تاریخ انتشار:
گفت‌و‌گو با «جواد اطاعت» درباره دلایل گسترش دیوانسالاری در ایران
استخدام در دولت رانتیر
«جواد اطاعت» بیشتر به عنوان یک سیاستمدار شناخته می‌شود. کسی که در آستانه برگزاری انتخابات ۲۴ خرداد‌ماه، در قامت نامزد ریاست‌جمهوری ظاهر شد، اما به نفع اکبر هاشمی‌رفسنجانی از صحنه رقابت کنار کشید.
«جواد اطاعت» بیشتر به عنوان یک سیاستمدار شناخته می‌شود. کسی که در آستانه برگزاری انتخابات 24 خرداد‌ماه، در قامت نامزد ریاست‌جمهوری ظاهر شد، اما به نفع اکبر هاشمی‌رفسنجانی از صحنه رقابت کنار کشید. اما گفت‌وگوی تلفنی ما با او در باب آمد و رفت او به کارزار انتخابات یا تحولات وادی سیاست نبود. او که عضو هیات علمی دانشکده علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی است، مطالعات و تالیفات بسیاری در زمینه ماهیت دولت، نظام اداری و دیوانسالاری در ایران داشته است. یکی از کتاب‌هایی که او اخیراً منتشر کرده نیز به رابطه «تمرکززدایی و توسعه پایدار» می‌پردازد. او می‌گوید، بعد از پیروزی انقلاب نه‌تنها گسترش «دولت» کند نشد، بلکه به صورت بی‌سابقه‌ای دولت حجیم‌تر و متمرکز‌تر شد و او این را از طبیعت انقلاب‌ها می‌داند. وقتی از او پرسیدیم مردم ایران در پس تکاپو برای استخدام شدن در دولت چه مطلوبیتی را دنبال می‌کنند چنین پاسخ داد: «همه راه‌ها به دولت ختم می‌شود. مشاغل دولتی یا شاغل متصل به دولت به فرد امنیت می‌دهد و از نظر فرهنگ اجتماعی برای افراد یک نوع پرستیژ به حساب می‌آید.»
در دوره‌ای که هنوز دولت مقتدری در ایران مستقر نشده بود، به نظر می‌رسد، تمایل کمتری در میان مردم برای نقش‌آفرینی در بدنه دولت مرکزی وجود داشت. این را می‌توان از کسب و کار‌هایی که در آن دوران شکل گرفته بود، دریافت. اما با استقرار و شکل‌گیری دولت مقتدر مردم نیز اشتیاق بیشتری برای اشتغال در نظام اداری و دیوان نشان می‌دهند، به گونه‌ای که امروز حتی نظام تحصیلی ایران را نیز تحت تاثیر قرار داده است. این جذابیت ناشی از چیست؟ آیا دلایل تمایل مردم ایران برای احراز مشاغل دولتی را باید صرفاً در مسائل اقتصادی جست و جو کرد یا مسائل سیاسی نیز در شکل‌گیری این خلق و خو دخیل است؟
من فکر می‌کنم برای تحلیل این موضوع باید به این نکته توجه داشت که با گذشت زمان شرح وظایف دولت‌ها افزایش یافته است و ساختار ابتدایی و سنتی در نظام‌های پاتریمونیال به سمت برنامه‌ریزی و مسوولیت‌پذیری در حوزه‌های گوناگون سوق پیدا کرده است. برای مثال چنانچه به 50 سال پیش بازگردیم، شاید ردپای چندانی از دولت در روستاها مشاهده نکنیم؛ اما اکنون به دلیل آنکه دولت‌ها در زمینه افزایش رفاه اجتماعی و توسعه نیز وظایفی را بر عهده گرفته‌اند، سیطره نفوذ خود را نیز گسترده‌اند. مدارس دولتی، مخابرات، مراکز بهداشتی و درمانی، شبکه‌های آب و فاضلاب روستایی، بهسازی روستایی و... هر یک نمادی از حضور و نفوذ دولت هستند که با وضعیت 50 سال پیش قابل مقایسه نیست. بنابراین یکی از دلایل اصلی، گسترش شرح وظایف دولت‌ها‌ست؛ اما مساله‌ای که در مورد ایران وجود دارد این است که به دلیل اینکه دولت در ایران به دلیل درآمدهای نفتی و دولتی رانتیر است، با افزایش درآمدهای نفتی نیز دولت‌ها سعی کردند حوزه فعالیت و نفوذ خود را گسترش دهند و بالطبع کارمندان بیشتری را به استخدام خود درآورند.
با چه انگیزه‌ای؟ آیا افزایش جذب نیرو، تنها برای تحقق همان ماموریتی بوده است که دولت‌ها برای توسعه و افزایش رفاه تعیین کردند یا انگیزه‌های دیگری به این پدیده دامن زده است؟
دولت وقتی می‌خواهد گستره نفوذ خود را در اقصی نقاط کشور توسعه دهد و بحران نفوذ خود را حل کند و نیز با جذب نیروها و کارمندانی از جامعه، وابستگی اجتماعی به خود را افزایش می‌دهد. کارمندان به عنوان نمایندگان دولت در اقصی نقاط کشور حضور یافته و اقدام می‌کنند. من می‌خواهم بار دیگر به اثر نفت روی رشد دیوانسالاری در ایران اشاره کنم. از سال 1901 که یک شرکت انگلیسی با ایران قراردادی منعقد کرد و در سال 1908 در چاه کن نفت کشف و استخراج شد، نفت به صورت آهسته اما پیوسته در اقتصاد ایران رسوخ کرد. نفت دولت را به یک دولت تحصیل‌دار و به اصطلاح رانتیر تبدیل کرد. دولتی که حدود نیمی از درآمدهای خود را از طریق رانت تامین می‌کند. دولت‌های رانتی به طور طبیعی حجیم و متورم هستند. از اوایل دهه 1350 به دلیل جنگ‌های بین اعراب و اسرائیل و تحریم نفتی اسرائیل که ایران به این تحریم نمی‌پیوندد به یکباره درآمدهای ایران حدود چهار برابر افزایش می‌یابد و دست دولت را برای اجرای برنامه‌هایی که در سر داشت باز‌می‌گذارد.
