توافق عمومی بر منافع کوتاه‌مدت
جعفر خیرخواهان کاهش قدرت سیاستگذاری بودجه‌ای دولت را تحلیل می‌کند
جعفر خیرخواهان می‌گوید: هنوز برخی ابزارها در اختیار دولت قرار دارد و می‌توان کارهایی کرد. دولت باید با چانه‌زنی‌هایی که انجام می‌دهد، نوعی از «آزادی عمل مالی» برای خود فراهم کند تا به‌خصوص برای طبقات پایین جامعه امکانات بیشتری فراهم کند.
از نظر جعفر خیرخواهان، کاهش قدرت سیاستگذاری بودجه‌ای دولت ناشی از رفتار دولت‌های گذشته است: «منظور آقای روحانی تعهدات قبلی و هزینه‌هایی است که دولت ناچار از پرداخت آن است. اگر جامعه به این نوع پرداخت‌ها عادت کرده باشد، دیگر فرقی نمی‌کند که دولت توان مالی گذشته را دارد یا نه. ذی‌نفعان، این پرداخت‌ها را «حق» خود می‌دانند.» این اقتصاددان جوان جای خالی نهادهایی چون احزاب، مطبوعات و سازمان‌های مردم‌نهاد تاثیرگذار را در شکل‌گیری توافق عمومی بر منافع کوتاه‌مدت یادآوری می‌کند و می‌گوید: «گویی پیمان نانوشته‌ای بین نمایندگان مجلس و دولتمردان وجود داشته است تا رفاه کوتاه‌مدت مردم و محبوبیت فوری خود را تامین کنند.»
♦♦♦
حسن روحانی می‌گوید 200 هزار میلیارد تومان از 368 هزار میلیارد بودجه عمومی عملاً از دسترس دولت خارج است. معنای این حرف چیست و چرا بیش از نصف بودجه از دایره سیاستگذاری دولت خارج شده است؟
هر تصمیمی که سیاستگذاران می‌گیرند، منافعی دارد و هزینه‌هایی. دولت‌ها معمولاً علاقه‌مندند انتخاب‌هایی انجام دهند که منافعش در دوره خودشان نمود پیدا کند و هزینه‌هایش به دوش دولت‌ها و نسل‌های بعدی بیفتد؛ حتی اگر این سیاست از نظر اقتصادی بهینه نباشد و خالص سرجمع هزینه-فایده آن منفی یا بسیار کم باشد. از آنجا که سیاستمداران تنها چند سال و به طور موقت در راس کار می‌مانند، جذابیت چنین سیاست‌هایی برایشان این است که محبوبیتش را برداشت می‌کنند و کاری به آثار منفی و هزینه‌هایی که در آینده به سیاستمداران دیگر تحمیل می‌شود، ندارند. البته سیاستمداران آینده‌نگر، خیرخواه و دوراندیش ممکن است حاضر باشند محبوبیت خود را هم فدا کنند تا کاری بزرگ انجام دهند و آیندگان را منتفع و دعاگو کنند. اما متاسفانه چنین سیاستمدارانی در ایران به ندرت یافت می‌شوند. معمولاً روال این‌گونه است که دولت‌های مستقر، منافع هر سیاستی را برای خود برمی‌دارند و تعهدات آن را برای دولت بعدی به یادگار می‌گذارند.
به نظر می‌رسد بخشی از این مساله که رئیس‌جمهور می‌گوید «نصف بودجه از دایره سیاستگذاری دولت خارج شده» ناشی از رفتار دولت‌های گذشته است. منظور آقای روحانی تعهدات قبلی و هزینه‌هایی است که دولت ناچار از پرداخت آن است. اگر جامعه به این نوع پرداخت‌ها عادت کرده باشد، دیگر فرقی نمی‌کند که دولت توان مالی گذشته را دارد یا نه. ذی‌نفعان این پرداخت‌ها را «حق» خود می‌دانند و چنین توقعی، ممکن است به اعتراضات اجتماعی یا فشارهای گوناگون دیگر تبدیل شود که مدیریت آن از عهده دولت هم خارج است.
