چالش‌های تصمیم‌گیری در اقتصاد ایران

زمانی که مشغول فراگیری مبانی علم اقتصاد بودم، با خود فکر می‌کردم که مهم‌ترین مسائل و چالش‌های اقتصاد ایران را می‌توان با معلومات مقدماتی اقتصاد چاره‌جویی کرد. در آن زمان، تصورم بر این بود که علت تصمیم‌های نادرست، یا عدم اتخاذ تصمیم‌‌های درست، ناشی از ناآگاهی مسوولان امر است. لذا، اگر چگونگی کارکرد اقتصاد به شیوه‌ای گویا برای‌ سیاستگذاران بیان شود، مشکلات اقتصاد ایران حل خواهد شد. به تدریج که در مسیر فراگیری اقتصاد پیش ‌رفتم و با تحلیل سیاسی مسائل اقتصادی آشنا شدم، دریافتم سیاست‌های اقتصادی حاصل برآیند قدرت سیاسی گروه‌های اجتماعی است که هر کدام به دنبال حداکثر کردن منافع خود هستند.
لذا، تصمیمی که ماحصل برآیند این نیروهاست، لزوماً منافع کل جامعه را تامین نمی‌کند. اگر بخواهیم یک مثال عینی برای‌ این تبیین تئوریک از چگونگی شکل‌گیری تصمیمات اقتصادی بزنیم، می‌توانیم به تصمیم آبان‌ماه شورای‌ اقتصاد برای‌ افزایش ۱۰‌درصدی قیمت خرید تضمینی گندم در سال ۱۳۹۵ اشاره کنیم. در حالی که قیمت جهانی گندم چیزی در حدود ۷۰۰ الی ۸۰۰ تومان در هر کیلوگرم است، دولت تصمیم گرفت قیمت خرید تضمینی گندم را از ۱۱۵۵ در سال جاری به ۱۲۷۰ برای‌ سال آینده افزایش دهد. در کشوری که با بحران اضافه‌برداشت از منابع آب زیرزمینی برای‌ مصارف کشاورزی روبه‌رو است، در حالی که قیمت نفت به‌طور بی‌سابقه‌ای کاهش یافته و درآمدهای دولت به شدت کم شده است، دولت تصمیم می‌گیرد گندم را بسیار گران‌تر از قیمت جهانی خریداری کند تا برای‌ خودرو‌هایی که سوخت را به کشورهای همسایه قاچاق می‌کنند، بصرفد تا در مسیر بازگشت از کشورهای همسایه، گندم قاچاق کنند و به نام گندم داخلی به دولت بفروشند. این مثال مدرسه‌ای، به خوبی نشان می‌دهد قدرت گروه‌های ذی‌نفع چگونه می‌تواند با غلبه بر عقل سلیم و منافع اکثریت جامعه، برای‌ اقتصاد ایران تصمیم بگیرد.

قطعاً این تحلیل ساده قادر نیست به‌تنهایی جنبه‌های مختلف تصمیم‌‌گیری در اقتصاد ایران را توضیح دهد. در ادامه، برخی از مهم‌ترین عواملی را که بر کیفیت سیاستگذاری اقتصادی در ایران اثرگذار هستند برخواهیم شمرد. اما پیش از آن، خوب است کمی درباره‌‌ ماهیت تصمیماتی که دولت‌ها برای‌ مدیریت اقتصاد با آنها مواجه هستند صحبت کنیم. برخی از این تصمیم‌ها، سیاست‌هایی را شامل می‌شوند که دولت باید در چارچوب ساختاری و نهادی موجود اداره‌‌ اقتصاد اتخاذ کند. این دسته از تصمیم‌ها معمولاً می‌تواند ماحصل جلسات شوراهای مختلف دولتی، مثل هیات وزیران یا شورای‌ اقتصاد باشد. تعیین قیمت خرید تضمینی گندم، تعیین میزان افزایش سالانه‌‌ قیمت خدمات و کالاهای دولتی، تعیین میزان افزایش حقوق کارکنان دولت، تعیین اولویت‌های تخصیص منابع بودجه‌‌ عمومی و تعیین سیاست‌های ارزی و پولی، همگی در این دسته جای می‌گیرند.