روی دیگر این سکه در زمان پهلوی دوم، گسترش دیوانسالاری در ایران بود به طوری که به تدریج استخدام درس‌خواندگان داخل و خارج در نظام اداری ایران روبه فزونی گذاشت. گسترش نظام اداری تا چه حد متناسب با رشد اقتصادی و صنعتی ایران بود؟
به موازات فرآیند رشد اقتصادی و اجتماعی بخش‌های سه‌گانه اقتصاد یعنی بخش‌های کشاورزی، صنعت و بخش خدمات نیز رشد می‌کند. اما در ایران با اقتصاد متمرکزی روبه‌رو بودیم و این بخش‌های سه‌گانه نیز متاثر از اقتصاد دولتی بود. البته این وضعیت اکنون نیز بر اقتصاد حاکم است. اگر این چنین نبود این بخش‌ها نیز به صورت طبیعی در مدار رشد قرار می‌گرفتند و لزوماً وابسته به دولت هم نبودند. دولت ایران چه اکنون و چه در گذشته، دولتی رانتیر بوده است و رابطه معناداری میان گسترش بخش‌های سه‌گانه اقتصادی و وابستگی این بخش‌ها به دولت وجود دارد.
نظام اداری ایران بعد از انقلاب دچار چه تحولاتی شد؟
بعد از پیروزی انقلاب نه‌تنها روند حجیم و بزرگ شدن دولت، کند نشد، بلکه به صورت بی‌سابقه‌ای دولت حجیم‌تر و متمرکز‌تر شد. این هم از طبیعت انقلاب‌هاست. در انقلاب‌هایی که رخ می‌دهد، انقلابیون معمولاً آگاه به مسائل کشورداری نیستند و تخصصی در مسائل کشورداری ندارند. تصور آنان این است که اگر بخواهند عدالت را که یکی از ارزش‌های مهم است و در انقلاب‌ها معمولاً مد نظر انقلابیون قرار می‌گیرد، حاکم کنند، همه شئون کشور باید دولتی شود و دولت، همه را تحت پوشش قرار دهد. این رویکرد اقتصاد دولتی، ضربه سنگینی را بر توسعه و رشد اقتصادی وارد می‌کند. به گونه‌ای که به موازات گسترش دیوانسالاری روز به روز اقتصاد کشور ضعیف‌تر می‌شود. همان‌گونه که شاهدیم رشد دیوانسالاری پس از انقلاب با سرعت بیشتری ادامه یافت و به موازات آن اقتصاد ایران رو به ضعف نهاد.
این وضعیت چه چالش‌هایی را در نظام اداری ایران به وجود آورده است؟
ساختار متورم و متمرکز معمولاً ساختار ناکارآمدی است و بهره‌وری را به شدت کاهش می‌دهد. درچنین شرایطی دولت به جای آنکه سبک و چابک باشد، سنگین و کم‌تحرک می‌شود و فساد اداری نیز افزایش می‌یابد. در ابتدای انقلاب که تعداد کارمندان به شدت افزایش یافته بود، حدود 800 هزار کارمند در ادارات و دستگاه‌های اجرایی شاغل بودند. اما با وجود آنکه جمعیت کشور، حدوداً دو برابر شده است، جمعیت کنونی کارمندان، بیش از 5/3 برابر شده است، این یکی از معضلات اصلی ساختار اداری ایران در شرایط کنونی است. مثال دیگری این وضعیت را بهتر توضیح می‌دهد. در سال 1384 هزینه جاری دولت، حدود 9 هزار میلیارد تومان بود و اگر دولت به درستی عمل می‌کرد، هزینه‌های جاری باید از محل مالیات‌ها تامین می‌شد. در این صورت درآمدهای ناشی از فروش نفت صرف رشد، رونق و تولید از طریق سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و ایجاد زیرساخت‌ها و افزایش نرخ اشتغال می‌شد. حال آنکه شش سال بعد، یعنی در سال 1390 که سال پایانی برنامه چهارم توسعه اقتصادی بود، درآمدهای دولت از محل مالیات به حدود 30 هزار میلیارد تومان رسید. یعنی اگر دولت خود را مکلف و موظف می‌کرد، هزینه‌های جاری را صرفاً از محل مالیات‌ها تامین کند، این هزینه‌ها ظرف این مدت به 30 هزار میلیارد تومان افزایش می‌یافت که با توجه به رشد تورم، رشد معقولی در هزینه‌های جاری رخ می‌داد. اما اگر از بدهی‌های پنهان صرف نظر کنیم، آمارهای رسمی نشان می‌دهد هزینه جاری دولت در سال 1390 به حدود 132 هزار میلیارد تومان رسیده است. این بدان معناست که هزینه‌های جاری دولت ظرف این مدت 14 برابر شده است. افزایش هزینه‌ها یکی از پیامدهای گسترش نظام اداری و دیوانسالاری در کشور است. با این روند در آینده نه‌چندان دور کلیه منابع و سرمایه‌ها باید توسط لویاتان موجود بلعیده شود. این یعنی توقف کلیه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و زیربنایی.
