حکمرانی سیاسی و نفت

«سرنوشت کشورهای صادرکننده نفت باید در چهارچوبی که در آن اقتصادها به نهادها شکل می‌دهند و به نوبه خود، از سوی آنها شکل می‌گیرند، فهم شود. مسیرهای خاص توسعه اقتصادی که در یک محیط نهادی مجرد تطبیق داده شده‌اند، به تدریج نهادهای سیاسی و اجتماعی را به‌گونه‌ای دگرگون می‌کنند که متعاقباً پیامدهای مولد را تشویق یا دلسرد می‌کنند. از آنجا که پیکان علّی بین توسعه اقتصادی و تغییرات نهادی به‌طور دائمی در هر دو جهت حرکت می‌کند، پیامدهای انباشته‌شده به مسیرهای بلندمدت متفاوت شکل می‌دهد.» (تری لین کارل، معمای فراوانی)

منابع طبیعی همانند نفت، گاز و مواد معدنی می‌توانند در نقش سرمایه‌های طبیعی به عنوان محرک‌های قوی برای توسعه عمل کنند. در عین حال، شواهد آماری «معمای فراوانی» حکایت از آن دارند که در صورت عدم مدیریت کارآمد، صنایع استخراجی نفت، گاز و معدن می‌توانند با نفرین منابع همراه باشند و به رشد آهسته‌تر، تضعیف پاسخ‌گویی دولت به جامعه و کاهش سرمایه اجتماعی منجر شوند. در واقع در کشورهای برخوردار از وفور منابع و در حال توسعه، منابع طبیعی «بازی اصلی در شهر» هستند و بر پویایی‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و نهادی تاثیر می‌گذارند. از همین‌رو است که درک پویایی‌های اقتصاد سیاسی ناشی از رانت منابع طبیعی، کلید مواجهه با نفرین منابع و دستیابی به توسعه پایدار مبتنی بر منابع است. در نیمه آبان‌ماه سال جاری، مسعود نیلی به همراه نگارنده طی ارائه‌ای در رویداد کیش اینوکس 2023، ذیل عنوان «مقدمه‌ای بر حکمرانی اقتصادی ایران در چهار دهه گذشته» چهارچوبی نظری برای فهم فرازوفرود سیاستگذاری اقتصادی در کشورمان ارائه کردند. به‌طور خاص، در این ارائه تلاش شده بود تا با تاکید بر سه‌گانه ایدئولوژی، عمل‌گرایی و نفت، پایه‌های خردی برای کاربست نظریه شکست ملت‌های عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) در مطالعه مورد نظام حکمرانی اقتصادی کشورمان فراهم شود. در این یادداشت نگارنده در پی آن است تا با مروری بر ادبیات اقتصاد سیاسی کشورهای نفتی، دریچه‌ای بر فهم حکمرانی سیاسی در ایران پس از انقلاب فراهم آورد.

اقتصاد سیاسی حکمرانی نفتی

ثروت منابع طبیعی می‌تواند مجموعه‌ای از پویایی‌ها را بر اقتصاد سیاسی کشورها تحمیل کند که عناصر خاصی از «همسانی» نهادها و رفتار نخبگان را شامل شود. این از آنجا ناشی می‌شود که چگونگی استخراج، جمع‌آوری و به‌کارگیری یا توزیع درآمدها از سوی یک دولت، طبیعت آن را تعیین خواهد کرد. کشورهای وابسته به منابع طبیعی به‌شدت در برابر نوسانات قیمت کالایی که به‌طور برون‌زا تعیین می‌شود و همچنین، در برابر شوک‌های تولیدی که می‌تواند به دلایل تجاری و سیاسی داخلی رخ دهد، آسیب‌پذیر هستند. این آسیب‌پذیری سود حاصل از رانت‌جویی را در زمانی که قیمت‌های کالایی بالاست، تشدید می‌کند. علاوه بر این، منابع نفت، گاز و معدن غیرقابل تجدید و تمام‌شدنی هستند که این محدوده تصمیم‌گیری نخبگان در یک بازی تکراری با پیامدهای انباشته‌شده در طی زمان را محدود می‌کند. در نهایت، صنایع استخراجی تمایل به سرمایه‌بر بودن دارند و به عنوان بخشی با کمترین پیوند با سایر بخش‌های اقتصادی داخلی فعالیت می‌کنند.