دسته‌‌ دوم، تصمیم‌گیری درباره‌‌ اصلاحات ساختاری و نهادی مورد نیاز در اقتصاد است. واقعیت این است که اقتصادی مثل اقتصاد ایران، برای‌ رسیدن به کارایی مطلوب خود، نیازمند مجموعه‌ای از اصلاحات در چگونگی اداره‌‌ اقتصاد است. اصلاح در نظام بنگاهداری و خصوصی‌سازی، اصلاح در نظام قیمت‌گذاری، اصلاح در نظام حمایت‌های دولتی و بیمه‌های اجتماعی، اصلاح در نظام سیاستگذاری پولی، اصلاح در سیاست‌های صنعتی و تجاری و‌... همگی تصمیماتی هستند که باید در قالب یک برنامه‌‌ عملیاتی و اجرایی طراحی شوند و در یک دوره‌‌ زمانی مشخص به اجرا درآیند.

برای‌ تصمیمات نوع اول، می‌توان عنوان سیاستگذاری اقتصادی را برگزید و برای‌ تصمیمات نوع دوم، گویاترین تعبیر، اصلاحات ساختاری است. طبیعی است که ارتقای کیفیت سیاستگذاری اقتصادی، نسبت به اجرای‌ اصلاحات ساختاری ساده‌تر است. اما همان‌طور که در مثال قیمت تضمینی گندم مشاهده شد، فشار ذی‌نفعان یک سیاست اقتصادی، می‌تواند مانع از تصمیم‌گیری درست از سوی دولت شود. در کشورهایی که ساختار اداره‌‌ اقتصاد از کارایی مطلوبی برخوردار است، مهم‌ترین نقش دولتمردان سیاستگذاری اقتصادی است و جنگ اصلی گروه‌های اجتماعی بر سر کشاندن سیاست‌های اقتصادی به سمت منافع خود است. اما، در کشورهایی مثل ایران، باکیفیت‌ترین سیاست‌های اقتصادی، در چارچوب ساختاری و نهادی موجود اداره‌‌ اقتصاد، برای‌ شکوفایی ظرفیت‌های کشور و بالندگی و رشد اقتصادی کافی نیستند و دولتمردان چاره‌ای به جز وارد شدن در میدان خطیر اصلاحات اقتصادی ندارند. عواملی که در ادامه برشمرده خواهد شد، هم روی کیفیت سیاستگذاری اقتصادی، و هم بر تصمیم‌گیری درباره‌‌ انجام یا تعویق اصلاحات ساختاری و کیفیت این اصلاحات در اقتصاد ایران اثرگذار هستند.

حاکمیت افق کوتاه‌مدت بر تصمیمات سیاستمداران

در تحلیل رفتار سیاستمداران، فرض بر این است که آنان با هدف حداکثر کردن منافع خود تصمیم‌گیری می‌کنند. لذا، وقتی می‌توان از یک سیاستمدار انتظار یک تصمیم درست اقتصادی را داشت که این تصمیم با منافع او هم‌راستا باشد. از سوی دیگر، تصمیمات درست اقتصادی، به ویژه اقداماتی از جنس اصلاحات ساختاری، که اقتصاد ایران به شدت به آنها نیاز دارد، معمولاً به سرعت آثار مثبت خود را نمایان نمی‌کنند. در حالی که هزینه‌های اصلاحات برای‌ گروه‌هایی که از وضع موجود منتفع می‌شوند، به سرعت آشکار می‌شود. به عنوان مثال، یک بودجه متوازن برای‌ دولت، باعث ثبات پایدار اقتصادی و کاهش پایدار نرخ تورم خواهد شد و فضای کسب و کار را برای‌ افزایش رشد اقتصادی بهبود خواهد داد. اما برای‌ رسیدن به بودجه‌‌ متوازن، دولت یا باید از خدماتی که ارائه می‌کند بکاهد یا باید مالیات‌ها را افزایش دهد.
هر دو این اقدامات، به سرعت هزینه‌هایی را بر گروه‌هایی از جامعه تحمیل می‌کند، اما منافع حاصل از دستیابی به بودجه‌‌ متوازن، به تدریج در اقتصاد ظاهر خواهد شد. در این شرایط، تنها سیاستمداری حاضر است برنامه‌های اصلاحی مورد نیاز برای‌ رسیدن به توازن بودجه را اجرا کند که افق دید بلندمدت بر تصمیمات وی حاکم باشد. مثلاً، به این بیندیشد که اگر اصلاحات را انجام ندهد، شرایط عمومی اقتصاد طی چند سال آینده وخیم خواهد شد و مردم با یادآوری اینکه او تصمیم درست را در زمان مناسب نگرفته است، به او رای‌ نخواهند داد. در نظام‌های سیاسی که قدرت بین احزاب محدود دست به دست می‌شود، حزب حاکم در تصمیم‌گیری‌های خود به اعتبار بلندمدت حزب می‌اندیشد و در نتیجه، حاضر نیست تصمیماتی بگیرد که در بلندمدت نتایج بدی به همراه داشته باشد و موجب تخریب چهره‌‌ حزب نزد رای‌‌دهندگان شود. البته،‌ ساختار سیاسی کشورهای مختلف با هم متفاوت است، ولی به‌طور کلی می‌توان گفت هرچقدر افق بلند‌‌تری بر تصمیمات سیاستمداران حاکم باشد، احتمالاً کیفیت سیاست‌های اقتصادی بالاتر خواهد بود.

