توافق سیاسی برای رشد

همه پذیرفته‌اند که نهادها در کشورهای مختلف به دلیل زمینه‌های متفاوت سیاسی آنها، بسیار متفاوت عمل می‌کنند. درک این موضوع به این دلیل بسیار مهم است که اولویت‌های طراحی حکمرانی در کشورهای مختلف متفاوت است. ایده مشتاق خان در این زمینه تحلیل توافق سیاسی برای ارائه چارچوبی نهادی و حکمرانی برای کشورهای در حال توسعه است.

در مرکز این تحلیل، درک توزیع قدرت است. توزیع قدرت را قدرت نسبی تعریف می‌کنیم که هر کدام از گروه‌ها یا سازمان‌ها در توزیع منابع قدرت در اختیار دارند. بخشی از در اختیار داشتن قدرت وابسته به میزان درآمد و ثروت است، اما ظرفیت‌هایی تاریخی نیز وجود دارد که در بسیاری از کشورها باعث ایجاد قدرت می‌شوند. یک توافق سیاسی زمانی ایجاد می‌شود که توزیع منافعی که به وسیله نهادها پشتیبانی می‌شود با توزیع قدرت در جامعه همراستا بوده و پیامدهای اقتصادی و سیاسی این نهادها نیز در طول زمان پایدار باشند. در کشورهای پیشرفته توزیع قدرت به طور عمده‌ای بر اساس توزیع درآمد ایجاد‌شده به وسیله نهادها و حقوق رسمی است. ارتباط میان قدرت و نهادهای رسمی توضیح می‌دهد چرا دولت‌ها در کشورهای پیشرفته می‌توانند به‌صورت موثر نهادهای رسمی را به کار برند. اما برعکس در کشورهای در حال توسعه، توزیع قدرت به طور واضحی وابسته به توانایی‌های سازمانی است که در بخش‌های غیر‌سرمایه‌ای قرار دارند. در موارد متعددی، ریشه تاریخی این توانایی‌ها به تاریخ استعماری باز‌می‌گردد. در این وضعیت است که نهادهای رسمی نمی‌توانند توزیع منافع را همراستا با توزیع قدرت توضیح دهند. نهادهای غیررسمی مثل قواعد ارباب و رعیتی و نیز رویکردهای غیررسمی که در اجرای نهادهای رسمی مورد استفاده قرار می‌گیرد نقش مهمی در توزیع منافع حاصل از ساختار نهادی همراستا با توزیع قدرت دارند. تفاوت در توافق‌های سیاسی اینجا می‌تواند توضیح دهد که چرا ساختار نهادی کشورهای در حال توسعه متفاوت است و اینکه چرا نهادهای رسمی یکسان در کشورهای مختلف، متفاوت عمل می‌کنند. توافق سیاسی علاوه بر آن به مبادله رشد-ثبات بر مبنای تغییرات نهادی اشاره می‌کند و بیان می‌دارد که اگر اجرای تغییرات نهادی ثبات سیاسی را به پایین‌تر از حد تحمل اجتماع برساند، قابل اجرا نیستند. به همین صورت درک توافق سیاسی می‌تواند چارچوبی برای نگاه به عملکرد نهادی و سیر تکاملی کشورها به دست دهد.

هرچند همه کشورهای در حال توسعه دارای نوعی توافق سیاسی هستند، اما تفاوت‌های عمده و زیادی در این توافق‌ها وجود دارد. تفاوت میان کشورها را با توجه به دو عامل می‌توان بررسی کرد. ساختار و سازمان‌دهی‌ای که ائتلاف حاکم بر کشور از آن برخوردار است و ارتباط این ساختار با بخش تولیدی پیشرو کشور. بررسی‌های موردی درباره این چارچوب در کشورهای در حال توسعه نشان می‌دهند که این دو عامل باعث تغییر توافق سیاسی در طول زمان شده‌اند و تغییرات توافق سیاسی در طول زمان ارتباط نزدیکی با نهادهای تقویت‌کننده رشد و عملکرد آنها داشته‌اند. این تحلیل کمک می‌کند تا بتوان تغییرات حکمرانی مطلوب را که می‌تواند قدرت لازم برای ایجاد یک تفاوت توسعه‌ای در کشورها را داشته باشد شناخت و از سوی دیگر چارچوبی برای درک مسیرهای پیش‌رو که باعث تغییر توافقات سیاسی در کشورها می‌شود ارائه می‌کند.