تحقیقات اقتصاد سیاسی متاخر نشان می‌دهند که طعمه نفرین منابع واقع شدن به مجموعه‌ای از عوامل ساختاری، به‌طور خاص نهادهای اقتصادی و سیاسی وابسته است. درواقع، پژوهش‌های صورت‌گرفته بر این نکته تاکید دارند که کیفیت نهادها احتمالاً عامل کلیدی تعیین‌کننده پیامدهای اقتصادی وفور منابع است. تا بدین‌جا نتایج این تحقیقات با فرضیه‌ای که برای نمونه عجم‌اوغلو و رابینسون (2012) در کتاب «چرا ملت‌ها شکست می‌خوردند؟» مطرح می‌کنند، سازگار است. چالش اصلی در مورد کشورهای غنی از منابع طبیعی از آنجا ناشی می‌شود که ثروت منابع طبیعی و اقتصاد سیاسی یک کشور متقابلاً بر یکدیگر اثرگذار هستند: برخورداری از وفور منابع خود می‌تواند تاثیرات قابل توجهی بر کیفیت و ثبات عملکرد اقتصادی، سیاسی و نهادی داشته باشد. در واقع، یک واقعیت تجربی ساده که اغلب به عنوان بعد اصلی نفرین منابع در نظر گرفته می‌شود این است که کشورهای برخوردار از وفور منابع، با ثابت فرض گرفتن سطح درآمدشان، از کیفیت نهادی ضعیف‌تری نسبت به آنچه باید داشته باشند، رنج می‌برند. این بدان معنی است که کشورهای وابسته به منابع، مسیرهای توسعه خاصی، به‌ویژه از منظر نظام سیاسی، را آغاز و دنبال می‌کنند. به عنوان نمونه، هرب (2005)، نشان می‌دهد که چنانچه در تحلیل‌های آماری علل دموکراتیزاسیون از شاخص توسعه‌یافتگی که تاثیرات نفت بر اقتصاد را مستثنی می‌کند، به جای تولید ناخالص داخلی سرانه استفاده شود، آنگاه دولت‌های نفتی از الگوی مشابهی با سایر کشورها پیروی می‌کنند. بنابراین، او چنین نتیجه‌گیری می‌کند که وابستگی به نفت قادر به، به ارمغان آوردن منافع دموکراتیک مورد انتظار مرتبط با توسعه نیست. در نگاهی کلی‌تر، بخشی از ادبیات علوم سیاسی و اقتصاد سیاسی نفرین منابع که بر تاثیر ثروت منابع طبیعی (به‌ویژه نفت) بر پتانسیل‌های دموکراتیزاسیون متمرکز شده است، در بیشتر موارد بر این تاکید دارد که ثروت منابع طبیعی احتمال اقتدارگرا بودن نظام حکمرانی را افزایش می‌دهد. این روند پژوهشی به‌طور کلی بر اساس منطق دولت رانتیر شکل گرفته است که چنین فرض می‌کند که تکیه بر رانت منابع، به معنای بازدهی فوق‌العاده حاصل از سرمایه‌گذاری در استخراج این منابع، نیاز دولت‌ها به اشکال جایگزین تامین مالی نظیر مالیات‌ستانی را کاهش می‌دهد و متعاقباً، پاسخگویی سیاسی را تضعیف می‌کند. از این منظر، راس (2001) در یکی از اولین مطالعات مهم بین‌کشوری در مورد رابطه بین وابستگی به منابع طبیعی و دموکراسی نشان می‌دهد که وابستگی اقتصادی به نفت با استقرار و تداوم اقتدارگرایی همبسته است.

پژوهش‌های معاصر در مورد معمای فراوانی بر نحوه برخورد نظام‌های مختلف اقتصادی-سیاسی با رانت منابع طبیعی، بر ماهیت و نقش نهادهای سیاسی و چگونگی تاثیرگذاری پویایی‌های تسخیر دولت بر مدیریت این رانت‌ها تمرکز دارد. به‌طور خاص، رونق منابع طبیعی، کشورها را به دولت‌های رانتیری تبدیل می‌کند که با درآمدهای غیرقابل ‌گذران زندگی می‌کنند. در این دولت‌ها، منابع بودجه به جای مالیات از طریق درآمد حاصل از صادرات منابع طبیعی تامین می‌شود و از همین رو، دسترسی به آنها به تلاش ساختاری کمی از سوی دستگاه دولتی نیازمند است. این امر خود منجر به این می‌شود که مشارکت دولت‌های رانتیر در فعالیت‌های مولد اما پرهزینه کاهش یابد. براساس همین منطق، راس (2012) استدلال می‌کند که نفرین منابع در کشورهای برخوردار از نفت و گاز را می‌توان به‌طور مستقیم به عنوان پیامدی از ویژگی‌های درآمدهای نفتی از نظر مقیاس، منبع، ثبات و محرمانه بودن آنها در نظر گرفت: درآمدهای نفتی به‌طور غیرمعمول زیاد هستند، از مالیات ناشی نمی‌شوند، تغییرپذیری بالا دارند و به راحتی می‌توان آنها را از نظارت عمومی پنهان کرد.

