مراکز تصمیم‌سازی همسو نیستند

علینقی مشایخی عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، تلویحاً به این نکته اشاره می‌کند که شورای عالی اقتصاد کارکرد خود را در سیاستگذاری اقتصادی ایران از دست داده است. با مشایخی درباره تعدد مراکز تصمیم‌سازی در اقتصاد گفت‌وگو کردیم و او در این گفت و شنود از الزامات سیاستگذاری هماهنگ و همسو سخن گفت. البته او بر این عقیده است که تعدد مراکز تصمیم‌گیری به خودی خود، چالش‌برانگیز نیست و مهم آن است که این مراکز، تحت یک مرکز فرماندهی واحد قرار گیرند.

‌ این موضوع قابل انکار نیست که دولت قبل از اساس نظام فکری و تصمیم‌سازی را در نهاد دولت تخریب کرد. اما با روی کار آمدن دولت یازدهم این انتظار وجود داشت که این نظام سیاستگذاری بار دیگر احیا شده و حتی چابک‌تر از گذشته در عرصه اقتصاد تصمیم‌سازی کند. با وجود این مطالبه، به نظر می‌رسد دولت هنوز نتوانسته است، به چالش ناهماهنگی در تیم‌اقتصادی و نیز تعدد مراکز تصمیم‌گیری فائق بیاید. فکر می‌کنید در شرایط کنونی کدام نهاد باید فرماندهی اقتصاد ایران را بر عهده بگیرد؟

دولت و هر سازمان دیگری، دارای بخش‌های مختلفی هستند که در راس این بخش‌ها، مدیران ارشدی منصوب شده‌اند و این مدیران باید از درجه‌ای از آزادی عمل برخوردار باشند تا بتوانند بخش مربوط به خود را اداره کنند. اما باید میان بخش‌های مختلف در جهت یک استراتژی کلی که در این مجموعه اتخاذ شده، همسویی وجود داشته باشد. یعنی باید ستادی یا مرکز فرماندهی وجود داشته باشد که استراتژی و مسیر مجموعه را تعیین کند و بخش‌های مختلف نیز باید برنامه‌های خود را همسو با این استراتژی تنظیم کنند. ضرورت دارد در همان ستاد کنترل استراتژیک صورت گیرد تا مشخص شود بخش‌های مختلف به چه میزان با آن هماهنگ حرکت می‌کنند. این از جمله الزامات اداره یک مجموعه بزرگ اعم از دولت یا گروهی از نیروهای انسانی است که برای انجام کاری گردهم می‌آیند. تصور من این است که پس از تدوین استراتژی‌ها در ستاد اقتصادی دولت، اقدامی در جهت ایجاد همسویی صورت نمی‌گیرد؛ به همین سبب، این انگاره نزد افکار عمومی شکل می‌گیرد که کارگزاران گاه دست به اقداماتی می‌زنند که چندان هماهنگ نیست.

اگر اجازه دهید، برای درک بهتر اهمیت این موضوع، مصادیقی را مورد اشاره قرار دهم. مدیریت به دو حوزه قابل تفکیک است. حوزه‌ای که تنظیم سیاست‌های پولی و بانکی را بر عهده‌ دارد و بخشی که سیاست‌های مالی را راهبری می‌کند. سیاستگذاری پولی و مالی نیز بر عهده بانک مرکزی است و نسبت به دولت باید مستقل باشد. سیاستگذاری در این بخش معمولاً چند هدف را دنبال می‌کند؛ اهداف مهمی چون کنترل تورم که روی نرخ سود بانکی نیز اثرگذار است. اگر نرخ تورم بالا باشد، نرخ سود نیز افزایش پیدا می‌کند و در نرخ بالای سود، سرمایه‌گذاری بلندمدت پر‌ریسک می‌شود. برای هدف دوم که در پیوند با هدف اول است؛ بانک مرکزی باید بستر پولی و بانکی با‌ثباتی ایجاد کند که فعالیت‌های اقتصادی در این بستر رونق بگیرد. هدف سوم بانک مرکزی نظارت بر سیستم بانکی برای جلوگیری از وقوع تخلف و ریسک‌هایی است که بانک‌ها می‌توانند برای خود و سپرده‌گذاران‌شان ایجاد کنند. بنابراین بخشی از سیاست‌های اقتصادی به سیاست‌های پولی و بانکی اختصاص پیدا می‌کند که بانک مرکزی در عین حفظ استقلال باید با سیاست‌های اقتصادی دولت هماهنگ باشد. فارغ از نوع سیاست‌های پولی و بانکی، وجود این هماهنگی بسیار حائز اهمیت است.