اما از هزینه‌ها که بگذریم، مهم‌ترین چالش در ساختار اداری ایران این است که به بهانه تعهد، تخصص در ایران نادیده گرفته شده است در حالی که استخدام یک فرد غیرمتخصص، عملی غیرمتعهدانه است. نکته دیگر این است که تخصص هم با مدرک‌گرایی یعنی کسب مدرک، اشتباه فرض شده است. افراد تصور می‌کنند با مدرک لیسانس یا فوق‌لیسانس یا دکترا لزوماً آدم متخصصی هستند. در کشوری مانند کره جنوبی که ایرانی‌ها همواره خود را با آنها مقایسه می‌کنند، وقتی ملاک‌ها و معیارهای استخدام‌های دولتی آنان را جویا می‌شویم؛ می‌گویند ما کاری به مدرک نداریم. ملاک این است که این فرد، از توانایی لازم برای انجام وظیفه‌ای که ما به عهده او می‌گذاریم، برخوردار است یا خیر؟ یعنی مبنای استخدام‌ها لیاقت است. اصطلاحاً کارایی است و نه مدرک تحصیلی. حال اینکه حرف و حدیث‌هایی هم گاه در اخذ مدارک تحصیلی در ایران وجود دارد که بحث دیگری است.
آقای دکتر تاکنون طرح‌های مختلفی برای کوچک‌سازی دولت به بوته آزمایش گذاشته شده و مطالعات بسیاری در این زمینه صورت گرفته است اما این طرح‌ها با شکست مواجه شده است.
دلیل این شکست روشن است؛ سیاستگذاران به راهکار اصلی توجهی ندارند. دولت باید دست از تصدی‌گری بردارد و نقش راهبری فرآیند توسعه را عهده‌دار شود. به عبارتی وظیفه دولت پارو زدن نیست، وظیفه دولت سکانداری است. تمرکززدایی، تراکم‌زدایی، خصوصی‌سازی و واگذاری امور به بخش خصوصی است و نیز واگذاری اختیارات به مدیران منطقه‌ای و محلی نیز باید در این فرآیند در دستور کار قرار گیرد. هر کاری که مردم توان انجام آن را داشته باشند باید به مردم واگذار شود. در واقع، مهم‌ترین راهکاری که من در مطالعاتم به آن دست یافته‌ام، و در کتاب «تمرکززدایی دولت» نیز به آن اشاره کرده‌ام این است که اگر بناست کشور ایران، در مسیر توسعه‌یافتگی گام بردارد، این حرکت به سوی توسعه بر گرده دولتی مقتدر و توانمند است که لزوماً چابک و کوچک نیز هست. این امر جز با تمرکززدایی از ساختار اداری ایران با دو رویکرد متفاوت صورت نمی‌گیرد، نخست از طریق واگذاری امور به مردم که باید به عنوان یک اصل پذیرفته شود. یعنی دولت تا جایی مداخله کند که مردم توانایی نقش‌آفرینی در آن حوزه را نداشته باشند. نکته دوم این است که در ساختار اداری نیز واگذاری اختیارات آغاز شود. تصور من این است که باید تمرکززدایی اداری را با تمرکززدایی اقتصادی همزمان در دستور کار قرار دهیم.
اما همان‌گونه که در سوال‌تان هم اشاره کردید، طرح‌های مطالعاتی بسیاری در این زمینه انجام شده است؛ طرح بتل موموریال، طرح تورسن، طرح ستیران، طرح کالبدی ملی و طرح جامع تقسیمات کشوری از جمله مطالعاتی است که در ایران انجام شده است. این طرح‌ها تکالیفی را بر عهده دولت گذاشته است که ساختار متمرکز را تمرکززدایی کند. اما متاسفانه عملاً آن چیزی که رخ داده است، برعکس است. بر اساس داده‌های موجود در برنامه‌های توسعه، قانونگذار قوانین خوبی را به تصویب رسانده است. منتها دولت‌ها به اجرای این قوانین بی‌اعتنا بوده‌اند. علت را نیز باید در ساختار دولت رانتی جست‌و‌جو کرد. دولت منابع مالی را از طریق فروش نفت خام تامین می‌کند و دغدغه چندانی برای تامین منابع ندارد. بی‌محابا نیرو استخدام می‌کند و ساختار اداری را بزرگ‌تر و بزرگ‌تر می‌کند. در صورتی که اگر دولت چنین منبع درآمدی نداشت و مجبور بود هزینه‌های خود را از محل کسب درآمد تامین کند و حقوق کارمندانش را پرداخت کند، به گونه دیگری عمل می‌کرد.
