راه‌های نرفته

بودجه کشور به‌رغم سالانه بودن، امری مستمر و عمدتاً تحت تاثیر تصمیم‌های گذشته است. در واقع بودجه سالانه صرفاً آثار مالی قوانین مصوب قبلی را بازتاب می‌دهد. یعنی قبلاً باید نهاد قانونگذاری کشور تصمیم‌هایی درباره وظایف و تکالیف دولت اتخاذ کرده باشد، مجوزهایی درباره اخذ منابع و مصرف اعتبارات صادر کرده باشد و سپس دولت بر اساس آن مصوبات بودجه سالانه را تنظیم کند و برای رسیدگی و تصویب به مجلس ارائه دهد.

بخش عمده اعتبارات هزینه‌ای برای تضمین استمرار حضور و بقای سازمان دولت و تعهدات مربوط به نظام بوروکراسی کشور از طریق پرداخت حقوق و دستمزد و تامین سایر نیازهای مصرفی است. همچنین اختصاص یارانه به کالاهای اساسی و اجرای سیاست‌های دولت در زمینه قیمت حامل‌های انرژی از یک‌سو، و هزینه‌های برنامه‌های حمایتی و کمک‌های مختلف به گروه‌های محروم از سوی دیگر، سهم زیادی در اعتبارات هزینه‌ای بودجه دارد. چنانچه به این بخش از اعتبارات هزینه‌های آموزش و پرورش، بهداشت و دفاع را به عنوان الزام‌های غیرقابل تغییر بیفزاییم، نسبت اندکی از اعتبارات هزینه‌ای می‌تواند در معرض بررسی و تصمیم‌گیری موثر قوه مقننه قرار گیرد. طرح‌های عمرانی نیز از قبل تعریف و در بودجه درج شده از این‌رو اعتبارات این طرح‌ها نیز تابع تصمیم‌های گذشته است. از این‌رو است که در برخی کشورها پارلمان تنها تصمیم‌های جدید دولت را بررسی کرده و درباره آن تصمیم‌گیری می‌کند.

منابع پایدار دولت در لایحه بودجه سال 1397

منابع عمومی دولت را می‌توان به درآمدهای پایدار و ناپایدار تقسیم کرد. منظور از درآمدهای پایدار درآمدهای مستمری است که با پویش اقتصاد حاصل می‌شود. اما درآمدهای ناپایدار درآمدهایی است که به‌طور برونزا وارد بودجه شده و استمرار آن زیر سوال است. درآمدهای پایدار دولت همان درآمدهای عمومی است که عمدتاً شامل درآمدهای مالیاتی، سود سهام شرکت‌های دولتی، فروش کالاها و خدمات، جرائم و خسارات و درآمدهای متفرقه است. این درآمدها در لایحه بودجه سال 1397 برابر 184 هزار میلیارد تومان است. درآمدهای ناپایدار عمدتاً عواید نفتی و فروش اوراق بدهی (مانند اوراق مشارکت و اسناد خزانه و نظایر آن) است. این منابع در لایحه سال 1397 برابر 184 هزار میلیارد تومان است. در واقع نیمی از منایع عمومی دولت درآمدهای ناپایدار است.

مصارف اجتناب‌ناپذیر لایحه بودجه سال 1397

اعتبارات فصول جبران خدمات کارکنان و رفاه اجتماعی که شامل پرداخت حقوق و برخی مزایا به کارکنان و بازنشستگان است، قابل کاهش نیست اما شاید بتوان در سایر فصول حداکثر تا 20 درصد صرفه‌جویی کرد. بنابراین کل اعتبارات هزینه‌ای (هزینه‌های جاری) اجتناب‌ناپذیر در سال 1397 برابر 262 هزار میلیارد تومان خواهد شد. با توجه به نیمه‌تمام ماندن حدود شش هزار طرح ملی و 65 هزار طرح استانی، تمام اعتبارات عمرانی (یعنی 60 هزار میلیارد تومان) جزو مصارف اجتناب‌ناپذیر محسوب می‌شود (خارج از حیطه تصمیم‌گیری جدید دولت و مجلس). تعهدات مالی دولت در سال 1397 (بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی منتشرشده و وام‌ها) 25 هزار میلیارد تومان است.

بنابراین مجموع مصارف اجتناب‌ناپذیر دولت در سال 1397 برابر 347 هزار میلیارد تومان خواهد بود. مابه‌التفاوت این رقم با منابع عمومی پیش‌بینی‌شده در لایحه (368 هزار میلیارد تومان) حدود 21 هزار میلیارد تومان خواهد بود. به عبارت دیگر دولت و مجلس با فرض همین ارقام و اعداد لایحه تنها قدرت تصمیم‌گیری درباره 21 هزار میلیارد تومان را خواهند داشت. البته به دلیل اینکه این 21 هزار میلیارد تومان هم در صدها عنوان و ردیف توزیع شده، در عمل تغییر و جابه‌جایی آن برای مجلس بسیار مشکل است.