در ایران، هر دو سال یک‌بار انتخابات برگزار می‌شود که به شدت بر رفتار سیاسی و تصمیمات دولت و مجلس اثرگذار است. در مجلس شورای‌ اسلامی، شانس انتخاب مجدد برای‌ نمایندگان نسبتاً پایین است و مهم‌ترین انگیزه برای‌ یک نماینده، جذب حداکثر منابع دولتی برای‌ حوزه‌‌ انتخابیه خود است. بنابراین، مجال اندکی برای‌ نگاه ملی به تصمیمات اقتصادی باقی می‌ماند. دولت‌ها هم عمدتاً متکی بر افراد و شخصیت‌ها هستند و خطر از دست دادن نتایج انتخابات ‌معمولاً مانع از شکل‌گیری تصمیماتی می‌شود که دارای‌ هزینه‌های کوتاه‌مدت و منافع بلندمدت هستند. البته، تجارب نسبتاً خوبی از ایجاد همگرایی و اجماع ملی بر سر انجام اصلاحات اقتصادی در کشور ما وجود دارد. فاز اول هدفمندی یارانه‌ها، یکی از این تجارب موفق است که می‌توان در آینده نیز به تکرارش امیدوار بود (تاکید می‌کنم که منظورم از تجربه‌‌ موفق هدفمندی، تجربه‌‌ ایجاد همگرایی و هماهنگی در کل نظام تصمیم‌گیری کشور برای‌ اجرای‌ یک برنامه‌‌ اصلاح اقتصادی است. والا برنامه‌‌ هدفمندی، فی‌نفسه جای تعریف و تمجید ندارد).

حمایت رسانه‌ای از تصمیمات اقتصادی

اشاره شد که تصمیمات درست اقتصادی، معمولاً در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی را به بخشی از جامعه تحمیل می‌کنند، در حالی که آثار مثبت آنها به مرور آشکار می‌شود. بنابراین، سیاستمداران تنها زمانی حاضر به پذیرش ریسک چنین اقداماتی هستند که از حمایت افکار عمومی مطمئن باشند. تاریخ معاصر نشان می‌دهد بسیاری از تحولات بزرگ اجتماعی و سیاسی کشورها، در پس اقدامات درست یا نادرست اقتصادی حاکمان به وقوع پیوسته‌اند. اینجاست که اهمیت نقش رسانه‌ها در شکل دادن به افکار عمومی و جهت دادن به سیاستمداران برای‌ تصمیم‌گیری نمایان می‌شود. تجارب اصلاحات اقتصادی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد برنامه‌ای که از پشتیبانی رسانه‌ای مناسب برخوردار نبوده است، معمولاً موفقیتی به همراه نداشته است. در ایران، اثرگذارترین رسانه، یعنی صدا و سیما، به صورت متمرکز اداره می‌شود و این انتظار وجود دارد که نقش کلیدی خود را در توجیه افکار عمومی و آماده‌سازی جامعه برای‌ اصلاحات اقتصادی ایفا کند. همچنین، صدا و سیما می‌تواند با طرح مطالبات حساب‌شده از سیاستگذاران، آنها را به سمت سیاست‌های اقتصادی مناسب سوق دهد. متاسفانه، عملکرد این رسانه‌، عموماً در جهت عکس است. از یک سو، به مطالباتی از سوی جامعه که منابع و امکانات دولت قادر به پاسخگویی به آنها نیست، دامن زده می‌شود. از سوی دیگر، هجمه‌‌ سنگین رسانه‌ای بر دولتمردان، جرات تصمیم‌گیری‌های مهم را از آنها صلب می‌کند.