یعنی می‌خواهید بگویید تمام کشورهای نفتی با این معضل دست به گریبان‌اند؟ اجازه دهید این پرسش را کمی کامل‌تر بیان کنم، اگر بخواهیم نگاهی مقایسه‌ای به نظام اداری کشورهای در حال توسعه یا نفت‌خیز و کشورهای توسعه‌یافته داشته باشیم؛ دیوانسالاری در کشورهای توسعه‌یافته در چه مرحله‌ای قرار دارد؟
در کشورهای توسعه‌یافته تمرکززدایی جنبه عملی پیدا کرده و این راهکار به اداره بهتر کشور کمک کرده است. در این کشورها بحثی به نام بازآفرینی دولت مطرح است. من این موضوع را با ذکر مثالی توضیح می‌دهم. کشور اسپانیا در سال 2002 حدود 40 میلیارد دلار درآمد از صنعت گردشگری خود کسب کرد. اسپانیا اکنون در رده هفتم یا هشتم در حوزه توریسم در جهان قرار دارد. اما سازمانی که صنعت گردشگری اسپانیا را هدایت می‌کند، در تراز یک اداره کل و با تعداد محدودی کارمند است که به عنوان زیرمجموعه وزارت اقتصاد اسپانیا تعریف شده است. اما درهمان سال 2002 درآمدی که ایران از محل فروش نفت به دست آورد، حدود 15 میلیارد دلار بود. این رقم حدود یک‌سوم درآمدی است که اسپانیا از صنعت توریسم کسب کرده است. این در حالی است که صنعت نفت ایران به تنهایی، مجموعه‌ای عریض و طویل است شامل وزارت نفت، شرکت ملی نفت، شرکت پالایش و پخش، شرکت ملی گاز که به ده‌ها هزار پرسنل حقوق پرداخت می‌کند. حال آنکه این وزارتخانه و نهادهای وابسته به آن صرفاً منابعی را استخراج کرده و خام‌فروشی می‌کنند. اما در کشور اسپانیا یک ساختار اداری کوچک با درآمدی سه برابر درآمد نفت ایران در حال فعالیت است. در سفری که به این کشور داشتم، دلیل توفیق این صنعت را از یکی از بالاترین مسوولان صنعت گردشگری اسپانیا جویا شدم. او پاسخ داد: «دولت در اسپانیا نقش یک لولا و واسط را میان بخش خصوصی و مراکز علمی و تحقیقاتی ایفا می‌کند. صنعت گردشگری در اختیار بخش خصوصی است و مغز متفکر این بخش مراکز علمی و تحقیقاتی هستند.» او توضیح داد زمانی که مشکلی در بخش گردشگری ایجاد شود این مشکل به تشکیلات اداری منتقل می‌شود و دولت این مشکل را به اطلاع دانشگاه‌ها می‌رساند. در مرحله بعد، قرار‌داد‌هایی با دانشگاهیان منعقد می‌شود تا آن را مورد بررسی و مطالعه قرار دهند و ریشه‌های آن و راه درمان این مشکل را بیابند. نتیجه تحقیقات به اداره مربوطه اعلام می‌شود و این اداره از طریق صدور بخشنامه درصدد رفع اختلال بر‌می‌آید. در دنیای امروز، دولت حتی نقش مغز متفکر را نیز ایفا نمی‌کند.
البته به نظر می‌رسد در ایران، استخدام‌ها بیش از سایر نقاط جهان جنبه سیاسی داشته باشد، نمونه این تصمیمات سیاسی طرح مهرآفرین است که دولت دهم در روزهای پایانی حکم استخدام 500 هزار نفر را صادر کرد. در مقابل میل وافر به استخدام نیرو در ایران، دولت‌ها همواره از کوچک‌سازی بدنه خود، پرهیز کرده‌اند؟ شاید این دیدگاه در دولت‌های ایران وجود دارد که کاهش تعداد کارمندان به لشگر بیکاران می‌افزاید. تحلیل شما چیست؟
راهکار افزایش اشتغال، افزایش تعداد کارمندان نیست. نظام اداری ایران هم‌اکنون به موسسه خیریه‌ای می‌ماند که افراد را جذب کرده و ماهانه مبلغی که کفاف هزینه‌های زندگی آنان را نمی‌دهد، به آنها پرداخت می‌کند. تنها راه رونق اقتصادی ایران، از طریق ایجاد سرمایه‌گذاری در بخش‌های گوناگون صنعتی، کشاورزی و خدمات است. بنابراین کوچک‌سازی دولت لزوماً به معنای بیکاری فزاینده نخواهد بود. در ثانی کاهش تعداد کارمندان از طریق خصوصی‌سازی میسر خواهد شد. برای مثال اگر حتی مدرسه دولتی واگذار شود، معلمان آن مدرسه مشغول خواهند بود. اما به جای دریافت حقوق از دولت از صاحبان مدرسه یا اولیا حقوق دریافت خواهند کرد.
آقای دکتر اگر اجازه دهید، من پرسش نخست را از زاویه‌ای دیگر مطرح می‌کنم، فکر می‌کنید جذابیت استخدام در دستگاه‌های دولتی برای ایرانی‌ها ناشی از چیست؟ به بیان ساده‌تر، چرا مردم ایران نسبت به مشاغل دولتی چنین مشتاق هستند؟
به هر حال همه راه‌ها به رم یا در اینجا به دولت ختم می‌شود. مشاغل دولتی یا مشاغل متصل به دولت به فرد امنیت می‌دهد و از نظر فرهنگ اجتماعی برای افراد یک نوع پرستیژ به حساب می‌آید. البته شاید اکنون این پرستیژ کمرنگ شده باشد، اما در گذشته، حقوقی که کارمندان دریافت می‌کردند، موجب اطمینان و امنیت افراد می‌شد. در مشاغل آزاد و خصوصی چنین امنیتی وجود نداشته و ندارد و ممکن است در اثر نوسانات و تحولات، افراد شغل خود را از دست بدهند. اما دولت به منبع مهمی به نام نفت متصل بوده است که می‌تواند حقوق کارکنان خود را پرداخت کند، مردم هم برای اطمینان از تامین هزینه‌های زندگی علاقه‌مند هستند که روده خود را به معده دولت وصل کنند.