‌ این هماهنگی از طریق چه نهادی باید ایجاد شود؟ آیا تاکید شما بر ایجاد ستاد یا فرماندهی واحد به این معناست که نهادی به عنوان فصل‌الخطاب، مدیریت اقتصادی کشور را عهده‌دار شود؟

گام نخست برای آفرینش یک حرکت هماهنگ این است که در شرایط فعلی، دولت برای ایجاد تحرک اقتصادی، خروج از رکود و دستیابی به رشد مستمر، یک استراتژی تدوین کند. شاید بسته‌هایی که با عنوان رفع موانع تولید و خروج از رکود ابلاغ شده، همان استراتژی‌هایی است که از ضرورت تدوین آن صحبت کردم. البته ممکن است این سیاست‌ها کافی نباشد. اکنون باید این پرسش را پاسخ داد که با توجه به شرایط موجود و با توجه به مزیت‌های رقابتی که به صورت بالقوه در کشور وجود دارد، کدام بخش‌ها به چه صورت باید حرکت کنند تا بتوانند در داخل و خارج قابل عرضه باشند و اقتصاد را به پیش برانند. در عین حال این مساله مطرح می‌شود که اگر تحریم‌ها رفع و منابعی وارد کشور شود، اقتصاد به چه نحوی باید مدیریت شود که دچار گرفتاری‌های گذشته نشود. پاسخ این پرسش‌ها و سایر ابهامات باید در قالب یک استراتژی کلی که ستاد فرماندهی اقتصاد آن را تدوین می‌کند، قرار گیرد.
این استراتژی را شخص رئیس‌جمهوری، مورد تایید قرار می‌دهد و سپس به محور سایر اقدامات در حوزه اقتصاد تبدیل می‌شود؛ در واقع، سایر حوزه‌ها باید با این خط‌مشی کلی، حرکت همسویی در پیش بگیرند. برای مثال همسویی سیاست‌های مالیاتی و واردات و صادرات و حتی سیاست‌های استقراض ارزی از خارج از کشور و استقراض از بازار سرمایه داخلی بسیار حائز اهمیت است. تصمیمات در مورد این سیاست‌ها باید با یکدیگر هماهنگ باشد تا در مسیر اجرا با موانعی مواجه نشود. این سیاست‌ها از جنس سیاست‌های مالی بوده و سیاستگذار آن وزارت امور اقتصادی و دارایی است. اکنون بحث بر سر این است که منابع محدودی که به موجب توافق هسته‌ای آزاد می‌شود، صرف چه حوزه‌هایی شود یا برای طرح‌های نیمه‌تمام بسیاری که در دامان دولت قرار گرفته، چه تدابیری اندیشیده شود. اینها سیاست‌هایی است که وزارت اقتصاد باید در قانون بودجه، همسو با سیاست‌های کلی تنظیم کند.
از سوی دیگر، تصمیماتی چون قیمت‌گذاری در بخش انرژی و اولویت‌بندی طرح‌های توسعه‌ای و تعیین مشوق‌های سرمایه‌گذاری است که برای صرفه‌جویی در انرژی در وزارت نیرو یا وزارت نفت تدوین می‌شود که الزاماً باید با اهداف کلی اقتصاد همسو بوده و ستاد فرماندهی کل اقتصاد باید در مورد آن تصمیم‌گیری کند. این حرکت‌های کلی باید در ستاد مطرح شود و در مورد آن همفکری صورت گیرد. من از دستگاه‌های اجرایی نشنیده‌ام که بگویند، قرار است چه اقداماتی را همسو با سیاست‌های کلی که در شورای عالی اقتصاد یا ستاد هماهنگی امور اقتصادی اتخاذ‌شده، انجام دهند. در مرحله بعد، وقتی این سیاست‌ها مورد تایید قرار گرفت و همسویی به وجود آمد، نکته مهم آن است که روند حرکت بر مبنای استراتژی کلی مورد کنترل قرار گیرد. به طوری که دست‌کم ماهانه یک بار، وزرا در این ستاد به رئیس‌جمهوری توضیح دهند که به چه میزان پیشرفت داشته‌اند. برای مثال، در بخش صنعت، سرمایه‌گذاری صنعتی را در چه حوزه‌هایی تسهیل کرده‌اند؟ یا در صادرات کدام کالاها پشتیبانی و سهولت ایجاد شده است. این موضوع در مورد سیاست‌های اجرایی در بخش کشاورزی نیز مطرح است. همچنین در بازار سرمایه دولت، چگونه طرح‌های مقرون به صرفه را تبلیغ کرده و ابزارهای نوین و کارآمد را برای تامین مالی و سرمایه‌گذاری در بازار سرمایه ترویج کند. یکی از راه‌حل‌هایی که برای ایجاد تحرک و خروج از رکود بر‌شمرده شده، توسعه صادرات است؛ در این صورت سیاست خارجی ایران چگونه می‌تواند به بازار‌سازی کمک کند. اینها بخش‌های مختلف یک استراتژی اقتصادی است که باید همسو با یکدیگر حرکت کند و ستاد فرماندهی اقتصاد نیز ناظر اجرای آن باشد. در عین حال، تلاش‌هایی نیز باید به رفع موانع اجرای این استراتژی معطوف شود و البته لازم است، حمایت‌هایی برای پیشرانی این سیاست‌ها اعمال شود.