نظام تصمیم‌گیری اقتصادی در دولت

سه دستگاه اصلی اقتصادی دولت، یعنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی، هر کدام دارای‌ وظایف و اختیارات مهمی هستند. در بسیاری از موارد، وظایف هر یک از این دستگاه‌ها، ارتباط مستقیم و تنگاتنگی با وظایف و اختیارات دو دستگاه دیگر دارد. به عنوان مثال، بخش اعظم نظام بانکی کشور را بانک‌های دولتی تشکیل می‌دهند که به‌طور مستقیم زیر نظر وزیر امور اقتصادی و دارایی اداره می‌شوند؛ در حالی که متولی اصلی مدیریت نظام بانکی کشور، بانک مرکزی است. همچنین، مسوولیت تدوین لایحه بودجه و تخصیص منابع بودجه‌ای با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است؛ اما بخش اصلی درآمدهای دولت در وزارت امور اقتصادی و دارایی جمع‌آوری می‌شود (مالیات و عوارض گمرکی).
به علاوه، خزانه کل کشور، که در نهایت مسوول پرداخت پول از طرف دولت است، زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی اداره می‌شود. بنابراین، نوع تقسیم مسوولیت‌های اقتصادی بین این دستگاه‌ها به‌گونه‌ای است که هیچ کدام برتری کامل بر دیگری ندارد و برای‌ هر تصمیم مهم اقتصادی، هماهنگی و همکاری هر سه دستگاه لازم است. اینجاست که سازوکار هماهنگی و مدیریت دستگاه‌های اصلی اقتصادی اهمیت پیدا می‌کند. اگر این سازوکار وجود نداشته باشد، نمی‌توان انتظار سیاستگذاری اقتصادی منسجم و هدفمند را از دولت داشت. با توجه به ساختار دولت ایران، به نظر می‌رسد که این نقش و وظیفه را باید شخص رئیس‌جمهور یا معاون اول وی ایفا کند. تشکیل ستاد اقتصادی دولت به ریاست رئیس‌جمهور در دولت یازدهم با حضور دستگاه‌های اصلی اقتصادی را می‌توان تلاشی در این جهت ارزیابی کرد. اما باید توجه داشت که موفقیت در ایجاد این هماهنگی و هم‌افزایی دستگاه‌های اقتصادی برای‌ پیشبرد اصلاحات اقتصادی، نیازمند آن است که شخص رئیس‌جمهور یا معاون اول، اشراف خوبی بر مسائل اقتصادی کشور، ارتباط این مسائل با یکدیگر، خطوط کلی راه‌حل‌ها و نقش هر یک از دستگاه‌های اقتصادی در طراحی و اجرای‌ راه‌حل‌ها داشته باشند.

ظرفیت کارشناسی برای‌ سیاستگذاری اقتصادی در کشور

اگر همه‌‌ موانعی که تا اینجا برای‌ سیاستگذاری اقتصادی صحیح ذکر شد برطرف شود، دست آخر می‌خواهیم به نقطه‌ای برسیم که سیاستمداران، تصمیم‌سازی برای‌ اقتصاد کشور را به کارشناسان امر بسپارند و برآیند دیدگاه اقتصاددانان، مبنای سیاستگذاری اقتصادی کشور ‌شود. در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا از برآیند نظر جامعه‌‌ اقتصاددانان کشور می‌توان مجموعه‌ای از سیاست‌های منسجم، هماهنگ و با توالی زمانی حساب‌شده را استخراج کرد که با اجرای‌ آنها، اقتصاد کشور در مسیر رشد و بالندگی قرار گیرد؟ برای‌ پاسخ به این پرسش، لازم است این بحث را کمی باز کنیم. واقعیت این است که چیزی که تحت عنوان علم اقتصاد در دانشکده‌های علوم اقتصادی کشور تدریس می‌شود، عموماً برداشت‌هایی ناقص از تئوری‌هایی است که باید آنها را در موزه‌های تاریخ علوم اقتصادی جست‌و‌جو کرد.