این گرایش چه تاثیری بر خلاقیت و کارآفرینی در ایران داشته است؟
به هر حال در تضعیف این روحیه نقش داشته است. وقتی افرادی اطمینان داشته باشند پایان ماه حقوقی دریافت می‌کنند، دیگر دلیلی برای اینکه بخواهند خلاقیت به خرج دهند، وجود ندارد. خلاقیت عموماً در بخش خصوصی می‌تواند بروز یابد. نبوغ آنجا بیشتر زاده می‌شود، متبلور می‌شود و به جریان می‌افتد. چرا که بخش خصوصی باید تلاش کند سرپا بایستد. چند سال پیش که در کلاس درس موضوع بحران مدیریت را توضیح می‌دادم، دانشجویی گفت ما بحران نداریم و کشور خوب اداره می‌شود. به او پاسخ دادم اگر به حساب یک سرپرست ناکارآمد یک خانواده هم ماهانه پنج میلیون تومان واریز کنی او با همه بی‌لیاقتی‌اش خانواده‌اش را اداره خواهد کرد. اما اگر پولی از منابع خام به حساب این فرد واریز نشود و بخواهد از طریق کار و کسب خانواده را اداره کند، معلوم می‌شود چقدر از توانایی و لیاقت برخوردار است.
در دوره‌ای که هنوز دولت مقتدری در ایران مستقر نشده بود، به نظر می‌رسد، تمایل کمتری در میان مردم برای نقش‌آفرینی در بدنه دولت مرکزی وجود داشت. این را می‌توان از کسب و کار‌هایی که در آن دوران شکل گرفته بود، دریافت. اما با استقرار و شکل‌گیری دولت مقتدر مردم نیز اشتیاق بیشتری برای اشتغال در نظام اداری و دیوان نشان می‌دهند، به گونه‌ای که امروز حتی نظام تحصیلی ایران را نیز تحت تاثیر قرار داده است. این جذابیت ناشی از چیست؟ آیا دلایل تمایل مردم ایران برای احراز مشاغل دولتی را باید صرفاً در مسائل اقتصادی جست و جو کرد یا مسائل سیاسی نیز در شکل‌گیری این خلق و خو دخیل است؟
من فکر می‌کنم برای تحلیل این موضوع باید به این نکته توجه داشت که با گذشت زمان شرح وظایف دولت‌ها افزایش یافته است و ساختار ابتدایی و سنتی در نظام‌های پاتریمونیال به سمت برنامه‌ریزی و مسوولیت‌پذیری در حوزه‌های گوناگون سوق پیدا کرده است. برای مثال چنانچه به 50 سال پیش بازگردیم، شاید ردپای چندانی از دولت در روستاها مشاهده نکنیم؛ اما اکنون به دلیل آنکه دولت‌ها در زمینه افزایش رفاه اجتماعی و توسعه نیز وظایفی را بر عهده گرفته‌اند، سیطره نفوذ خود را نیز گسترده‌اند. مدارس دولتی، مخابرات، مراکز بهداشتی و درمانی، شبکه‌های آب و فاضلاب روستایی، بهسازی روستایی و... هر یک نمادی از حضور و نفوذ دولت هستند که با وضعیت 50 سال پیش قابل مقایسه نیست. بنابراین یکی از دلایل اصلی، گسترش شرح وظایف دولت‌ها‌ست؛ اما مساله‌ای که در مورد ایران وجود دارد این است که به دلیل اینکه دولت در ایران به دلیل درآمدهای نفتی و دولتی رانتیر است، با افزایش درآمدهای نفتی نیز دولت‌ها سعی کردند حوزه فعالیت و نفوذ خود را گسترش دهند و بالطبع کارمندان بیشتری را به استخدام خود درآورند.
با چه انگیزه‌ای؟ آیا افزایش جذب نیرو، تنها برای تحقق همان ماموریتی بوده است که دولت‌ها برای توسعه و افزایش رفاه تعیین کردند یا انگیزه‌های دیگری به این پدیده دامن زده است؟
دولت وقتی می‌خواهد گستره نفوذ خود را در اقصی نقاط کشور توسعه دهد و بحران نفوذ خود را حل کند و نیز با جذب نیروها و کارمندانی از جامعه، وابستگی اجتماعی به خود را افزایش می‌دهد. کارمندان به عنوان نمایندگان دولت در اقصی نقاط کشور حضور یافته و اقدام می‌کنند. من می‌خواهم بار دیگر به اثر نفت روی رشد دیوانسالاری در ایران اشاره کنم. از سال 1901 که یک شرکت انگلیسی با ایران قراردادی منعقد کرد و در سال 1908 در چاه کن نفت کشف و استخراج شد، نفت به صورت آهسته اما پیوسته در اقتصاد ایران رسوخ کرد. نفت دولت را به یک دولت تحصیل‌دار و به اصطلاح رانتیر تبدیل کرد. دولتی که حدود نیمی از درآمدهای خود را از طریق رانت تامین می‌کند. دولت‌های رانتی به طور طبیعی حجیم و متورم هستند. از اوایل دهه 1350 به دلیل جنگ‌های بین اعراب و اسرائیل و تحریم نفتی اسرائیل که ایران به این تحریم نمی‌پیوندد به یکباره درآمدهای ایران حدود چهار برابر افزایش می‌یابد و دست دولت را برای اجرای برنامه‌هایی که در سر داشت باز‌می‌گذارد.