باید توجه داشت که استخراج و جمع‌آوری رانت منابع طبیعی اغلب به شدت متمرکز است. از همین‌رو، وابستگی مالی به رانت منابع طبیعی موجب می‌شود تا دولت به یک جایزه عظیم بدل شود چراکه در یک ساختار نهادی ضعیف، برنده می‌تواند صاحب تمامی غنایم شود. بنابراین، ایجاد مکانیسم‌هایی برای اطمینان از اینکه رانت‌های اقتصادی -برای نمونه، توزیع رانت از طریق کالاهای عمومی به جای احتکار رانت از طریق کالاهای خصوصی- به‌طور گسترده تقسیم می‌شوند، برای نفوذ به این پویایی بسیار مهم است. به‌طور خاص، رانت منابع موجب شکل‌گیری رفتارهای حامی‌گرایانه یا جست‌وجوی نفوذ سیاسی برای منافع اقتصادی می‌شود. علاوه بر این، سیاست در کشورهای غنی از منابع می‌تواند کاملاً ناپایدار باشد: این واقعیت که جایزه مرتبط با کنترل سیاسی، بسیار بزرگ است می‌تواند به این معنی باشد که یک نبرد دائمی بر سر دولت شکل بگیرد. در عین حال، به‌رغم اولویت دولت، قدرت به‌طور کامل در اختیار مقامات و نهادهای دولتی نیست. در عوض، نخبگان حاکم شامل افراد و گروه‌هایی در داخل و خارج از دولت می‌توانند با عمل جمعی و سازمان‌دهی گروه‌های ذی‌نفع کنترل یکپارچه‌ای بر ثروت طبیعی به دست آورند. به‌طور خاص، این می‌تواند به شکل‌گیری «طبقه‌ای از کارآفرینان کاذب رانت‌خوار» که در مواجهه با هر اقدام اصلاحی، به عنوان موانعی ریشه‌دار عمل می‌کنند، منجر شود. همراه با این پویایی‌های رانت‌جویی میان نخبگان سیاسی و اقتصادی، نفوذ دولت در اقتصاد -در نتیجه کنترل آن بر فعالیت‌های بخش منابع طبیعی- می‌تواند تمایز میان بخش‌های دولتی و خصوصی را غیرشفاف کند.

چه عاملی توضیح می‌دهد که چگونه یک کشور در دو عرصه استخراج رانت منابع طبیعی و تخصیص آن به سمت توسعه پایدار و فراگیر حرکت کند؟ در پاسخ به این پرسش، بارما و همکاران (2012) یک گونه‌شناسی اقتصاد سیاسی را برای توصیف کشورهای وابسته به منابع ارائه می‌دهند. این گونه‌شناسی بر دو بعد تاکید دارد: 1- اعتبار تعهدات بین‌زمانی، که به این اشاره دارد که ثبات سیاست (یعنی تعهدات دولت در قبال شهروندان) تا چه حد در طول زمان اعمال شده و انحراف از آنها چگونه مشمول مجازات می‌شود، و 2- فراگیری سیاسی قرارداد حاکم بر رابطه جامعه-دولت که به میزان ادغام دیدگاه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در تصمیم‌گیری‌ها، به معنای ارجحیت دادن به رفاه جمعی بر منافع نخبگان و تمایل دولت به تبدیل رانت منابع به کالاهای عمومی، اشاره دارد. این دو بعد تا حد زیادی به یکدیگر وابسته هستند، اما هر کدام را می‌توان به‌طور مشخص به تعدادی از اجزای تحلیلی کلیدی تقسیم کرد. علاوه بر این، دو بعد کلیدی اعتبار و فراگیری را می‌توان برای معرفی یک گونه‌شناسی از رژیم‌های سیاسی به منظور توضیح اینکه چگونه یک ساختار تنظیمی خاص، پیامدهای خاصی را به همراه دارد، به کار گرفت:

 حکومت پاتریمونیال: تنظیمات اقتصادی سیاسی که با اقتدار سیاسی فردی، به‌طور معمول مبتنی بر هرمی از رفاقت، با محدودیت‌های کمی در اعمال قدرت، مشخص می‌شود. این تنظیمات می‌توانند شامل محیط‌های سیاسی با بی‌ثباتی مداوم و درجه بالایی از رقابت‌های سیاسی همراه با جابه‌جایی مکرر در میان گروه‌های متخاصم باشند. یا می‌توانند به فرم دیکتاتورهایی (همانند یک حزب حاکم نهادینه‌شده) باشند که از ایجاد ترتیبات سازمانی که اعمال قدرت توسط آنها را محدود می‌کند، اجتناب می‌کنند. بعید است که این «راهزنان سرگردان»، به دلیل عدم محدودیت، تعهدات بین‌زمانی معتبری داشته باشند یا از حقوق مالکیت محافظت کنند. در شرایط حاکمیت پاتریمونیال، ظرفیت استخراج منبع طبیعی کم بوده و دزدی مداوم از جامعه به‌معنای ظرفیت پایین تولید اقتصادی، افق زمانی کوتاه‌مدت، و بهره‌برداری از منابع عمومی برای منافع خصوصی رایج است.