‌ آیا این همسویی در دولت یازدهم به وجود آمده است؟

چنین فرآیندی دست‌کم در مدیریت اقتصاد، طوری که همه اجزا به صورت هماهنگ حرکت کنند، در دولت یازدهم هنوز شکل نگرفته است. به این معنا که بررسی، تنظیم سیاست‌ها، اجرا و اعمال کنترل بر اجرای تصمیمات اقتصادی چندان همسو نیست. شاید اشتغال دولت به مذاکرات با گروه 1+5 و مناقشات هسته‌ای تمام ‌وقت مدیران ارشد دولت را به خود مشغول کرده بود و اکنون که این مساله حل شده انتظار می‌رود که در جهت ایجاد هماهنگی اقدام شایسته‌ای صورت گیرد و در روش اداره امور اجرایی کشور تغییراتی اعمال شود.

‌ از نظر شما، تفاوت‌های تصمیم‌سازی در دولت یازدهم و دولت‌های گذشته در چیست؟

در دولت یازدهم ظرفیت استفاده از توان کارشناسی کشور فراهم شده است. این واقعیت را نمی‌توان انکار کرد. اما ساماندهی این ظرفیت دچار نقص است. این نگرانی وجود دارد که در صورت غفلت از رفع این نقیصه، کسانی که در سیاستگذاری مشارکت می‌کنند، به دلیل وجود عدم هماهنگی یا موازی‌کاری، از مشارکت دلسرد شوند.

‌ اکنون چهار نهاد، شورای عالی اقتصاد، ستاد هماهنگی امور اقتصادی، بانک مرکزی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سیاستگذاری وظیفه سیاستگذاری اقتصادی در دولت یازدهم را بر عهده ‌دارند، آیا این گزاره را مورد تایید قرار می‌دهید که دولت یازدهم با تعدد مراکز تصمیم‌گیری مواجه است؟

در اداره مجموعه بزرگی مانند دولت، مهم نیست که مراکز متعدد تصمیم‌گیری وجود داشته باشد؛ بلکه نکته حائز اهمیت آن است که این بخش‌ها تحت لوای یک مرکز تصمیم‌گیری واحد حرکت کنند. اما اگر سیاستگذاری به مراکز متعدد تصمیم‌سازی هم‌تراز سپرده شود، مشکل‌ساز خواهد شد. برای مثال اگر قوانین مربوط به اقتصاد مقاومتی در یک شورا یا یک ستاد تنظیم شود و برنامه ششم توسعه در شورایی دیگر، به طور حتم از دل این شوراها تصمیمات متناقضی پدید خواهد آمد. پرسشی که مطرح می‌شود، این است که این شوراها چگونه با یکدیگر ارتباط برقرار می‌کنند؟ علاوه بر عدم هماهنگی، ایراد دیگری که می‌توان به این نحوه تصمیم‌سازی وارد کرد، آن است که ظرفیت کارشناسی کشور محدود است و ممکن است تقسیم این نیروها در مراکز تصمیم‌گیری متعدد کارایی این ظرفیت را کاهش دهد و نتیجه مورد انتظار را نیز دربر نداشته باشد. بنابراین این ضعف باید برطرف شود و اکنون این ضرورت وجود دارد که یک ستاد فرماندهی برای مدیریت اقتصاد ایران ایجاد شود که همه در قالب این ستاد حرکت خود را آغاز کنند.