روی دیگر این سکه در زمان پهلوی دوم، گسترش دیوانسالاری در ایران بود به طوری که به تدریج استخدام درس‌خواندگان داخل و خارج در نظام اداری ایران روبه فزونی گذاشت. گسترش نظام اداری تا چه حد متناسب با رشد اقتصادی و صنعتی ایران بود؟
به موازات فرآیند رشد اقتصادی و اجتماعی بخش‌های سه‌گانه اقتصاد یعنی بخش‌های کشاورزی، صنعت و بخش خدمات نیز رشد می‌کند. اما در ایران با اقتصاد متمرکزی روبه‌رو بودیم و این بخش‌های سه‌گانه نیز متاثر از اقتصاد دولتی بود. البته این وضعیت اکنون نیز بر اقتصاد حاکم است. اگر این چنین نبود این بخش‌ها نیز به صورت طبیعی در مدار رشد قرار می‌گرفتند و لزوماً وابسته به دولت هم نبودند. دولت ایران چه اکنون و چه در گذشته، دولتی رانتیر بوده است و رابطه معناداری میان گسترش بخش‌های سه‌گانه اقتصادی و وابستگی این بخش‌ها به دولت وجود دارد.
نظام اداری ایران بعد از انقلاب دچار چه تحولاتی شد؟
بعد از پیروزی انقلاب نه‌تنها روند حجیم و بزرگ شدن دولت، کند نشد، بلکه به صورت بی‌سابقه‌ای دولت حجیم‌تر و متمرکز‌تر شد. این هم از طبیعت انقلاب‌هاست. در انقلاب‌هایی که رخ می‌دهد، انقلابیون معمولاً آگاه به مسائل کشورداری نیستند و تخصصی در مسائل کشورداری ندارند. تصور آنان این است که اگر بخواهند عدالت را که یکی از ارزش‌های مهم است و در انقلاب‌ها معمولاً مد نظر انقلابیون قرار می‌گیرد، حاکم کنند، همه شئون کشور باید دولتی شود و دولت، همه را تحت پوشش قرار دهد. این رویکرد اقتصاد دولتی، ضربه سنگینی را بر توسعه و رشد اقتصادی وارد می‌کند. به گونه‌ای که به موازات گسترش دیوانسالاری روز به روز اقتصاد کشور ضعیف‌تر می‌شود. همان‌گونه که شاهدیم رشد دیوانسالاری پس از انقلاب با سرعت بیشتری ادامه یافت و به موازات آن اقتصاد ایران رو به ضعف نهاد.
این وضعیت چه چالش‌هایی را در نظام اداری ایران به وجود آورده است؟
ساختار متورم و متمرکز معمولاً ساختار ناکارآمدی است و بهره‌وری را به شدت کاهش می‌دهد. درچنین شرایطی دولت به جای آنکه سبک و چابک باشد، سنگین و کم‌تحرک می‌شود و فساد اداری نیز افزایش می‌یابد. در ابتدای انقلاب که تعداد کارمندان به شدت افزایش یافته بود، حدود 800 هزار کارمند در ادارات و دستگاه‌های اجرایی شاغل بودند. اما با وجود آنکه جمعیت کشور، حدوداً دو برابر شده است، جمعیت کنونی کارمندان، بیش از 5/3 برابر شده است، این یکی از معضلات اصلی ساختار اداری ایران در شرایط کنونی است. مثال دیگری این وضعیت را بهتر توضیح می‌دهد. در سال 1384 هزینه جاری دولت، حدود 9 هزار میلیارد تومان بود و اگر دولت به درستی عمل می‌کرد، هزینه‌های جاری باید از محل مالیات‌ها تامین می‌شد. در این صورت درآمدهای ناشی از فروش نفت صرف رشد، رونق و تولید از طریق سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و ایجاد زیرساخت‌ها و افزایش نرخ اشتغال می‌شد. حال آنکه شش سال بعد، یعنی در سال 1390 که سال پایانی برنامه چهارم توسعه اقتصادی بود، درآمدهای دولت از محل مالیات به حدود 30 هزار میلیارد تومان رسید. یعنی اگر دولت خود را مکلف و موظف می‌کرد، هزینه‌های جاری را صرفاً از محل مالیات‌ها تامین کند، این هزینه‌ها ظرف این مدت به 30 هزار میلیارد تومان افزایش می‌یافت که با توجه به رشد تورم، رشد معقولی در هزینه‌های جاری رخ می‌داد. اما اگر از بدهی‌های پنهان صرف نظر کنیم، آمارهای رسمی نشان می‌دهد هزینه جاری دولت در سال 1390 به حدود 132 هزار میلیارد تومان رسیده است. این بدان معناست که هزینه‌های جاری دولت ظرف این مدت 14 برابر شده است. افزایش هزینه‌ها یکی از پیامدهای گسترش نظام اداری و دیوانسالاری در کشور است. با این روند در آینده نه‌چندان دور کلیه منابع و سرمایه‌ها باید توسط لویاتان موجود بلعیده شود. این یعنی توقف کلیه سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و زیربنایی.
اما از هزینه‌ها که بگذریم، مهم‌ترین چالش در ساختار اداری ایران این است که به بهانه تعهد، تخصص در ایران نادیده گرفته شده است در حالی که استخدام یک فرد غیرمتخصص، عملی غیرمتعهدانه است. نکته دیگر این است که تخصص هم با مدرک‌گرایی یعنی کسب مدرک، اشتباه فرض شده است. افراد تصور می‌کنند با مدرک لیسانس یا فوق‌لیسانس یا دکترا لزوماً آدم متخصصی هستند. در کشوری مانند کره جنوبی که ایرانی‌ها همواره خود را با آنها مقایسه می‌کنند، وقتی ملاک‌ها و معیارهای استخدام‌های دولتی آنان را جویا می‌شویم؛ می‌گویند ما کاری به مدرک نداریم. ملاک این است که این فرد، از توانایی لازم برای انجام وظیفه‌ای که ما به عهده او می‌گذاریم، برخوردار است یا خیر؟ یعنی مبنای استخدام‌ها لیاقت است. اصطلاحاً کارایی است و نه مدرک تحصیلی. حال اینکه حرف و حدیث‌هایی هم گاه در اخذ مدارک تحصیلی در ایران وجود دارد که بحث دیگری است.