کدام سیاستگذاری‌های پیشین، در کدام دوره‌ها، نقش بیشتری در ایجاد این وضعیت داشته؟ آیا می‌توان ریشه وضعیت کنونی را در پوپولیسم رایج دوران وفور منابع نفتی دانست؟
بله، درآمد نفت بدیهی‌ترین ریشه این نوع سیاستگذاری‌هاست. متاسفانه وقتی قیمت نفت بالا می‌رود، مسوولان ما آن را موضوعی عادی تلقی می‌کنند اما وقتی قیمت‌ها با کاهش مواجه می‌شود، فرض را بر توطئه یا دسیسه دشمنان می‌گذارند. این در حالی است که قیمت نفت هم مثل سایر کالاها بر اساس عرضه و تقاضای بازار تعیین می‌شود و البته بسیار پرنوسان است. اینکه ما بالا رفتن قیمت یک کالا را عادی بدانیم اما برای روزهای کاهش قیمت آن برنامه‌ای نداشته باشیم و خود را بیمه نکنیم، اصلی‌ترین زمینه هزینه‌زایی و متورم شدن دولت در سال‌های رونق نفتی است که به انحای مختلف بروز می‌کند: از عریض و طویل شدن دستگاه‌های دولتی گرفته تا بذل و بخشش‌های گسترده یا پرداخت یارانه به شکل‌های گوناگون. در کشورهایی که بلوغ فکری بیشتری دارند -مثل شیلی یا نروژ که نمونه سرآمد این مساله است- صندوق‌های پس‌انداز بین‌نسلی ایجاد شده تا مانع ورود تمام درآمدهای حاصل از منابع طبیعی به بودجه دولت شوند. اما مسوولان ما نه‌تنها این کار را نکرده‌اند، حتی منابع صندوق‌های بازنشستگی را هم به طریقی دیگر به بودجه دولت متصل و خرج رفاه امروز کرده‌اند آن هم در سال‌هایی که نیروی کار کشور زیاد بوده و می‌توانسته حق بیمه بپردازد تا به عنوان امانتی نزد صندوق‌های بازنشستگی بماند و با سرمایه‌گذاری برای سال‌های بعد، بازده‌اش را به پرداخت‌کنندگان حق بیمه برساند. این منابع قرار بوده در دوران بازنشستگی، زندگی قابل قبولی برای نسل پرداخت‌کننده حق بیمه فراهم کند اما چنان مورد دست‌اندازی دولت‌ها قرار گرفته که این نسل هم باید برای خود کار کند (البته اگر کاری داشته باشد) و هم بعضی از امکاناتی را که می‌توانسته به آنها دسترسی داشته باشد، در اختیار کسانی قرار دهد که بازنشسته شده‌اند و امروز مستمری دریافت می‌کنند.
در این اتفاق نهاد دولت مقصرتر بوده یا نهاد مجلس؟ شاید هم بتوان این سیاستگذاری‌ها را حاصل توافقات دولت و مجلس و سایر بخش‌های نظام بر سر خرج کردن هرچه بیشتر به حساب آورد. اصولاً حالت بهینه چیست؟ اینکه دولت نقش پررنگ‌تری در تخصیص بودجه داشته باشد یا مجلس یا نهادی بالاتر از آنها؟
به نظر من همه مقصر بوده‌اند؛ از قوای مختلف کشور گرفته تا خود مردم. ضمن اینکه اینجا جای خالی نهادها مشخص می‌شود. یکی از نقش‌هایی که معمولاً برای نهادهای موثر در فضای اجتماعی قائل هستند، اثرگذاری در همین بزنگاه‌هاست؛ نهادهایی که یا اصولاً در ایران وجود ندارند یا بسیار ضعیف‌اند و مورد بی‌توجهی ارکان تصمیم‌گذار کشور قرار می‌گیرند. احزاب یکی از این نوع نهادها هستند. البته منظورم احزاب صنفی محدود نیست بلکه احزاب ریشه‌داری است که اعضای گسترده و فراگیر داشته باشند. مثلاً گروه‌هایی همچون کارگران یا معلمان و امثال آنها که می‌توانند شمار زیادی از شهروندان را در سراسر کشور پوشش دهند، اگر در قالب یک حزب متشکل می‌شدند، می‌توانستند کارشناسان یا روشنفکرانی را وارد قدرت کنند تا نظرات آنها را نمایندگی کنند.