قدرت و توافق سیاسی

قدرت در تحلیل نهادی مهم است چون قدرت گروه‌های مختلف برای مقابله، حمله یا تغییر قوانینی که بر ضد‌منافع آنهاست بر میزان قابل اجرا بودن نهادها تاثیرگذار است. نهادها تنها می‌توانند در کاهش برخی هزینه مبادله‌ها موثر باشند. مثلاً قانون استفاده از زمین، درباره این موضوع که چه کسی می‌تواند درباره چگونگی استفاده از یک زمین تصمیم‌گیری کند، می‌تواند مشکل دسترسی آزاد (تراژدی اشتراک منابع) را حل کند، اما تنها در صورتی که هزینه اجرای قانون در این مورد کمتر از هزینه تحمیل‌شده به جامعه به دلیل سواری مجانی باشد. اما سوال اینجاست که چه عواملی مشخص می‌کنند که آیا یک قاعده نهادی می‌تواند به صورت موثری عمل کند تا از نظر اجتماعی منافع قابل دسترسی داشته باشد؟

پاسخ در این نکته است که هر قاعده نهادی شخصیتی دوگانه دارد. به صورت نظری، یک قاعده نهادی، اگر بتوان آن را به خوبی اجرا کرد، با تغییر نوع تصمیماتی که گرفته می‌شود می‌تواند به صورت بالقوه بر کارایی و رشد تاثیرگذار باشد. اما همزمان بر توزیع منافع به‌دست‌آمده به دلیل این تصمیمات نیز تاثیر می‌گذارد. تاثیر دو‌گانه نهادها کمک می‌کند بتوان توضیح داد که چرا نهادها در جوامع مختلف با هزینه‌های اجرای بالا یا پایینی رو‌به‌رو می‌شوند. اگر توزیع منافع با توزیع قدرت میان گروه‌هایی که از یک نهاد اقتصادی تاثیر می‌پذیرند، هماهنگ نباشد، اجرای یک نهاد اقتصادی با مشکل جدی مواجه می‌شود. گروه‌های قدرت به شدت با نهادی که با منافع آنان سازگار نیست مقابله می‌کنند. آژانس‌های حکمرانی نیز که مسوول اجرای یک نهاد هستند بر اساس کیفیت و توان نیروی انسانی، زیر‌ساخت‌های فیزیکی و انگیزه‌های درونی خود، تا حدودی می‌توانند برای اجرای یک نهاد اقتصادی تلاش کنند. اما نکته اینجاست که اثربخشی اجرا بر میزان مقاومت یا پشتیبانی گروه‌های قدرت در جامعه نیز بستگی دارد، چرا که هر نهاد اقتصادی، برای گروه‌های مختلف منافع و هزینه‌های متفاوتی ایجاد می‌کند. به همین دلیل است که در نظر گرفتن توافق سیاسی برای تحلیل نهادی و طراحی یک اصلاح حکمرانی بسیار مهم است.

توافق سیاسی و دو سطح تحلیل

جهت تحلیل نهادی، زمینه‌ای که در آن نهادها فعالیت می‌کنند باید ویژگی‌هایی داشته باشد. در واقع تاثیرات نهادی تنها در صورتی خود را به طور معمول نشان می‌دهند که محیط اجرای آنها در طول زمان از ثبات قابل قبولی برخوردار باشد. نظام نهادی و سیاسی‌ای را که دارای ویژگی‌هایی است که در طول زمان قابل تکرار است یک توافق سیاسی می‌نامیم. در بالاترین سطح، یک توافق سیاسی تعریفی از یک ترتیب اجتماعی است که توضیح می‌دهد جامعه چگونه مشکل خشونت را حل می‌کند و به پایین‌ترین سطح از پایداری سیاسی می‌رسد و در نهایت با عملکرد اقتصادی به عنوان یک جامعه فعالیت می‌کند. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه که از خشونت رنج می‌برند، ترتیبات اجتماعی وجود ندارد. در کشورهای درحال توسعه که عموماً از مشکل خشونت رنج می‌برند، موضوع بسیار مهم و حیاتی، ایجاد ترتیبات اجتماعی است. دستیابی به ترتیبات اجتماعی یا توافق سیاسی نیاز به تغییراتی در نهادهای رسمی و غیررسمی دارد (رسمی مثل قوانین مالکیت و غیررسمی مثل قواعد توزیع) تا منافعی را بر اساس قدرت نسبی گروه‌های قدرت، فراهم سازد. اگر این اتفاق بیفتد، درگیری‌های شدید به انتها می‌رسند و نظام نهادی ایجاد می‌شود که حداقل سطح پایینی از زیست‌پذیری را برای سیستم مهیا می‌کند تا بتواند خود را باز‌تولید کند.