 حکومت هژمونیک: یک نیروی سیاسی غیرقابل رقابت و نهادینه‌شده، یا رژیم تک‌حزبی، یا «راهزن ثابت» که با موفقیت «سرقت» را از طریق مالیات منظم در انحصار خود درمی‌آورد و به نوبه خود، نظم مسالمت‌آمیز و درجاتی از کالاهای عمومی را برای جامعه فراهم می‌آورد. اینکه در این حکومت تا چه حد به سایر گروه‌های اجتماعی (غیرحاکم) پرداخته می‌شود، از ساختاری تا ساختار دیگر متفاوت است و به قابلیت پیش‌بینی‌پذیری جانشینی و نیز پتانسیل شورش مربوط می‌شود. برای نمونه، در اندونزی دوران سوهارتو، درجه معینی از رشد و توسعه فراگیر برای تضمین تسلط رژیم بر قدرت ضروری بود. به عبارت دیگر، دولت‌های هژمونیک می‌توانند به صورت‌های غارتگر یا نسبتاً خیرخواه ظاهر شوند. همچنین، افق زمانی این حکومت‌ها به دلیل ثبات سیاسی به‌طور معمول بلندمدت است. این امر همراه با نهادسازی، تعهد بین‌زمانی معتبر را در این حکومت‌ها ممکن می‌سازد.

 کثرت‌گرایی حامی‌گرا: محیط‌های سیاسی-اقتصادی که درجاتی از رقابت سیاسی (عمدتاً از طریق رقابت‌های انتخاباتی)، معمولاً بر اساس شبکه‌های گسترده حامی‌پروری، در آنها حاضر است. در این حکومت‌ها، نیاز به پاداش به حامیان منجر به تامین برخی از کالاهای عمومی می‌شود اما اتکا به توزیع حامی‌گرایانه کالاهای خاص برای بسیج حمایت، پاسخگویی افقی و عمودی را تضعیف می‌کند. علاوه بر این، این حکومت‌ها به‌طور معمول دارای ویژگی‌های خوداجباری هستند که منجر به تامین ناکافی کالاهای عمومی در آنها می‌شود. در نهایت، افق زمانی در حکومت‌های کثرت‌گرای حامی‌گرا کوتاه‌مدت است زیرا سیاست نسبتاً غیرقابل پیش‌بینی بوده و درجه نهادسازی (و در نتیجه محدودیت قدرت) پایین است.

 کثرت‌گرایی برنامه‌محور: رقابت انتخاباتی بر اساس برنامه‌هایی که در جهت افزایش رفاه جمعی، با تاکید بر تامین کالاهای عمومی، تنظیم شده‌اند، مشخصه اصلی حکومت‌هاست. علاوه بر این، درجه بالای نهادسازی و سازوکارهای دموکراتیک، پاسخگویی افقی و عمودی را در این حکومت‌ها به همراه دارد و آزادی بیان، حمایت از حقوق مالکیت و تعهد بین‌زمانی معتبر را ممکن می‌سازد.

با توجه به آنچه گفته شد، موقعیت یک کشور در امتداد دو بعد کلیدی توضیح داده شده -اعتبار تعهد بین‌زمانی و درجه فراگیری سیاسی- نحوه برهم‌کنش میان انگیزه‌های ذی‌نفعان و چشم‌انداز نهادی مبتنی بر منابع طبیعی را تعیین خواهد کرد. به عنوان نمونه، در محیط‌های غیرفراگیر که اعتبار تعهد بین‌زمانی پایین است، سطح تولید رانت اقتصادی به دلیل ناتوانی دولت در انجام معامله‌های سودمند استخراجی با توسعه‌دهندگان منابع، پایین بوده و تخصیص این رانت به سوی نخبگان سیاسی-اقتصادی سوگیری خواهد بود. بر اساس این منطق، عواملی که اعتبار بین‌زمانی تعهدات را -از طریق طولانی‌تر کردن افق‌های زمانی، تقویت نهادسازی و اجرای حقوق مالکیت- افزایش می‌دهند به بهبود عملکرد یک کشور از نظر تولید رانت منجر می‌شوند. در نقطه مقابل، تقویت فراگیری سیاسی، دولت را نسبت به جامعه پاسخگوتر می‌کند و از مسیر تامین کالاهای عمومی و سرمایه‌گذاری برای توسعه پایدار، تخصیص رانت را به سمت رفاه جمعی سوق می‌دهد. در یک نگاه کلی، ویژگی‌های ساختاری وابستگی به منابع -به‌ویژه دسترسی سریع به رانت‌های بادآورده بزرگ، تمرکز مالکیت و تصمیم‌گیری در این بخش، و دسترسی اغلب بی‌رقیب به رانت برای کسانی که قدرت سیاسی و اقتصادی دارند- تمایل دارد که کشورها را به سوی تاسیس حکومت‌های پاتریمونیال یا تثبیت رژیم‌های هژمونیک سوق دهد. این توسط پژوهش انباشته در مورد پویایی اقتصاد سیاسی مرتبط با ثروت منابع طبیعی پیشنهاد شده است. باید توجه داشت که گونه‌شناسی معرفی‌شده را می‌توان برای توصیف وضعیت یک کشور در یک نقطه از زمان و شاید مهم‌تر از آن، برای توصیف پویایی‌های وضعیت کشورها مورد استفاده قرار داد. در این چهارچوب، منطق نظم دسترسی محدود می‌تواند منجر به این فرض شود که برای مثال، در اکثر کشورهای در حال توسعه، نخبگان سیاسی خودشان رانت‌های اقتصادی را کنترل و تقسیم می‌کنند، و تنها پس از عبور از چندین «شرایط کلیدی در آستانه درها» به سمت نظم‌های دسترسی آزاد که با رقابت اقتصادی و کثرت‌گرایی انتخاباتی مشخص می‌شود، حرکت می‌کنند (نورث و همکاران 2007). علاوه بر این، همان‌طور که اولسون (1993) بیان کرده است، گذار از راهزن سرگردان به راهزن ثابت، یا از حکومت پاتریمونیال به حکومت هژمونیک، امری رایج با پیامدهای رفاهی است. کشورهای دارای حاکمیت پاتریمونیال نیز گاهی مستقیماً به سمت تکثرگرایی حامی‌گرا حرکت کرده و بخش بزرگی از شهروندان به غنایم دسترسی پیدا می‌کنند. همچنین، دولت‌های هژمونیک ممکن است در نتیجه از میان رفتن قدرت یک حزب خاص به موقعیت‌های کثرت‌گرایی حامی‌گرا روی بیاورند. در نهایت، بیشتر تنظیمات کثرت‌گرای برنامه‌محور یا دموکراسی‌های انتخاباتی، از محیط‌های کثرت‌گرای حامی‌گرا پدید آمده‌اند. برای یک کشور غیرعادی است که مستقیماً از حکومت پاتریمونیال یا حکومت هژمونیک به دموکراسی بالغ و برنامه‌ریزی‌شده گذار کند.

