اقتصاد سیاسی اصلاحات نهادی
آیا چشم‌اندازی برای اصلاحات عمیق نهادی در ایران وجود دارد؟
عبارت کیفیت حکمرانی از جمله کلیدواژگانی است که به تازگی جای خود را در دایره واژگان دولتمردان ایرانی باز کرده است. گرچه، به دلیل خاطره سیاستمداران وطنی از پیامدهای پرسترویکا و گلاسنوست روسی، ورود واژه اصلاحات به دایره عبارات سیاسی مصطلح در ایران در دهه 1370 شمسی در ابتدا با مقاومت همراه بود، اما چنین به نظر می‌رسد که این‌بار عبارت اصلاح کیفیت حکمرانی، به‌رغم آنکه به‌طور صریح‌تری ساختار سیاسی را مخاطب قرار می‌دهد، بی‌چندان مخالفت، مقبولیت یافته است. از آنجا که اصلاح کیفیت حکمرانی تنها زمانی معنا می‌یابد که به‌طور پیشینی، ساختار حکمرانی با شکست در سیاست مواجه شده باشد، تکرار این کلیدواژه را شاید بتوان، در نگاهی خوش‌بینانه، به معنای اعتراف غیرمستقیم دست‌کم بخشی از حکمرانان به تقصیر در ناکامی‌های کشور و نارضایتی‌های شهروندان در نظر گرفت. نگارنده در این یادداشت بر آن است تا با واکاوی ریشه‌های شکست سیاست در حکمرانی، به این پرسش پاسخ گوید که آیا اصولاً چشم‌اندازی برای اصلاحات عمیق نهادی در ایران امروز موجود است.
اقتصاد سیاسی، شکست سیاست
گرچه اقتصاددانان و دانشمندان علم سیاست چگونگی اثرگذاری نهادهای سیاسی -به معنای قواعد تعیین‌کننده برهم‌کنش‌های اقتصادی و سیاسی- بر تصمیم‌سازی‌های سیاسی و پیامدهای اقتصادی-اجتماعی آن را به‌طور گسترده مورد بررسی قرار داده‌اند، اما تعریف و کمی‌سازی کیفیت حکمرانی همچنان یکی از چالش‌های فراروی اقتصاد و سیاست است. به‌طور معمول، شاخص‌های عملکردی مرتبط با کیفیت حکمرانی در اقتصاد سیاسی با مفهوم رفاه اجتماعی، به عنوان هم‌افزون سطوح بهره‌مندی فردی، ارتباطی تنگاتنگ دارد و از این منظر، شکست دولت یا شکست سیاست، تا حدی، با ناتوانی ساختار سیاسی در بیشینه‌سازی رفاه اجتماعی یکسان انگاشته می‌شود. این یادداشت، به‌طور خاص، بر دو کارویژه اصلی ساختارهای سیاسی که به‌طور معناداری با کیفیت حکمرانی و بنابراین، با ریسک شکست سیاست مرتبط هستند، تمرکز دارد: اول، چگونه ترجیحات و خواست‌های فردی شهروندان یک جامعه از سوی ساختار سیاسی در نظر گرفته می‌شود (یعنی، نمایندگی سیاسی)، و دوم، تا چه حد تصمیم‌سازی‌های سیاسی و پیامدهای اقتصادی-اجتماعی آن با مجموعه ترجیحات و خواست‌های فردی شهروندان هم‌راستا هستند (یعنی، پاسخگویی سیاسی).
نمایندگی سیاسی از آن رو اهمیت دارد که تعیین‌کننده میزان فراگیری ساخت اجتماعی از سوی نظام سیاسی است: آیا خواست‌ها و ترجیحات متضاد جامعه به اندازه کافی در ترکیب نهادهای تصمیم‌ساز انعکاس یافته است؟ آیا منافع طبقات اقتصادی، خواست‌های جغرافیایی، ترجیحات گروه‌های جنسیتی، قومیتی و نظایر آن سخنگویی در چارچوب حکمرانی دارند؟ در یک کلام، «آیا صدای شهروندان شنیده می‌شود»؟ پاسخگویی سیاسی، در نقطه مقابل، مشخص می‌کند که تصمیم‌های سیاسی تا چه اندازه با مجموعه ترجیحات جامعه هم‌راستا بوده و خواست عمومی در آنها لحاظ شده است.