آقای دکتر تاکنون طرح‌های مختلفی برای کوچک‌سازی دولت به بوته آزمایش گذاشته شده و مطالعات بسیاری در این زمینه صورت گرفته است اما این طرح‌ها با شکست مواجه شده است.
دلیل این شکست روشن است؛ سیاستگذاران به راهکار اصلی توجهی ندارند. دولت باید دست از تصدی‌گری بردارد و نقش راهبری فرآیند توسعه را عهده‌دار شود. به عبارتی وظیفه دولت پارو زدن نیست، وظیفه دولت سکانداری است. تمرکززدایی، تراکم‌زدایی، خصوصی‌سازی و واگذاری امور به بخش خصوصی است و نیز واگذاری اختیارات به مدیران منطقه‌ای و محلی نیز باید در این فرآیند در دستور کار قرار گیرد. هر کاری که مردم توان انجام آن را داشته باشند باید به مردم واگذار شود. در واقع، مهم‌ترین راهکاری که من در مطالعاتم به آن دست یافته‌ام، و در کتاب «تمرکززدایی دولت» نیز به آن اشاره کرده‌ام این است که اگر بناست کشور ایران، در مسیر توسعه‌یافتگی گام بردارد، این حرکت به سوی توسعه بر گرده دولتی مقتدر و توانمند است که لزوماً چابک و کوچک نیز هست. این امر جز با تمرکززدایی از ساختار اداری ایران با دو رویکرد متفاوت صورت نمی‌گیرد، نخست از طریق واگذاری امور به مردم که باید به عنوان یک اصل پذیرفته شود. یعنی دولت تا جایی مداخله کند که مردم توانایی نقش‌آفرینی در آن حوزه را نداشته باشند. نکته دوم این است که در ساختار اداری نیز واگذاری اختیارات آغاز شود. تصور من این است که باید تمرکززدایی اداری را با تمرکززدایی اقتصادی همزمان در دستور کار قرار دهیم.
اما همان‌گونه که در سوال‌تان هم اشاره کردید، طرح‌های مطالعاتی بسیاری در این زمینه انجام شده است؛ طرح بتل موموریال، طرح تورسن، طرح ستیران، طرح کالبدی ملی و طرح جامع تقسیمات کشوری از جمله مطالعاتی است که در ایران انجام شده است. این طرح‌ها تکالیفی را بر عهده دولت گذاشته است که ساختار متمرکز را تمرکززدایی کند. اما متاسفانه عملاً آن چیزی که رخ داده است، برعکس است. بر اساس داده‌های موجود در برنامه‌های توسعه، قانونگذار قوانین خوبی را به تصویب رسانده است. منتها دولت‌ها به اجرای این قوانین بی‌اعتنا بوده‌اند. علت را نیز باید در ساختار دولت رانتی جست‌و‌جو کرد. دولت منابع مالی را از طریق فروش نفت خام تامین می‌کند و دغدغه چندانی برای تامین منابع ندارد. بی‌محابا نیرو استخدام می‌کند و ساختار اداری را بزرگ‌تر و بزرگ‌تر می‌کند. در صورتی که اگر دولت چنین منبع درآمدی نداشت و مجبور بود هزینه‌های خود را از محل کسب درآمد تامین کند و حقوق کارمندانش را پرداخت کند، به گونه دیگری عمل می‌کرد.
یعنی می‌خواهید بگویید تمام کشورهای نفتی با این معضل دست به گریبان‌اند؟ اجازه دهید این پرسش را کمی کامل‌تر بیان کنم، اگر بخواهیم نگاهی مقایسه‌ای به نظام اداری کشورهای در حال توسعه یا نفت‌خیز و کشورهای توسعه‌یافته داشته باشیم؛ دیوانسالاری در کشورهای توسعه‌یافته در چه مرحله‌ای قرار دارد؟
در کشورهای توسعه‌یافته تمرکززدایی جنبه عملی پیدا کرده و این راهکار به اداره بهتر کشور کمک کرده است. در این کشورها بحثی به نام بازآفرینی دولت مطرح است. من این موضوع را با ذکر مثالی توضیح می‌دهم. کشور اسپانیا در سال 2002 حدود 40 میلیارد دلار درآمد از صنعت گردشگری خود کسب کرد. اسپانیا اکنون در رده هفتم یا هشتم در حوزه توریسم در جهان قرار دارد. اما سازمانی که صنعت گردشگری اسپانیا را هدایت می‌کند، در تراز یک اداره کل و با تعداد محدودی کارمند است که به عنوان زیرمجموعه وزارت اقتصاد اسپانیا تعریف شده است. اما درهمان سال 2002 درآمدی که ایران از محل فروش نفت به دست آورد، حدود 15 میلیارد دلار بود. این رقم حدود یک‌سوم درآمدی است که اسپانیا از صنعت توریسم کسب کرده است. این در حالی است که صنعت نفت ایران به تنهایی، مجموعه‌ای عریض و طویل است شامل وزارت نفت، شرکت ملی نفت، شرکت پالایش و پخش، شرکت ملی گاز که به ده‌ها هزار پرسنل حقوق پرداخت می‌کند. حال آنکه این وزارتخانه و نهادهای وابسته به آن صرفاً منابعی را استخراج کرده و خام‌فروشی می‌کنند. اما در کشور اسپانیا یک ساختار اداری کوچک با درآمدی سه برابر درآمد نفت ایران در حال فعالیت است. در سفری که به این کشور داشتم، دلیل توفیق این صنعت را از یکی از بالاترین مسوولان صنعت گردشگری اسپانیا جویا شدم. او پاسخ داد: «دولت در اسپانیا نقش یک لولا و واسط را میان بخش خصوصی و مراکز علمی و تحقیقاتی ایفا می‌کند. صنعت گردشگری در اختیار بخش خصوصی است و مغز متفکر این بخش مراکز علمی و تحقیقاتی هستند.» او توضیح داد زمانی که مشکلی در بخش گردشگری ایجاد شود این مشکل به تشکیلات اداری منتقل می‌شود و دولت این مشکل را به اطلاع دانشگاه‌ها می‌رساند. در مرحله بعد، قرار‌داد‌هایی با دانشگاهیان منعقد می‌شود تا آن را مورد بررسی و مطالعه قرار دهند و ریشه‌های آن و راه درمان این مشکل را بیابند. نتیجه تحقیقات به اداره مربوطه اعلام می‌شود و این اداره از طریق صدور بخشنامه درصدد رفع اختلال بر‌می‌آید. در دنیای امروز، دولت حتی نقش مغز متفکر را نیز ایفا نمی‌کند.