حکمرانی سیاسی در ایران

به‌رغم پیشینه طولانی مبارزات مدنی مدرن در ایران که با انقلاب مشروطه آغاز شده و به انقلاب 1357 منتهی شده، ساختار سیاسی کشورمان در حوزه مفاهیمی نظیر «عدالت اجتماعی» همچنان با نوعی آشفتگی فکری و توهم اندیشگی دست‌به‌گریبان است. در واقع، گرچه خواست آزادی از استبداد از ابتدا در نقطه کانونی انقلاب 1357 قرار داشت اما باورهای مذهبی و نیز آرمان‌های برابری و عدالت اجتماعی، با خوانشی ایدئولوژیک، نیز از حمایت نسبی مبارزان برخوردار بود. به‌طور کلی، نگرش ایرانیان به حکومت پهلوی در سال‌های منتهی به انقلاب را می‌توان در سه مورد اصلی خلاصه کرد: 1- توزیع «ناعادلانه» منابع اقتصادی که باید آن را ذیل پیامد ادراک رشد اقتصادی به مثابه گسترش نابرابری، تعمیق فساد و در نهایت، توسعه نامتوازن امور اجتماعی درک کرد، 2- «وابستگی» اقتصادی که توسعه صورت گرفته در دوره پهلوی دوم را به عناوینی نظیر گسترش صنایع مونتاژکاری، خام‌فروشی به منظور خرید تسلیحات نظامی و نظایر آن تقلیل می‌داد، و 3- «استبداد» سیاسی که به‌طور خاص از حکمرانی فردی و نیز ادراک تغییرات فرهنگی ناشی از توسعه از بالا ناشی می‌شد. بر همین منوال، مشخصه‌های اقتصاد سیاسی انقلاب 1357 را باید در سه مورد 1- خوانش «عدالت اجتماعی» در نقطه مقابل فراگیری و پایداری رشد اقتصادی، 2- پیگیری «راه سوم» در میان انگاره‌های کاپیتالیسم و کمونیسم و 3- تاسیس «مردم‌سالاری دینی» به‌عنوان شیوه تقابل با استبداد سیاسی جست‌وجو کرد. مشخصه‌های اول و دوم، به‌طور خاص، غلبه ایدئولوژی بر واقع‌گرایی را در انقلاب 1357 به نمایش می‌گذارند که نمود آن را می‌توان در گنجانده شدن حجم بالای وعده‌های عوام‌گرایانه در قانون اساسی مشاهده کرد. به عنوان نمونه، اصول بیست‌ونهم و سی‌ام قانون اساسی، برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، و همچنین خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی، و آموزش و پرورش رایگان را به همه شهروندان وعده داده است. تهیه مسکن متناسب با نیاز، نابودی فقر، بیکاری، فساد اخلاقی، رشوه‌خواری، رباخواری، احتکار، انحصارات خصوصی، نابرابری، ایجاد خودکفایی در بخش‌های کشاورزی و صنعت و کمک به مستضعفین جهان در مبارزه با مستکبرین از دیگر موارد ذکرشده در این قانون است. در نهایت، قانون اساسی در بخش اقتصادی، ساختار اقتصاد ملی را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم می‌کند. در این تقسیم‌بندی در ابتدا کلیه صنایع بزرگ و مادر در حوزه مالکیت بخش دولتی و صنایع سبک، کشاورزی و بیشتر بخش‌های خدماتی در حوزه مالکیت خصوصی قرار گرفتند که در ادامه و با هدف تقویت بخش غیردولتی و توانمندسازی بخش دولتی، اختیارات و حدود مالکیت این سه بخش با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 مورد تجدید نظر قرار گرفت. روی دیگر وعده‌های سخاوتمندانه اما غیرواقع‌گرایانه قانون اساسی در حوزه عدالت اجتماعی و تعریف این قانون از ساختار اقتصاد ملی، تغییر ساختار مالکیت به نفع گسترش مالکیت دولتی / مالکیت شبه‌دولتی، افزایش مخارج بودجه از طریق افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی یا تامین پولی آن، مداخلات وسیع دولت در بازارهای انرژی، ارز و محصول و شکل‌گیری اقتصادی دستوری، انحصاری و درون‌گرا همراه با گسترش اقتصاد غیررسمی بوده است. به عبارت دیگر، خروجی کاربست یک نگرش ایدئولوژیک به دولت و کارکردهای آن، یک دولت فربه با لیست بلندی از وظایف و مسوولیت‌ها بوده است که نه‌تنها با مداخلات بی‌حدومرز خود، استقلال نظر و عمل آحاد جامعه در حوزه تصمیم‌گیری‌های اقتصادی را به شدت دچار خدشه کرده و کارکرد بازار را در عمل از میان برده است، بلکه امکان پاسخ‌گویی چابک و کارای دولت به رویدادها را از تصمیم‌سازان سلب کرده و در نهایت تصمیم‌سازی‌های دولت را به تمشیت امور روزمره تقلیل داده است. همان‌گونه که مسعود نیلی و نگارنده به‌طور مفصل بدین موضوع پرداخته‌اند، چرایی تداوم این نگاه مخرب را باید در برخورداری از درآمدهای نفتی جست‌وجو کرد: رانت منابع طبیعی این توهم را در میان انقلابیون شکل داده و تقویت کرده بود که پیگیری سیاست‌های توزیع رانت نفت با هدف تخصیص منابع ارزان به شهروندان برای دستیابی به توسعه عادلانه کافی است. بر اساس همین منطق است که مسعود نیلی و نگارنده، ایدئولوژی، واقع‌گرایی و نفت را به عنوان سه‌گانه آغازین اقتصاد سیاسی حکمرانی اقتصادی در ایران پس از انقلاب در نظر می‌گیرند. نکته حائز اهمیت از این منظر آن است که قدرت‌گیری طبقه متوسط از اواخر دهه 1360 و کاهش قیمت نفت در نیمه دهه 1370، شهروندان و سیاستگذاران در قدرت را با این واقعیت مواجه کرده بود که برخورداری از نفت برای تاسیس عدالت توزیعی، با نگرش ایدئولوژیک، ناکافی است. این روند یادگیری (یا واقع‌گرایی) منجر به آن شد که دولت‌های اصلاحات به‌رغم دستور کار سیاسی-اجتماعی، موفق‌ترین عملکرد اقتصادی در دوره پس از انقلاب را به ثبت برساند. اما این روند همان‌گونه که توماس فریدمن، ستون‌نویس نیویورک‌تایمز، در توضیح اولین قانون نفتی در صفحات مجله فارین پالیسی اعلام کرد: «در کشورهای نفتی، قیمت نفت و سرعت آزادی در جهت مخالف حرکت می‌کنند.» در مواجهه با افزایش قیمت نفت و وعده‌های پوپولیستی محمود احمدی‌نژاد به ناگهان معکوس شد و دیگر هیچ‌گاه به روال فزاینده سابق بازنگشت.