در یک ساختار دموکراتیک، هم‌افزون شدن خواست‌های فردی، به‌طور معمول، خود را در قالب ترجیحات رای‌دهنده میانه به نمایش می‌گذارد. علاوه بر این، پاسخگویی سیاسی از مسیر صندوق‌های رای صورت می‌گیرد و هرگونه انحراف قابل توجه از خواست عمومی با مجازات رای‌دهندگان مواجه می‌شود. در یک کلام، در یک ساختار دموکراتیک، شهروندان به عنوان رای‌دهنده از این امکان برخوردار هستند تا نمایندگان سیاسی را برگزینند که نگرش ایشان انطباق بالاتری با خواست عمومی دارد.
با این حال، در یک ساختار دموکراتیک نیز گاه سیاست‌های به‌اجرادرآمده از سیاست‌های بیشینه‌کننده رفاه عمومی، یا دست‌کم خواست‌های میانه جامعه، فاصله می‌گیرد. این امر از آنجا ناشی می‌شود که سیاستمداران در یک ساختار دموکراتیک نیز تلاش می‌کنند، در صورت امکان، از کنترل خویش بر منابع دولتی برای اثرگذاری بر مزیت‌های انتخاباتی بهره جویند. از این منظر، رانت‌جویی، مهم‌ترین و شناخته‌شده‌ترین عامل انگیزشی است که می‌تواند اعوجاج در زمینه پاسخگویی سیاسی را موجب شود. مساله اعتبار / التزام سیاستمدار، عامل دیگری است که می‌تواند به تورش در پاسخگویی سیاسی منجر شود. این مساله به‌طور معمول از ناسازگاری زمانی نشات می‌گیرد؛ بدین معنا که سیاستمداران در رقابت‌های انتخاباتی وعده‌هایی را مطرح می‌کنند که پس از پیروزی از اجرای آنها سر باز می‌زنند.
با توجه به آنچه تا بدین‌جا گفته شد، روشن است که نمایندگی سیاسی و پاسخگویی سیاسی، به عنوان دو کارویژه اصلی هر ساختار سیاسی، در یک نظام غیردموکراتیک با چالش‌های جدی مواجه خواهد بود. از همین‌رو است که ساختارهای غیردموکراتیک در بسیاری از تجارب تاریخی خود با شکست سیاسی، یعنی عدم موفقیت در پایه‌ریزی ستون‌های کامیابی، همراه بوده‌اند. عامل بنیادین تعیین‌کننده در این زمینه را باید در اولویت اول یک ساختار غیردموکراتیک یعنی حفظ قدرت جست‌وجو کرد. بر همین اساس است که موضوع رابطه میان توسعه اقتصادی و مانایی رژیم‌های غیردموکراتیک به‌طور گسترده در اقتصاد سیاسی و دانش سیاست مورد پژوهش قرار گرفته است. نسخه کلاسیک این پژوهش‌ها که در تئوری مدرنیزاسیون ریشه دارد، بر آن است که هرچه کشوری به لحاظ اقتصادی توسعه‌یافته‌تر باشد، احتمال تغییر رژیم به دموکراسی در آن بالاتر خواهد بود. گرچه شواهد متاخر نشان دادند که رابطه میان توسعه‌یافتگی و مانایی نظام سیاسی رابطه‌ای پیچیده و چندوجهی است، اما به هر حال، مسیرهای گوناگونی وجود دارد که در آن نخبگان حاکم در یک ساختار غیردموکراتیک از پویایی‌های اقتصادی برای اثرگذاری بر مانایی خویش در قدرت بهره می‌جویند. به‌طور خاص، شکست سیاست در یک دولت غیردموکراتیک می‌تواند منعکس‌کننده تلاش‌های فسادآمیز دولتمردان برای ایجاد گروه‌های وفادار باشد که در ادبیات اقتصاد سیاسی از آن با عنوان حامی‌پروری -یعنی، مبادله منفعت اقتصادی با حمایت سیاسی- یاد می‌شود.
در یک طبقه‌بندی کلی، رابطه میان پویایی‌های اقتصادی و مانایی سیاسی در رژیم‌های غیردموکراتیک دو سویه متضاد را شامل می‌شود. در سویه اول، پویایی‌های اقتصادی مثبت می‌تواند به افزایش مانایی حاکمان از مسیر کسب خشنودی (و حمایت) عمومی منجر شود. در سویه دوم، پویایی‌های اقتصادی منفی و فقیر نگه داشتن (عامدانه) گروه‌های خاصی از جامعه می‌تواند شرایط را برای سرکوب بیشتر مخالفان و در نتیجه، حفظ قدرت فراهم آورد. در ادبیات اقتصاد سیاسی رژیم‌های غیردموکراتیک از سویه اخیر با عنوان بازتوزیع دلبخواهی، یعنی استخراج منابع از مخالفان سیاسی و تخصیص آن به وفاداران سیاسی، یاد می‌شود.