مطبوعات اثرگذار یکی دیگر از این نهادها هستند. چنین مطبوعاتی می‌توانستند از قبل درباره آسیب‌هایی که امروز دامنگیر صندوق‌های بازنشستگی شده، تحقیق و بررسی کنند. وقتی منابع این صندوق‌ها در ادوار مختلف با دخالت دولت‌ها خرج می‌شد، یا حمایت‌های عجیب و غریب را شامل همه مردم می‌کرد تا بدون پرداخت هزینه، وضع زندگی رضایت‌بخشی داشته باشند، چنان مطبوعات یا احزابی می‌توانستند پیشاپیش زنگ خطر را به صدا درآورند.
متاسفانه جامعه مدنی قوی، سازمان‌های مردم‌نهاد موثر و امثال این نهادها در کشور ما وجود نداشته‌اند تا منتخبان واقعی خود را برای نمایندگی منافع عمومی به مجلس بفرستند. در نتیجه هر نماینده‌ای صرفاً بر اساس فراکسیون سیاسی‌ای که عضویت آن را داشته، تصمیم‌گیری کرده است. به بیان شما، گویی پیمان نانوشته‌ای بین نمایندگان مجلس و دولتمردان وجود داشته است تا رفاه کوتاه‌مدت مردم و محبوبیت فوری خود را تامین کنند. از سوی دیگر چشم مردم هم به مسوولان بوده و از آنجا که تصویر روشنی از آینده در مقابل خود نمی‌دیده‌اند، ترجیح داده‌اند نقد را بگیرند و در مورد آینده بگویند: «خدا بزرگ است.» بنابراین همه ما (اعم از مردم و مسوولان) رفاه موقت را به منافع بلندمدت ملی ترجیح داده‌ایم. خاطرم هست در اوایل دوران تحریم که درآمدهای نفتی بسیار بالا بود، واردات به شدت رونق داشت و کالاهای لوکس به وفور در بازار ایران یافت می‌شد. برخی خارجی‌هایی که در آن دوران به ایران سفر می‌کردند، با مقایسه وضع کشور خود با ایران می‌گفتند «هیچ اثری از تحریم در ایران دیده نمی‌شود». کالاهای لوکسی که آنها جرات نمی‌کردند بخرند و ترجیح می‌دادند درآمدشان را پس‌انداز کنند، در ایران در اختیار مردم عادی قرار داشت یعنی به جای اینکه پول حاصل از فروش منابع طبیعی صرف پس‌انداز یا سرمایه‌گذاری بلندمدت برای روز مبادایی مثل امروز شود، صرف رفاه کوتاه‌مدت شد و عملاً هدر رفت.
اینکه دولت برای تخصیص بیش از نصف بودجه خود هیچ اختیاری نداشته باشد، چقدر در خدمات عمومی‌ای که باید ارائه دهد یا در کیفیت حکمرانی او موثر است؟ از منظر اقتصاد سیاسی، این وضعیت چقدر انعطاف بودجه‌ای دولت در تقسیم و تخصیص منابع را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و چه عواقبی برای دولت دارد؟
در همه جای دنیا سیاستمداران ناچارند با محدودیت‌های منابع مالی و محیطی دست‌وپنجه نرم کنند و اصولاً قرار نیست همه چیز باب میل آنها باشد. اما متاسفانه در ایران اوضاع از این نظر هر روز بدتر و سخت‌تر می‌شود. با این حال هنوز برخی ابزارها در اختیار دولت قرار دارد و می‌توان کارهایی کرد. دولت باید از این ابزارها استفاده کند و با چانه‌زنی‌هایی که انجام می‌دهد، نوعی از «آزادی عمل مالی» برای خود فراهم کند تا به‌خصوص برای طبقات پایین جامعه -که این روزها با توجه به رکود و بیکاری واقعاً تحت فشار قرار دارند- امکانات بیشتری فراهم کند.