باید توجه داشت که در نظر گرفتن سال 1384 به مثابه نقطه عطف روند اقتصاد سیاسی کشورمان در سال‌های پس از انقلاب تنها در جهش قیمت نفت و تغییرات نظام حکمرانی اقتصادی خلاصه می‌شود بلکه عامل دوم، یعنی نظام حکمرانی سیاسی به‌طور عام و حاکمیت دوگانه به‌طور خاص، نیز در این رویداد تاثیر تعیین‌کننده داشته است. در واقع، یکی از عوامل اثرگذار بر عدم موفقیت دولت‌ها در ایران در ایفای کارکردهای متعارف آنها، تعدد بازیگران سیاسی و عدم مرزبندی شفاف و روشن میان وظایف و مسوولیت‌های بخش‌های مختلف حاکمیت است. ایده اصلی تفکیک قوا مبتنی بر این نظریه است که تنها قدرت می‌تواند قدرت را محدود کند. توازن قوا در صورتی امکان‌پذیر است که نهادهای قانونی تعیین‌کننده قواعد حاکم بر میدان سیاست قادر باشند حوزه وظایف و مسوولیت‌های بخش‌های مختلف حکمرانی را به صورت روشن و شفاف معین و محدود کنند به‌گونه‌ای که مسوولیت‌ها به صورت مستقیم متناسب با وظایف تعریف‌شده باشند و از آن مهم‌تر قوانین از ضمانت اجرایی کافی برخوردار باشند؛ بدین معنی که همه بخش‌های ساختار سیاسی در صورت خروج از حوزه مسوولیت‌ها و وظایف خود ناچار به پاسخگویی باشند. یک نکته کلیدی در قضاوت در مورد عملکرد دولت، تمایز قائل شدن میان قدرت رسمی و غیررسمی است. قدرت رسمی مبتنی بر قوانین رسمی یک کشور است؛ حال آنکه آنچه در عمل میزان نفوذ و حوزه اثرگذاری بازیگران سیاسی را تعیین و محدود می‌کند، قدرت غیررسمی آنهاست. بازیگران سیاسی در عمل از این قدرت غیررسمی برای اثرگذاری بر سیاستگذاری‌های دولت که واجد قدرت قانونی است، استفاده می‌کنند و گاه نیز در صورت ضعف نهادهای قانونی، قدرت خویش را به صورت عریان نمایش داده و مستقیماً در حوزه تصمیم‌سازی وارد می‌شوند. ساختار نهادی غیرشفاف، فساد و دسترسی گروه‌های ذی‌نفع فاقد مسوولیت به مواهب مادی از طریق افزایش قدرت غیررسمی این گروه‌ها هزینه تصمیم‌سازی‌های صحیح اقتصادی در جهت شفافیت و محدود کردن قدرت غیررسمی را به شدت افزایش می‌دهند. ایستادگی دولت در برابر فشارهای قدرت‌های غیررسمی به معنای صرف انرژی و زمان دولت برای مقابله با بحران‌های غیرواقعی به‌جای پیگیری مشکلات اساسی کشور است. در مقابل، هزینه عقب‌نشینی دولت در برابر این فشارها، علاوه بر کاهش بیش از پیش حوزه نفوذ و اقتدار دولت، از دست رفتن اعتماد عمومی خواهد بود.