در یک سطح عمیق‌تر، یک توافق سیاسی به معنای ساختار نهادی است که منافعی را برای گروه‌ها و طبقات مختلف اجتماعی بر اساس قدرت نسبی آنها ایجاد می‌کند. درک منطقی از توافق سیاسی، یک توافق پایدار میان نخبگان (یا یک طبقه اجتماعی) است و تنها در صورتی پایدار است که به وسیله مجموعه پایداری از نهادها و توزیع قدرت میان گروه‌های قدرت پشتیبانی شود. توزیع منافع به صورتی که از نظر اقتصادی ناپایدار باشد، باعث فروپاشی می‌شود. یک ساختار نهادی که تلاش می‌کند به حیات اقتصادی بدون توزیع متناسب منافع میان گروه‌های قدرت برسد، در نهایت فرو خواهد پاشید.

قدرت را می‌توان از ابعاد زیادی مورد بررسی قرار داد. اما بعدی که برای ما بسیار مفید است، نگهداشت قدرت است. نگهداشت قدرت به این معناست که یک سازمان مشخص تا چه میزان می‌تواند در یک مناقشه محتمل با دیگر سازمان‌ها قدرت خود را نگه دارد. نگهداشت قدرت بستگی به ویژگی‌های مختلفی از یک سازمان دارد، مثل اینکه این سازمان از نظر اقتصادی چه مدت می‌تواند در یک مناقشه پایدار باشد، چقدر می‌تواند هزینه‌های تحمیل‌شده از سوی دیگر سازمان‌ها را برآورده سازد، چقدر می‌تواند هواداران خود را جمع کند تا به این وسیله ایدئولوژی خود را ارائه کرده و اعضا را به آن پایبند نگه دارد. به دلیل اینکه پیامدهای یک مناقشه بستگی به قدرت نسبی و نه قدرت مطلق دارد، به همین دلیل واژه قدرت به معنای توزیع قدرت است.

ما توافق سیاسی را ترکیبی همبسته از ساختار قدرت و نهادها در سطح جامعه می‌دانیم که از نظر اقتصادی و از نظر سیاسی سازگار و پایدار است. اگر ترکیب نهادها و قدرت به گونه‌ای پایدار نباشد، به توافق سیاسی دست پیدا نکرده‌ایم. حیات یک توافق سیاسی نیز به معنای حداقل سطح وضعیت اقتصادی و سیاسی لازم برای کنار هم نگه داشتن ساختار نهادی است. حیات اقتصادی نیاز به توافق سیاسی دارد تا بتوان به سطح قابل قبولی از عملکرد اقتصادی جهت جلوگیری از بحران اقتصادی رسید. فعالیت‌های پایه‌ای اقتصادی اگر رشد نمی‌کنند حداقل باید قابل بازتولید باشند، حداقل سطح عملکرد اقتصادی نیز در میان جوامع مختلف به دلیل تفاوت میان گروه‌های قدرت، متفاوت است. حیات سیاسی نیز بیش از حیات اقتصادی وابسته به جامعه است و باید در سطحی از مخالفت یا خشونت قرار داشته باشد که هسته نهادی و ترتیبات سیاسی که توافق سیاسی را تعریف می‌کنند، با مشکل مواجه نشوند.

گونه‌شناسی توافق سیاسی

رابطه میان قدرت و نهادها میان کشورها و در میان زمان‌های مختلف تفاوت زیادی دارد. هرچند تفاوت میان توافق‌های سیاسی را می‌توان از حوزه‌های مختلفی مورد بررسی قرار داد، اما ما بر دو حوزه تمرکز می‌کنیم: 1- اینکه آیا در اختیار داشتن قدرت مبتنی بر نهادهای رسمی است یا خیر؟ 2- اینکه نهادهای رسمی تقویت‌کننده رشد هستند یا خیر؟ بر این اساس می‌توان توافقات سیاسی را به چهار‌گونه تقسیم‌بندی کرد. ابتدا توافق سیاسی سرمایه‌داری است که در آن در اختیار داشتن قدرت تا حد زیادی با حقوق رسمی و نهادی هماهنگ است.

در وضعیت دوم، توافق‌های سیاسی همگانی است که کشورهای در حال توسعه کنونی عموماً به این شکل هستند. در این وضعیت منابع در اختیار داشتن قدرت، هماهنگ با نهادهای رسمی نیستند. در این وضعیت، مشکلی ساختاری برای اجرای نهادهای رسمی به دلیل قواعد داخلی وجود دارد. به همین دلیل نهادهای رسمی به صورت عمومی و قاعده‌مند عمل نمی‌کنند و به وسیله قدرت‌های شخصی و سازمانی محدود می‌شوند. این وضعیت گروه زیادی از کشورها از سیستم‌های نظامی تا رقابت‌های همگانی در دموکراسی‌ها را در‌بر می‌گیرد. ممکن است به نظر برسد که این گروه‌ها با هم متفاوت هستند، اما در نهایت قدرتی که به صورت رسمی نهادینه نشده است، نقش مهمی در تصمیم‌گیری‌ها خواهد داشت.