نخستین کاری که دولت می‌تواند انجام دهد، بازتخصیص هزینه‌هاست. بدین معنا که اگر قبلاً یارانه‌هایی می‌پرداخته که به هر دلیل لازم به نظر می‌رسیده اما واقعاً اولویتی نداشته، می‌تواند آنها را حذف کند و به بخش‌هایی که در شرایط امروز اولویت بیشتری دارند، اختصاص دهد. به عنوان مثال، فکر می‌کنم در گذشته مطبوعات هم اثرگذاری بیشتری داشتند و هم ضرورت کاغذی بودن آنها بیشتر احساس می‌شد و یارانه زیادی دریافت می‌کردند. اما امروز که فضای دیجیتال گزینه‌های دیگری برای دریافت خبر و تحلیل‌های رسانه‌ای فراهم کرده، این یارانه به یک منشأ فساد بدل شده است و عده‌ای تنها برای استفاده از این یارانه به ظاهر روزنامه‌ای راه انداخته‌اند و بازار مطبوعات حرفه‌ای و واقعی را هم مختل کرده‌اند. اخیراً دیدم روزنامه «دنیای اقتصاد» هم از پرداخت این یارانه انتقاد کرده است. به نظر می‌رسد به راحتی می‌توان یارانه مطبوعات را حذف کرد و به نیازهای ضروری‌تر اختصاص داد.
مثال دیگر، موسساتی هستند که با ادعای کار فرهنگی یا مذهبی از دولت تحت عنوان «کمک» بودجه می‌گیرند، اما برخی کارنامه موفقی از خود به جا نگذاشته‌اند. می‌توان این نوع بودجه‌دهی را هم مورد ارزیابی مجدد قرار داد. البته در مورد این موسسات شاید قطع کامل بودجه به سادگی ممکن نباشد و با سنگ‌اندازی‌هایی در برابر دولت همراه شود. در این موارد باید با آنها وارد مذاکره شد تا اگر از بودجه دولت استفاده می‌کنند، دست‌کم اقدامات خود را در راستای اهداف و منافع ملی تنظیم کنند، نه اینکه با تزریق ناامیدی به جامعه، همه کارهای دولت را زیر سوال ببرند و رای‌دهندگان به دولت را از رایشان پشیمان کنند.
دولت باید با چه کسی چانه‌زنی کند؟ با مجلس به عنوان تصویب‌کننده بودجه یا با نهادهای بودجه‌گیر؟
راه‌های مختلفی برای انجام این کار وجود دارد؛ بسته به مورد، هم می‌توان از طریق وزارتخانه‌ها با نهادهای خرج‌کننده بودجه مذاکره کرد، هم در سطوح بالای کشور. در شرایط امروز که خطرات و ابرچالش‌های بزرگی کشور را تهدید می‌کند، نباید این احساس وجود داشته باشد که کسانی بدون توجه به شرایط کشور، منابع مالی را به خود اختصاص می‌دهند. شاید 20 سال قبل فعالیتی ضرورت داشته، اما امروز نیازی به وجود آن با ابعاد گذشته احساس نشود. شاید بتوان بخشی از منابع این قبیل فعالیت‌ها را به نهادهایی مثل کمیته امداد یا بهزیستی تخصیص داد که با توجه به افزایش افراد تحت پوشش، برای تامین نیازهای جامعه اولویت بیشتری دارند.
بخش دیگری که دولت می‌تواند روی آن متمرکز شود، طرف درآمدی بودجه است. وقتی درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، دولت باید چتر مالیاتی خود را گسترش دهد. امروز بیش از 50 درصد کسانی که باید مالیات بپردازند، از تور مالیاتی دولت خارج‌اند. نکته مهم آن است که اکثر فراریان مالیاتی، صاحبان درآمدهای بسیار بالا هستند و این مساله از منظر عدالت و انصاف هم برای جامعه قابل پذیرش نیست. ضمن اینکه فرار مالیاتی این گروه، روی انگیزه فعالان اقتصادی مالیات‌پرداز هم تاثیر منفی می‌گذارد. بنابراین تشکیلات دولت در این بخش نیاز به تقویت دارد تا درآمد مالیاتی را بیش از پیش افزایش دهد.