عجم‌اوغلو و رابینسون (2012)، نهادهای سیاسی غیرفراگیر را با یکی از (یا هر دوی) ویژگی‌های توزیع قدرت محدود و بی‌دولتی تعریف می‌کنند. ساخت دوگانه قدرت در قانون اساسی کشورمان موجب شده است تا رفتار نهادهای سیاسی استخراجی در ایران با ویژگی خاص نوسان میان بی‌دولتی و تمرکز سیاسی متمایز شود و هسته سخت حاکمیت به دلیل ترس از تخریب خلاق با اصلاحات اجتماعی و سیاسی مقابله کند. مفهوم تخریب خلاق سیاسی به فرآیندی اشاره دارد که طی آن ساختارها و نهادهای سیاسی قدیمی با ساختارهای جدید جایگزین می‌شوند. روشن است که چنین فرآیندی می‌تواند باعث ایجاد ترس در میان کسانی که از وضعیت موجود سود می‌برند، شده و به مقاومت در برابر تغییر و تلاش برای تقویت بیشتر نهادهای غیرفراگیر منجر شود. برای مثال، نخبگان حاکم ممکن است مخالفان سیاسی را سرکوب کنند، فرآیندهای انتخاباتی را دستکاری کنند یا از کنترل خود بر منابع اقتصادی برای تاثیرگذاری بر نتایج سیاسی استفاده کنند. ترس از تخریب خلاق سیاسی و مقاومت ناشی از آن در برابر تغییر می‌تواند پیامدهای مهمی برای جامعه داشته باشد و از مسیر ناممکن‌سازی اصلاحات از مسیر صندوق رای، به بی‌ثباتی سیاسی و ناآرامی اجتماعی منجر شود. این دقیقاً همان فرآیندی بود که در نیمه اول دهه 1380، فرآیند اصلاحات را با بن‌بست مواجه کرد و موجبات قهر طبقه متوسط با صندوق‌های رای را فراهم آورد.

علاوه بر آنچه گفته شد، وجود یک ساخت دوگانه قدرت ذیل قانون اساسی موجب می‌شود تا نهادها، ارگان‌ها و ساختارهایی در خارج از دولت -در معنای خاص آن- با دستور کاری مشابه شکل بگیرد. از همین‌روست که از نگاه نگارنده، تاکید بر چرایی حضور یک ارگان نظامی خاص در اقتصاد یا پرداختن به چرایی عدم پرداخت مالیات توسط نهادی دیگر، نگاه تحلیلگران را از تمرکز بر نکته اصلی که همانا ساختارهای اجتناب‌ناپذیر شکل‌گرفته ذیل نهادهای قانونی قدرت است، منحرف می‌سازد. همانند یک ساخت قدرت مبتنی بر آرای عمومی، یک ساخت قدرت غیردموکراتیک نیز به لحاظ پیشبرد اهداف خود از منطق درونی سازگار و ساختارهای متعادل‌کننده برخوردار است. در اینجا، صحبت از ترجیحات متضاد در دو ساخت قانونی متفاوت نیست بلکه یک نظام مبتنی بر دوگانگی قدرت لاجرم و به شکلی اجتناب‌ناپذیر، دو ساختار متعادل‌کننده داخلی با دستور کار متمایز را ذیل خود شکل خواهد داد. وجود درآمد نفت به عنوان یک منبع رانت چه در یک نظام دموکراتیک و چه در یک نظام غیردموکراتیک به افزایش تلاش گروه‌های ذی‌نفع برای برخورداری از این رانت (رانت‌جویی)، افزایش رقابت سیاستمداران در پیگیری سیاست‌های توزیعی برای خشنودسازی عمومی، حامی‌پروری و... منجر می‌شود اما در یک نظام مبتنی بر ساخت دوگانه قدرت، افزون بر رقابت‌های فوق، رقابت دیگری نیز میان ذی‌نفعان هر یک از دو بخش ساخت قدرت شکل خواهد گرفت که می‌تواند در یک چرخه خودویرانگر به امتناع سیاستگذاری و هدررفت بیش از پیش منابع منجر شود. اوج ویرانگری چنین رقابتی هنگامی رخ می‌دهد که ذی‌نفعان یک ساخت برای جلوگیری از افزایش برش کیک اقتصادی در اختیار ساخت دیگر، اقداماتی در پیش می‌گیرند که در نهایت به کاهش اندازه کیک اقتصادی منجر شده است.