گونه سوم را توافق سیاسی پیش‌سرمایه‌داری می‌نامیم. این گونه به صورت تاریخی پایدار است اما رشد بسیار پایینی ایجاد می‌کند. قدرت متناسب با نهادهای رسمی توزیع می‌شود اما این نهادها عموماً تقویت‌کننده رشد نیستند. مالیات دریافتی به وسیله فئودال‌های نظامی نخبه نمونه‌ای از این نوع است. توافق سیاسی همگانی معمولاً پس از فروپاشی توافق سیاسی پیش‌سرمایه‌داری ایجاد می‌شود. در این وضعیت، نهادها و نیروهای اجتماعی جدید ایجاد می‌شوند اما غایت‌اندیشی لازم برای حرکت این کشورها به مسیر توافق سیاسی سرمایه‌داری وجود ندارد. این اتفاق عموماً به دلیل تضاد قدرت گروه‌های درگیر در این فرآیند است. اگر توزیع قدرت منجر به تجمیع سرمایه و سرمایه‌گذاری به صورتی کارا شود، به صورت تدریجی حرکت به سمت توافق سیاسی رسمی و سرمایه‌داری را شاهد خواهیم بود. اگر تبدیل کارا آهسته باشد، فاز همگانی می‌تواند به صورت نامحدودی ادامه پیدا کند. در برخی موارد، سطح موجود حقوق رسمی و حکمرانی قانون به حدی کاهش پیدا می‌کند که توافق به یک بحران می‌رسد.

گونه چهارم، گونه بحرانی است که در صورت عدم توافق گروه‌های قدرت ایجاد می‌شود. در این وضعیت توافق سیاسی به دوره‌های خشونت و ناپایداری سیاسی تقسیم می‌شود. به این دوره، دوره بحران در توافق گفته می‌شود. در این وضعیت، حقوق رسمی فرو‌می‌ریزد و دیگر نمی‌توان نهادها را اجرایی کرد. عموم فعالیت‌ها نیاز به حفاظت غیررسمی از خشونت دارند و اگر این فرآیند ادامه پیدا کند، نهایتاً جامعه را به سمت مارپیچ سقوط هدایت خواهد کرد.

نهادها و توزیع قدرت لزوماً یک سیستم به‌هم‌پیوسته هستند. ابتدا، نهادها بر توزیع قدرت تاثیر می‌گذارند چون آنها هستند که منافع اقتصادی را خلق می‌کنند که در نتیجه آن گروه‌های قدرت از آن استفاده می‌کنند. دوم، توزیع قدرت بر نهادها تاثیر می‌گذارد چون گروه‌های قدرتمند تلاش می‌کنند تغییرات نهادی رسمی و غیررسمی را به گونه‌ای پیش برند که توزیع منافع به سود آنها باشد. این دو موضوع به صورت به‌هم‌پیوسته با یکدیگر تعامل می‌کنند تا جایی که به نقطه تعادل و ترکیبی سازگار از نهادها و قدرت دست پیدا کنیم. هنگامی که به یک ترکیب متعادل از این دو دست یافتیم، نهادها و توزیع قدرت یکدیگر را تقویت می‌کنند. به‌طور مشخص، یک توافق سیاسی، هم بر مبنای توزیع قدرت است و هم از آن حمایت می‌کند. توزیع قدرت که به وسیله توافق سیاسی فعلی پشتیبانی می‌شود، برای درک نهادهایی که وجود دارند و نهادهایی که در آینده ایجاد می‌شوند بسیار مهم است. با نهادی که به صورت کلی مفید است و منافع اجتماعی ایجاد می‌کند، اگر با منافع گروه‌های قدرت سازگار نباشد و منافع را بر این اساس تقسیم نکند، به شدت مقابله می‌شود. گاهی اوقات فرض می‌شود که می‌توان منافع را از گروهی که منفعت بیشتر برده‌اند گرفت و به گروهی که منفعت کمتر برده‌اند داد، اما مشکل اینجاست که خود این انتقال هزینه‌بر است و روشی وجود ندارد که بتوان نشان داد در طول زمان این پرداخت‌ها مفید و تاثیرگذار باشند.