اعمال بازتوزیع دلبخواهی پیش از هر چیز نیازمند شکل‌دهی به یک تعریف روشن، ساده و همه‌فهم از دوگانه مخالفان و حامیان است. دقیقاً از همین منظر است که ایدئولوژی، نقش کلیدی و منحصربه‌فرد خود را در ساختارهای غیردموکراتیک ایفا می‌کند. در حقیقت، ایدئولوژیک بودن اکثریت ساختارهای غیردموکراتیک، به‌طور تاریخی، امری اتفاقی نیست. ایدئولوژی، به عنوان معیاری برای تفکیک وفاداران از مخالفان جهت اعمال توزیع دلبخواهی، جانشینی برای کارویژه نمایندگی سیاسی در غیاب صندوق‌های رای است. نکته شایان توجه در اینجا آن است که هرچه استفاده از معیار تعهد به ایدئولوژی (در نقطه مقابل شایستگی و تخصص) جهت اعمال بازتوزیع انتخابی تشدید می‌شود، خطای این محک در زمینه تشخیص وفاداران نظام سیاسی افزایش می‌یابد و همان‌گونه که هایک در مقاله درخشان و اثرگذار خود اشاره می‌کند، «فرومایگان در صدر می‌نشینند».
در یک نگاه کلی‌تر، ایجاد یک ساختار عریض و طویل بوروکراتیک که در آن بخش بزرگی از شهروندان برای برآوردن نیازهای خود ناگزیر از دست نیاز دراز کردن به سمت دولت هستند، لزوماً، نمی‌تواند مانایی یک ساختار غیردموکراتیک مدرن را تضمین کند. همچنان که در انقلاب 1357، طبقه متوسط عموماً کارمند دولت با پیوستن به اعتصابات عمومی، منافع نهادی خود را در پشت احساسات و عقاید طبقاتی خود قرار داده و نشان دادند که در بزنگاه تاریخی، خود را نه به عنوان افرادی پایبند به ماشین دولتی بلکه به عنوان اعضای طبقه متوسط ناراضی تعریف می‌کنند. در واقع، بررسی چرایی و چگونگی رخداد انقلاب 1357، به‌رغم گذشت بیش از چهار دهه، همچنان حاوی نکاتی ارزشمند به‌ویژه از منظر موضوع یادداشت حاضر است.
امتناع اندیشه و «صداهایی که شنیده نشدند»
فهم اقتصاد سیاسی حکمرانی ناکارآمد در ایران امروز بدون بازگشت به ریشه‌های تاریخی انقلاب 1357 و واکاوی اندیشه‌های حاکم بر آن ناممکن است. این امر از آن‌رو اهمیت دارد که انقلاب هیچ‌گاه قابل تقلیل به قرار گرفتن یک حاکم به جای دیگری یا تغییر یک نظام حکومتی، به تنهایی، نیست؛ بلکه، انقلاب به معنای «دگرگون‌سازی همه‌جانبه و بنیادی سازمان سیاسی و ساخت اجتماعی و مالکیت اقتصادی و تغییر اسطوره غالب درباره نظم اجتماعی و بنابراین، حاکی از گسستگی عمده در تداوم تحولات است».
همان‌گونه که موسی غنی‌نژاد در پژوهش ارزشمند خود درباره ریشه‌ها و علل تداوم اقتصاد دولتی نشان می‌دهد، ذهنیت اقتصادی در ایران از نیمه دوم دهه 40 شمسی همواره با اندیشه‌های چپ‌گرایانه ممزوج بوده است. این امتزاج، به‌طور خاص، در سال‌های منتهی به انقلاب 1357 به‌شدت تشدید شده و انگاره‌های جمع‌گرایانه، جایگاه خود را به عنوان راهکار و الگویی برای ایجاد جامعه‌ای عدالت‌محور تثبیت کردند. یرواند آبراهامیان در پژوهش اثرگذار خود، «ایران بین دو انقلاب»، توصیف کاملی از نگرش‌های اقتصادی حاکم بر ذهنیت طبقات و گروه‌های اجتماعی در ماه‌های منتهی به انقلاب 1357 (و البته، چرایی شکل‌گیری این نگرش‌ها) به‌دست می‌دهد: روشنفکران گمان می‌کردند که رهبران انقلاب، به‌رغم روحانی بودن، ملی‌گرایان سرسختی هستند که با رها کردن کشور از شر امپریالیسم خارجی و فاشیسم داخلی، رسالت نهضت ملی کردن صنعت نفت را به سرانجام می‌رسانند. به دیده کارگران شهری، انقلاب 1357، انقلابی برای برقراری عدالت اجتماعی، توزیع مجدد ثروت و انتقال قدرت از ثروتمندان به فقرا بود. در نگاه روستاییان، انقلاب ایشان را از نعمت زمین، آب، برق، راه، مدرسه و درمانگاه -یعنی، هر آنچه انقلاب سفید نتوانسته بود تامین کند- بهره‌مند می‌کرد.