اشاره شما به چانه‌زنی و مذاکره دولت با نهادهای بودجه‌گیر مرا به یاد سخنان چند هفته قبل رئیس‌جمهور انداخت که با اشاره به بحث‌های صورت‌گرفته درباره بودجه در فضای مجازی گفته بود: «از مردم می‌خواهم بودجه 97 را رها نکنید و ببینید در بودجه چه خبر است؛ نورافکن‌ها باید روی ردیف‌ها برود.» گویی حسن روحانی از مردم استمداد می‌طلبید تا با فشار اجتماعی، او را در فرآیند چانه‌زنی یاری کنند. با این ملاحظه، به نظر شما آیا نظام و روال کنونی تهیه و تنظیم بودجه در ایران (چه از حیث توان کارشناسی و چه از حیث ظرفیت سیاسی) ظرفیت تغییر این رویه را دارد؟
در ماجرای اعتراضات اخیر، اشاراتی از سوی برخی مقامات صورت گرفت مبنی بر اینکه جرقه اعتراضات به تحریک یک گروه سیاسی در مشهد زده شد. واقعیت این است که وقتی بخواهید بودجه گروه‌های صاحب قدرت را حذف یا کم کنید، آنها ساکت نمی‌نشینند و حتی ممکن است به خشونت متوسل شوند. البته در مورد وقایع اخیر، آنها فکر می‌کردند که می‌توانند ابعاد مساله را کنترل کنند، اما تجربه نشان داد چنین کاری از توانشان خارج است.
در هر حال با توجه به اینکه جامعه آبستن اعتراض است و معلوم نیست نقطه پایان آشوب کجا باشد، ورود به این بازی قمار بزرگی است. به ویژه از این نظر که دشمنان هم می‌توانند بلافاصله از این شرایط سوءاستفاده کنند. بنابراین شاید نگاه آقای روحانی هم چندان راهگشا نباشد و باعث شود گروهی از مردم را رودرروی گروه‌های ذی‌نفوذی قرار دهد که سرمنشأ و سطح بازی آنها روشن نیست. فکر می‌کنم اگر بتوان مذاکرات و چانه‌زنی‌ها را در سطوح بالا انجام داد و با توجه به شرایط خطیر کشور ذی‌نفعان را راضی به همراهی کرد، یک بازی برد-برد شکل می‌گیرد. مثلاً می‌توان امتیازات مفید دیگری -به جز پول- به این گروه‌ها داد تا هم آنها منافع خود را ازدست‌رفته نبینند و هم بودجه دولت به شکل مولدتر و کاراتری هزینه شود.
مثال دیگر درباره بودجه برخی نهادهای فرهنگی است که حذف کامل آنها ساده‌اندیشانه است، ولی دولت می‌تواند در مقابل تخصیص بودجه، از پتانسیل‌شان به شکلی بهینه‌تر استفاده کند. به عنوان نمونه می‌توان از پتانسیل تبلیغاتی و امکانات و نفوذ این نهادها برای ترویج اقتصاد مقاومتی بهره برد. اقتصاد مقاومتی یکی از موضوعاتی است که همه ارکان نظام آن را قبول دارند. می‌توان به جای صرف امکانات تبلیغاتی این نهادها برای مقابله و تخریب دولت -که هیچ عایدی برای هیچ کس ندارد- از این پتانسیل برای ایجاد یک زبان مشترک میان مردم و مسوولان درباره آداب اداره کشور و ترویج دورنمای اقتصاد مقاومتی استفاده کرد. این نهادها واسطه خوبی برای انتقال برنامه‌های دولت به مردم هستند و فکر می‌کنم اگر چنین قرار و مدارهایی با آنها گذاشته شود، بهتر از آن است که کلاً بودجه‌شان را حذف کنیم تا آنها مجبور به واکنش شوند و وقایعی مثل اعتراضات اخیر را تحریک کنند که دود آن به چشم همه می‌رود.
