالیان سال اقدام به عرضه سهام نمی‌کنند که به محدود شدن حضور بخش خصوصی می‌انجامد.2
البته باید توجه داشت که ورود یک نهاد حاکمیتی غیردولتی به یک صنعت به‌خودی‌خود مساله اصلی نیست. مساله اصلی برخورداری نسبی این نهاد از اطلاعاتی است که به صورت شفاف و بهنگام در اختیار سایر رقبا قرار نمی‌گیرد؛ امری که اصل «منصفانه بودن» رقابت را خدشه‌دار می‌کند و بالقوه مخل رقابت است. عدم تقارن اطلاعات، امکان سوءاستفاده از جایگاه قانونی و قدرت نهادیِ این بنگاه‌ها -که برخی از آنها وابسته به نهادهای نظامی و انتظامی‌اند- و نظارت‌پذیری پایین تعدادی از آنها به سبب وابستگی به نهادهای حساسیت‌برانگیز کشور می‌تواند رقابت را مختل کند و موجب شکل‌گیری یا تثبیت انحصارها در فضای اقتصاد شود. چنانچه حاکمیت بتواند با سیاستگذاری، وضع قوانین و مقررات و در نهایت نظارت موثر، مانع بهره‌برداری هر نهادی از رانت‌های اطلاعاتی و اِعمال قدرت و نفوذ خارج از فضای شفاف رقابت شود، می‌تواند مشکل فضای کسب‌وکار ایران را مدیریت کند. در غیر این صورت، خطر ناشی از انحصارهای شکل‌گرفته از سمت این بنگاه‌های وابسته به نهادهای حاکمیتی غیردولتی چه‌بسا از خطر انحصارهای بنگاه‌های خصوصی و دولتی بیشتر و پایدارتر باشد.3