به‌طور خلاصه، اندیشه بنیادین انقلاب 1357 را می‌توان در انگاره‌های ناظر بر توزیع و نه ناظر بر تولید خلاصه کرد. این انگاره‌ها در ادامه در تعریف مالکیت، در دولتی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی، در قیمت‌گذاری دستوری و... در ساختار نوپای سیاسی پیگیری شد و به اجرا درآمد. از همین‌رو می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که ساختار اقتصادی جمهوری اسلامی از همان ابتدا بر نوعی کژفهمی در نظام اندیشگی بنیان گذاشته شده که در آن ایدئولوژی، آرمان‌گرایی و شعارزدگی نقش غالب داشته است. این غلبه ایدئولوژی و سوگیری جمع‌گرایانه، البته تنها در دایره اندیشه اقتصادی محدود نماند؛ بلکه تمامی شئون سیاستگذاری داخلی و خارجی و حتی زیست اجتماعی روزمره شهروندان را هدف گرفت.
از منظر اقتصاد سیاسی، غلبه ایدئولوژی در انقلاب 1357 را می‌توان به روشنی در نام‌گذاری نظام سیاسی و از آن مهم‌تر، در نگارش قانون اساسی به عنوان سند مادر حل منازعات جامعه مشاهده کرد. برای درک بهتر قانون اساسی جمهوری اسلامی باید آن را به مثابه تلاشی برای همنشینی خواست‌های تاریخی مشروطه‌خواهان و مشروعه‌خواهان در کنار یکدیگر فهم کرد. از همین منظر، قانون اساسی جمهوری اسلامی، به‌صورت کم‌سابقه‌ای، ساختار به‌طور معمول یکپارچه قدرت را به حکمرانی دوگانه بخش‌های منتخب و غیرمنتخب تفکیک کرد. این ساختار حکمرانی دوگانه، خود طی زمان به دنباله‌ای از تنازعات بی‌پایان و غیرقابل حل‌و‌فصل میان اهداف و دستور کار بخش‌های منتخب و غیرمنتخب منجر شده است. از سویی، بخش منتخب با پیگیری سیاست‌های خشنودسازی عمومی و تقلیل دولت به یک نهاد توزیع‌کننده رانت تلاش کرده است ضمن وفاداری به شعارهای آرمان‌گرایانه انقلاب 1357، محبوبیت اجتماعی لازم را برای تداوم برخورداری از آرای عمومی کسب کند. از سوی دیگر، بخش غیرمنتخب در جست‌وجوی تعمیق ریشه‌های قدرت، بازوهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و نظامی وفادار به خویش را بیش از پیش گسترش داده و تا بدان‌جا پیش رفته است که امروز در برابر هر وزارتخانه دولتی، چندین نهاد، ارگان یا سازمان موازی در ساختار حکمرانی کشور وجود دارد.