در حال حاضر، سرعت تحولات علوم اجتماعی و به ویژه اقتصاد در دنیا به حدی است که به جرات می‌توان گفت کسی که تحولات علم اقتصاد را از 10 سال پیش تاکنون دنبال نکرده باشد، اقتصاددان نیست. در دنیای امروز، تجارب سیاستگذاری اقتصادی در سرتاسر دنیا، به سرعت از طریق فرآیند تولید علم مستند می‌شوند و برای‌ ارتقای کیفیت سیاستگذاری اقتصادی،‌ در اختیار همه‌‌ کشورها قرار می‌گیرند. اما، ارتباط فضای پژوهشی و دانشگاهی علم اقتصاد در ایران با شبکه به هم‌پیوسته‌‌ تحلیل، تولید، و به‌کارگیری علم اقتصاد در دنیا قطع است. در نتیجه، در جامعه‌‌ کارشناسی اقتصاد ایران، شاهد تشتت آرا و حضور انواع سلیقه‌ها و دیدگاه‌هایی هستیم که اعتبار آنها هیچ‌گاه در محک روش علمی سنجیده نمی‌شود و در معرض آزمون خرد جمعی اقتصاددانان جهان قرار نمی‌گیرد. در نتیجه، وقتی سیاستمداران برای‌ دریافت نظر جامعه‌‌ کارشناسی کشور مراجعه می‌کنند، آن‌قدر با آشفتگی مواجه می‌شوند که ترجیح می‌دهند بر اساس برداشت و سلیقه‌‌ شخصی خود تصمیم بگیرند.

در مورد ریشه‌های بروز این وضعیت در فضای علمی و دانشگاهی، بحث بسیار است. اما جدا از نواقص عمومی موجود در نظام اجرایی کشور، که حداقل در حوزه‌‌ علوم اجتماعی، مانع از رشد سطح علمی دانشمندان کشور، هم‌پا با تحولات علمی جهان می‌شود، به‌طور خاص در مورد علم اقتصاد می‌توان گفت تقاضای لازم برای‌ بهره‌مندی از دانش و تجربه‌‌ جهانی در کشور وجود ندارد. در نتیجه، عرضه نیز متناسب با سلایق طرف تقاضا خود را تنظیم می‌کند.

جمع‌بندی

در مجموع، می‌توان این‌طور جمع‌بندی کرد که موانع سخت و ریشه‌داری بر سر راه سیاستگذاری اقتصادی باکیفیت در اقتصاد ایران وجود دارد و رفع آنها نیازمند فعالیت مستمر و بلندمدت است. اما مرور تاریخ سیاستگذاری اقتصادی کشور، حداقل طی ۳۰ سال گذشته نشان می‌دهد فعالیت‌ها و تلاش‌های دلسوزان اقتصاد ایران بی‌ثمر نبوده است و فضای عمومی سیاستگذاری اقتصادی در کشور در مسیر ارتقای حاکمیت عقل و منطق اقتصادی بر تصمیمات قرار داشته است. شاید امروز، تصور اینکه در آینده، بار دیگر پروژه‌هایی مثل مسکن مهر با اتکا به منابع بانک مرکزی در دستور کار قرار بگیرد، بعید به نظر می‌رسد. یا اینکه طی دو سال گذشته، مستمراً شاهد افزایش نرخ رسمی ارز از سوی بانک مرکزی بودیم، در حالی که این سیاست درست اقتصادی، در گذشته‌ای نه‌چندان دور در سیاستگذاری اقتصادی کشور یک تابو تلقی می‌شد. بنابراین، می‌توان به اثربخشی تلاش‌ها و استمرار روند رو به بهبود کیفیت سیاستگذاری اقتصادی در کشور امیدوار بود.