جمع‌بندی

در ادبیات اقتصاد سیاسی این اتفاق نظر وجود دارد که منابع طبیعی از دو مسیر با حکومت و نهادهای دولتی تعامل دارند. اول، استخراج منابع طبیعی می‌تواند به تخریب حکمرانی منجر شود چراکه وابستگی به ثروت منابع طبیعی نیاز به سایر اشکال درآمدزایی دولت، همانند جمع‌آوری مالیات، را محدود می‌کند. این به نوبه خود، با تضعیف پیوند میان مالیات‌ستانی و پاسخگویی سیاسی، ظرفیت نهادی دولت را کاهش می‌دهد. این همان منطق اصلی است که کارل (1997) آن را ذیل عنوان «دولت‌های نفتی» بسط می‌دهد. علاوه بر آنچه گفته شد، ثروت منابع طبیعی می‌تواند با برانگیختن منازعات سیاسی یا بوروکراتیک شدید بین گروه‌های ذی‌نفع قدرتمند برای کنترل رانت منابع طبیعی و نهادهای دولتی مسوول جمع‌آوری و توزیع آنها، بر کیفیت حکومت تاثیر منفی بگذارد. دوم، حتی چنانچه وابستگی به منابع طبیعی به تضعیف حکمرانی منجر نشود، کیفیت نهادها بر کیفیت سیاست‌های مدیریت اقتصادی اجرای آنها تاثیر خواهد گذاشت. از این منظر، کیفیت نهادی از مسیر محدودسازی سیاستگذاری دلبخواهی و رانت‌جویی، بر پیامدهای توسعه تاثیر می‌گذارد. علاوه بر این، از آنجا که درآمد حاصل از منابع طبیعی از جنس درآمدهای بادآورده هستند، دولت‌ها ممکن است وسوسه شوند تا تصمیمات سیاستگذاری با هزینه‌های عمومی و پیامدهای نامطلوب بلندمدت اتخاذ کنند. فرضیه‌های پشتیبانی‌کننده در ادبیات اقتصاد سیاسی نشان می‌دهد که ابعاد سیاسی و نهادی نفرین منابع زمانی بیشتر محتمل می‌شود که 1- منابع طبیعی «تنها بازی در شهر» را تشکیل می‌دهند، 2- توزیع رانت منابع با شکاف‌های سیاسی-اقتصادی موجود سازگاری دارد و 3- تعهد سیاستی به دلیل عدم‌ تمرکز سیاسی با دشواری مواجه است. در حالت حدی، دولت‌های رانتیر مستعد آن هستند که به ابزاری غارتگر بدل شوند که رانت را از جامعه دریافت کرده و آن را از طریق شبکه‌های حمایتی توزیع می‌کند.

با توجه به آنچه گفته شد، چنانچه غلبه نگرش ایدئولوژیک به اقتصاد در ترکیب با برخورداری از رانت نفت را به عنوان عامل بنیادین تاسیس نهادهای اقتصادی استخراجی در فضای اقتصادی-سیاسی کشورمان در دوره پس از انقلاب در نظر بگیریم، حاکمیت دوگانه در قانون اساسی و ترس از تخریب خلاق، عامل تعیین‌کننده دیگری بوده است که به شکل‌گیری و تقویت نهادهای سیاسی غیرفراگیر منجر شده و راه را بر اصلاحات اقتصادی مبتنی بر واقع‌گرایی بسته است. از این منظر، ظهور پوپولیسم نفتی به عنوان ماشه‌ای عمل کرده است که پویایی‌های «چرخه خیر» مبتنی بر یادگیری در کشورمان را معکوس کرده و با تاسیس «چرخه شر»، به تسخیر دولت توسط ذی‌نفعان در دهه 1390 خورشیدی منجر شده است. این بدان معناست که سخن راندن از اصلاحات اقتصادی بدون توجه به پویایی‌های حکمرانی سیاسی در کشورمان ذیل گونه‌شناسی چهارگانه معرفی‌شده، بیهوده خواهد بود.