از منظر چارچوب نظری پیش‌گفته، ساخت دوگانه حاکمیت در کشور بدین‌شکل است که در آن کارویژه پاسخگویی سیاسی به عنوان وظیفه بخش منتخب حاکمیت تعریف می‌شود در حالی که تصمیم‌سازی‌های کلیدی در بخش غیرمنتخب که در آن شهروندان فاقد نمایندگی سیاسی هستند، صورت می‌پذیرد. روشن است که چنین نظام سیاسی طی زمان یا به بی‌دولتی منتهی شده یا یکی از بخش‌های دوگانه حاکمیت به‌ناگزیر در دل دیگری حل خواهد شد. چرایی مانایی چنین ساختار به‌لحاظ اندیشگی ناسازگار و به‌طور ذاتی ناکارآمدی را باید در دسترسی دولت به درآمدهای نفتی جست‌وجو کرد. از سویی، پیگیری نظام اندیشگی مبتنی بر توزیع و نه تولید، تنها از آن رو ممکن بوده که دولت از منابع درآمدی جایگزین مالیات برخوردار بوده است. از سوی دیگر، شکل‌گیری و گسترش نهادهای ایدئولوژیک غیراقتصادی، در فقدان رانت نفت -دست‌کم، با ابعاد حاضر- دست‌نیافتنی بوده است. نقطه عطف تحلیل حاضر را باید در آنجا جست‌وجو کرد که سیاست‌های در‌پیش‌گرفته‌شده از سوی بخش غیرمنتخب حاکمیت، تمکن مالی و نیز محبوبیت اجتماعی دولت -به عنوان بخشی از حاکمیت که دست‌کم تا حدودی، کارویژه‌های نمایندگی سیاسی و پاسخگویی سیاسی را به انجام می‌رسانید- را به‌طور کامل مخدوش کرده است. از منظر اقتصادی، پافشاری بر منازعه دائمی با دنیای بیرون، با قطع شریان درآمدی دولت، اقتصاد کشور را تا مرز فروپاشی پیش برده است. از منظر اجتماعی، فاصله‌گیری بیش از پیش سیاست‌های فرهنگی-اجتماعی حاکمیت از باورها و خواست‌های عمومی جامعه به نارضایتی عمیق و گسترده اجتماعی در میان گروه‌های مختلف شهروندان منجر شده است. در نهایت، برای تکمیل پازل اقتصاد سیاسی امروز ایران باید بر انتخابات ریاست‌جمهوری 1400 و نیز اعتراضات گسترده اجتماعی 1401 به عنوان دو نقطه چرخش در دو سوی عرصه سیاست تاکید کرد. اول، انتخابات سیزدهمین دوره ریاست‌جمهوری با تغییر پارادایم حاکم بر اقتصاد سیاسی ایران نشان داد که «راه‌حل نهایی» دوگانگی ساخت قدرت با غلبه بخش غیرمنتخب حاکمیت بر بخش منتخب کلید خورده، بنابراین، نمایندگی سیاسی و پاسخگویی سیاسی به نفع خوانشی قشری از ایدئولوژی به کناری نهاده شده است. دوم، اعتراضات گسترده اجتماعی در سال گذشته، به همراه اعتراضات معیشتی سال‌های پیش از آن، به روشنی این پیام را به هر ناظری انتقال می‌دهد که نادیده‌انگاری مداوم خواست نمایندگی سیاسی و عدم پاسخگویی سیاسی -در یک کلام، انسداد سیاسی- طی زمان به تغییر نگرش و باور ایرانیان نسبت به ارکان و بنیادهای حاکمیت منتهی شده است. در واقع، انسداد سیاسی نه‌تنها به نارضایتی انباشته اجتماعی-اقتصادی-سیاسی منجر شده، بلکه از آن مهم‌تر، با از میان بردن انجمن‌های حرفه‌ای مستقل، نهادهای به‌طور تاریخی اثرگذار، احزاب و سیاستمداران مخالف ریشه‌دار و نظایر آن، صحنه سیاست را از اتاق‌های برنامه‌ریزی و میزهای مذاکره به خیابان‌ها کشانده است.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
اصلاحات نهادی به‌طور عام و اصلاح کیفیت حکمرانی به‌طور خاص، تنها در صورتی می‌تواند در شکستن «شکست سیاست» موثر باشد که برای چالش‌های نمایندگی سیاسی و پاسخگویی سیاسی راهکاری مشخص ارائه دهد. بدیهی است که برای نیل به این منظور حاکمان باید ابتدا ذهنیتی روشن از عوامل بنیادین موجد شکست داشته باشند. در غیاب یک نظام اندیشگی سازگار و منسجم -یا به بیان «عامی مستحضر»، تربیت علمی و عملی- سخن از اصلاحات، عرض خود بردن و زحمت دیگران داشتن است. علاوه بر این، هر سیاست اصلاحی برای موفقیت در عمل نیازمند همراهی و پشتیبانی عمومی است. این در حالی است که تجربه مکرر عدم التزام حکمرانان، ناگزیر به مخدوش شدن اعتبار آنان در نگاه عامه مردم منجر شده است. هرچه هست، در ایران امروز به دشواری می‌توان از اندیشه‌ورزی سیاستمداران و سرمایه اجتماعی ایشان نشانی مشاهده کرد. با صداهایی که شنیده نشدند، «دوران سرخوشی پایان یافته است».