اما نکته مهم‌تر این است که دولت با 184 هزار میلیارد تومان منابع پایدار باید 347 هزار میلیارد تومان مصارف اجتناب‌ناپذیر را مدیریت کند. یعنی با کسری 163 هزار میلیارد تومانی مواجه است. حتی اگر 111 هزار میلیارد تومان عواید نفتی را هم به منابع پایدار دولت اضافه کنیم، باز دولت با 52 هزار میلیارد تومان کسری روبه‌رو است. از آنجا که این وضعیت از چند سال قبل تشدید شده و تنها مربوط به سال آینده نیست، می‌توان گفت نوعی بن‌بست در بودجه‌ریزی حاصل شده و برون‌رفت از این وضعیت کار مشکل و پرهزینه‌ای است. اما جدای از موضوع فوق آیا امکان اصلاحی برای دولت وجود داشته است؟

راهکارهای تغییر بودجه

در حالت معمول و در مجرای درست، اختیار دولت برای تغییر بودجه سالانه و نحوه اجرای آن عمدتاً از سه طریق است:

1- ارائه لایحه یا لوایح قانونی برای اضافه کردن، حذف یا تغییر برخی قوانین که با تصویب مجلس می‌تواند آثار آن با اختصاص اعتبار به فعالیت‌های جدید یا حذف اعتبار برخی فعالیت‌ها در بودجه بازتاب پیدا کند؛ به عنوان مثال می‌بینیم برخی دولت‌ها در کشورهای دیگر وعده کاهش مالیات‌ها یا افزایش مالیات‌ها را می‌دهند و با سرکار آمدن به وعده انتخاباتی خود عمل می‌کنند.

2- تغییر راهبردها: به این معنی است که وظایف در حال انجام را به شیوه‌ها و احتمالاً اعتبار متفاوت انجام دهد. به عنوان مثال اینکه دولت تصمیم بگیرد به افراد نیازمند از طریق کمیته امداد یارانه نقدی بدهد یک نوع راهبرد است اما پرداخت مستقیم به همان افراد از طریق واریز پول به حساب خود آنها راهبرد دیگری است.

3- انتخاب پیمانکاران: انتخاب پیمانکاران می‌تواند یکی از حوزه‌های تحت اختیار دولت در امر بودجه‌ریزی باشد. حجم سالانه معاملات بخش عمومی در کشور با فرض 50 درصد مصارف شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها در سال 1397 (حدود 400 هزار میلیارد تومان) به اضافه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (60 هزار میلیارد تومان)1 حدود 460 هزار میلیارد تومان خواهد بود. اینکه این حجم از معاملات از سوی چه بخشی (بخش خصوصی، تعاونی‌های دولتی کارکنان، نهادهای نظامی و شبه‌نظامی، نهادهای عمومی) انجام شود، نیز در حدود اختیارات دولت است.

عملکرد پنج‌ساله دولت روحانی در استفاده از راهکارهای فوق در جهت خواسته‌های مردم و رای‌دهندگان به او نبوده است. به عبارت دیگر در دوره پنج‌ساله ایشان نه لایحه مهمی (در حوزه وظایف و تکالیف دولت) ارائه داده که نشان‌دهنده تغییر جهت و نگاه دولت نسبت به دولت سابق باشد، نه تغییر راهبردی را در انجام وظایف آن مشاهده می‌کنیم و نه در انجام معاملات عمومی و انتخاب پیمانکاران چرخشی به سمت بخش خصوصی مشاهده می‌شود. حتی با وجود انتقاد رئیس‌جمهور (و مردم) از برخی دستگاه‌ها، اما در عمل تغییری در اعتبارات و سهم آنها از بودجه عمومی به عمل نیامد.

نتیجه‌گیری

صحبت رئیس‌جمهور محترم که می‌گوید اختیار بخش کمی از منابع در دست دولت است، درست است. اما مساله مهم این است که این اختیار در منابع و مصارف بودجه بسیار محدود است، زیرا بودجه حاصل تصمیم‌های گذشته است. اگرچه ردیف‌ها و دستگاه‌هایی در بودجه سالانه وجود دارد که مشخص نیست بر اساس چه محمل قانونی وارد بودجه شده است و دولت (صرف‌نظر از فشارهای سیاسی) به راحتی می‌تواند آنها را حذف کند.

به طور اصولی اختیار دولت قبل از بودجه شروع می‌شود (ارائه لایحه تغییر وظایف یا تغییر راهبردها) و تا پایان اجرای بودجه (انتخاب پیمانکاران) ادامه دارد. منتها دولت و به عبارت دقیق‌تر رئیس و سایر مسوولان سازمان برنامه یا از آن خبر ندارند یا علاقه‌ای به استفاده از آن ندارند.