‌ البته تعداد مراکز تصمیم‌گیری کم نیست. مساله این است که در حال حاضر کدام یک از این نهادها باید سکان مدیریت در بخش اقتصاد را در دست بگیرند؟

شورای اقتصاد یا ستاد هماهنگی امور اقتصادی. این را دیگر، رئیس‌جمهور تعیین می‌کند که فرماندهی در کدام یک از این نهادها صورت گیرد. به طور کلی، توصیه من، ایجاد ستادی است که چارچوب‌های کلی حرکت دولت را تنظیم کند.

‌ در حال حاضر چه کسی و کدام نهاد فرمان اقتصاد ایران را در دست دارد؟

بر اساس اطلاعاتی که من کسب کرده‌ام، آقای رئیس‌جمهور برای حضور در جلسات ستاد هماهنگی امور اقتصادی وقت بیشتری می‌گذارد. از این‌رو، به نظر می‌رسد، این ستاد است که سیاست‌های اقتصادی را تنظیم می‌کند. این ستاد در شرایط کنونی در جایگاهی بالاتر از شورای عالی اقتصاد قرار گرفته است. اما تصمیمات این ستاد زمانی بر اقتصاد اثرگذار خواهد بود که عملیاتی شود و عملکرد بخش‌ها تحت نظارت و کنترل قرار گیرد. من احساس می‌کنم، جای این ساز و کار نظارتی در دولت هنوز خالی است.

به هر حال رئیس‌جمهوری باید از میان شورای عالی اقتصاد و ستاد هماهنگی امور اقتصادی یکی را برای تصمیم‌سازی‌های کلان انتخاب کند. مهم این است که این شورا یا ستاد به درستی تغذیه شود. چرا ستاد هماهنگی امور اقتصادی دولت، اکنون جایگاه کلیدی در تنظیم سیاست‌های اقتصادی کسب کرده است. شاید به این دلیل که خوراک بهتری می‌تواند تهیه کند. شورای عالی اقتصاد در گذشته، توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تغذیه می‌شد. اما اکنون که این سازمان توان کارشناسی خود را از دست داده، ستاد هماهنگی امور اقتصادی، جای شورای عالی اقتصاد را تصاحب کرده است. رئیس‌جمهور به عنوان شخص اول قوه مجریه، حق دارد که سیاست‌های اقتصادی را تعیین کند و از وزرای خود بخواهد که برنامه‌هایشان را در این چارچوب تنظیم کنند و به طور مستمر، عملکرد وزرای خود را نسبت به اجرای سیاست‌ها مورد ارزیابی قرار دهد. در این فرآیند، چنانچه وزیری توان همراهی با تیم دولت را نداشته باشد، رئیس ستاد آن را تغییر می‌دهد. بنابراین مانعی وجود ندارد که رئیس‌جمهوری ستاد فرماندهی واحدی ایجاد کرده و همه نیروهای خود را در این ستاد بسیج کند.
اما اکنون زمان آن فرا رسیده که اقدامات عملی در این جهت آغاز شود و به نظر می‌رسد باید دست‌کم 50 درصد وقت رئیس‌جمهور به پیشبرد این سیاست‌ها و در تعامل با وزرای کلیدی اختصاص پیدا کند. فرض کنید بهترین سیاست‌ها نیز تنظیم و ابلاغ شود اما معلوم نباشد که کدام سازمان‌ها قرار است این سیاست‌ها را به پیش ببرند، یا کنترلی در مورد آن صورت نگیرد، مانند این است که ابلاغی صورت نگرفته است. این ایراد در مورد سیاست‌های کلی نیز وجود دارد. برای مثال، سیاست‌هایی چون سند چشم‌انداز 20‌ساله، سیاست‌های کلی اصل44 و برنامه‌های توسعه‌ای پنج‌ساله بسیار سنجیده تهیه شده، اما وقتی تنظیم یا ابلاغ این سیاست‌ها اثری روی وضعیت کشور ندارد، مانند این است که تنظیم نشده. اگر قرار است این سیاست‌ها اثرگذار باشد، باید از مجرای ستاد فرماندهی به استراتژی‌ها و برنامه‌های مشخص تبدیل شود.