البته به نظر می‌رسد در ایران، استخدام‌ها بیش از سایر نقاط جهان جنبه سیاسی داشته باشد، نمونه این تصمیمات سیاسی طرح مهرآفرین است که دولت دهم در روزهای پایانی حکم استخدام 500 هزار نفر را صادر کرد. در مقابل میل وافر به استخدام نیرو در ایران، دولت‌ها همواره از کوچک‌سازی بدنه خود، پرهیز کرده‌اند؟ شاید این دیدگاه در دولت‌های ایران وجود دارد که کاهش تعداد کارمندان به لشگر بیکاران می‌افزاید. تحلیل شما چیست؟
راهکار افزایش اشتغال، افزایش تعداد کارمندان نیست. نظام اداری ایران هم‌اکنون به موسسه خیریه‌ای می‌ماند که افراد را جذب کرده و ماهانه مبلغی که کفاف هزینه‌های زندگی آنان را نمی‌دهد، به آنها پرداخت می‌کند. تنها راه رونق اقتصادی ایران، از طریق ایجاد سرمایه‌گذاری در بخش‌های گوناگون صنعتی، کشاورزی و خدمات است. بنابراین کوچک‌سازی دولت لزوماً به معنای بیکاری فزاینده نخواهد بود. در ثانی کاهش تعداد کارمندان از طریق خصوصی‌سازی میسر خواهد شد. برای مثال اگر حتی مدرسه دولتی واگذار شود، معلمان آن مدرسه مشغول خواهند بود. اما به جای دریافت حقوق از دولت از صاحبان مدرسه یا اولیا حقوق دریافت خواهند کرد.
آقای دکتر اگر اجازه دهید، من پرسش نخست را از زاویه‌ای دیگر مطرح می‌کنم، فکر می‌کنید جذابیت استخدام در دستگاه‌های دولتی برای ایرانی‌ها ناشی از چیست؟ به بیان ساده‌تر، چرا مردم ایران نسبت به مشاغل دولتی چنین مشتاق هستند؟
به هر حال همه راه‌ها به رم یا در اینجا به دولت ختم می‌شود. مشاغل دولتی یا مشاغل متصل به دولت به فرد امنیت می‌دهد و از نظر فرهنگ اجتماعی برای افراد یک نوع پرستیژ به حساب می‌آید. البته شاید اکنون این پرستیژ کمرنگ شده باشد، اما در گذشته، حقوقی که کارمندان دریافت می‌کردند، موجب اطمینان و امنیت افراد می‌شد. در مشاغل آزاد و خصوصی چنین امنیتی وجود نداشته و ندارد و ممکن است در اثر نوسانات و تحولات، افراد شغل خود را از دست بدهند. اما دولت به منبع مهمی به نام نفت متصل بوده است که می‌تواند حقوق کارکنان خود را پرداخت کند، مردم هم برای اطمینان از تامین هزینه‌های زندگی علاقه‌مند هستند که روده خود را به معده دولت وصل کنند.
این گرایش چه تاثیری بر خلاقیت و کارآفرینی در ایران داشته است؟
به هر حال در تضعیف این روحیه نقش داشته است. وقتی افرادی اطمینان داشته باشند پایان ماه حقوقی دریافت می‌کنند، دیگر دلیلی برای اینکه بخواهند خلاقیت به خرج دهند، وجود ندارد. خلاقیت عموماً در بخش خصوصی می‌تواند بروز یابد. نبوغ آنجا بیشتر زاده می‌شود، متبلور می‌شود و به جریان می‌افتد. چرا که بخش خصوصی باید تلاش کند سرپا بایستد. چند سال پیش که در کلاس درس موضوع بحران مدیریت را توضیح می‌دادم، دانشجویی گفت ما بحران نداریم و کشور خوب اداره می‌شود. به او پاسخ دادم اگر به حساب یک سرپرست ناکارآمد یک خانواده هم ماهانه پنج میلیون تومان واریز کنی او با همه بی‌لیاقتی‌اش خانواده‌اش را اداره خواهد کرد. اما اگر پولی از منابع خام به حساب این فرد واریز نشود و بخواهد از طریق کار و کسب خانواده را اداره کند، معلوم می‌شود چقدر از توانایی و لیاقت برخوردار است.
دیدگاه تان را بنویسید