‌ به نظر می‌رسد یکی از کاستی‌هایی که این دولت با آن مواجه شده، شکاف میان سیاستگذار و مجری است. سیاستگذاران بر این باورند که بدنه اجرایی در مقابل اجرای سیاست‌ها مقاومت می‌کنند و البته مدیران دستگاه‌های اجرایی نیز مدعی هستند سیاست‌ها با واقعیت‌ها منطبق نیست. رفع این شکاف از طریق چه ساز و کارهایی ممکن است؟

ممکن است، این شکاف در مدیریت هر مجموعه‌ای ایجاد شود. منتها برای پر کردن آن، افراد کلیدی که در اجرای سیاست‌ها، موثر هستند باید در پروسه تنظیم آن حاضر باشند تا منطق آن را درک کنند و چه‌بسا اطلاعات آنها این سیاست‌ها را تقویت کند. در یک سازمان نیز مدیران اجرایی به دو دلیل در فرآیند تنظیم سیاست‌ها مشارکت می‌کنند. نخست به این دلیل که مشارکت آنان به واقع‌گرایی سیاست‌ها کمک می‌کند و مزیت دیگر این مشارکت آن است که به دلیل مشارکت در تنظیم این سیاست‌ها، نسبت به اجرای آن تعهد خواهند داشت. در نتیجه، ترکیب ستاد فرماندهی اقتصاد باید به گونه‌ای طراحی شود که وزرای کلیدی عضو ثابت آن باشند. البته این ستاد باید از یک مرکز کارشناسی قوی برخوردار باشد که آن را تغذیه کند. اگرنه از دور هم‌‌نشینی و سخن گفتن در شورا یا ستاد، سیاستی استخراج نمی‌شود.
پیش از آنکه نهادهای سیاستگذار اقتصادی از جمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و شورای عالی اقتصاد در دولت‌های نهم و دهم رو به اضمحلال بگذارد، سازمان مدیریت موارد را مورد بررسی قرار می‌داد و در شورای اقتصاد مطرح می‌کرد و این ‌روند به تصمیم‌سازی منتهی می‌شد. در واقع، سیاستگذاری، دارای ساز و کاری منطقی بود. در دولت فعلی نیز ستاد هماهنگی امور اقتصادی تقریباً همین فرآیند را طی می‌کند. منتها مساله این ستاد باید این باشد که بدنه اجرایی کشور نیز در تنظیم سیاست‌ها مشارکت داشته باشد تا فهم مشترکی از اهداف شکل بگیرد. اگر ذهنیت مشترکی ایجاد نشود، تعارض به وجود می‌آید. ذهنیت مشترک نیز از گفت‌وگو و مشارکت حاصل می‌شود. بنابراین کلید موفقیت دولت، ایجاد ذهنیت مشترک میان مدیران ارشد اقتصادی است. مانند آنچه در مورد کاهش نرخ تورم رخ داد. بنابراین پس از شکل‌گیری این ذهنیت مشترک، دستگاه‌های اجرایی برنامه‌های خود را تنظیم کرده و به ستاد فرماندهی اقتصاد ارائه کنند. این برنامه‌ها در ستاد حک و اصلاح شده و سپس به اجرا گذاشته شود.

‌ شما به فراغت دولت از مناقشات هسته‌ای اشاره کردید و دستیابی به این توافق، چشم‌انداز جدیدی را پیش روی اقتصاد ایران قرار خواهد داد. الزامات سیاستگذاری در شرایط جدید چیست؟

اکنون ضرورت دارد که باز هم زمان بیشتری را به ایجاد ذهنیت مشترک و هماهنگی بخش‌ها و همچنین رفع و رجوع موانعی که بخش‌ها با آن مواجه‌اند، اختصاص دهد. نظارت‌های کنترلی یا کنترل استراتژیک در مورد برنامه‌ها و عملکرد، ممکن است بازخوردهایی ایجاد کند که به اصلاح یا ارتقای کیفیت سیاست‌ها کمک کند. در شرایط دشوار کنونی که بخش‌های مولد اقتصاد با مشکلات عدیده‌ای مواجه هستند، لازم است، نظام سیاستگذاری و اجرایی برخورد قوی و مسلطی با این مسائل داشته باشد. اگر یک نظام تصمیم‌گیری منسجم، چابک و قوی وجود نداشته باشد رفع و رجوع این مشکلات بسیار دشوار خواهد بود.