پدران توسعه

از تجربه رشد اقتصادی کشورهای موفق که طی دو تا سه دهه گذشته به دست آمده است چه چیزی می‌توان درباره نقش سیاستمداران و مدیران سیاسی آموخت. در این مطلب به بررسی حوزه سیاست و اقتصاد سیاسی (به معنای تعامل نیروها و انتخاب‌های اقتصادی و سیاسی) می‌پردازیم که از اجزای بسیار مهم در این ماجرا هستند. بیشتر مورد‌کاوی‌های رشد بالای اقتصادی به کشورهای شرق آسیا مربوط است که در یک دوره زمانی گسترده توانستند به رشد بالای مداوم برسند. امید می‌رود با درک جزییات این موارد، یک نظریه عمومی به دست آید که نقش اقتصاد و سیاست را در رشد و توسعه مشخص سازد.

هنگام تحلیل اجزای راهبردهای رشد و توسعه اقتصادی موفق پایدار به نظر می‌رسد سه عنصر باید در نظر گرفته شود: 1- عنصر اقتصادی که با مساله انتخاب بهترین الگوی رشد و توسعه سروکار دارد و اینکه چه نوع سیاست‌های اقتصادی به رشد مداوم می‌انجامد، 2- عنصر نهادی که بررسی می‌کند کدام نهادها باعث ارتقا و تسهیل رشد و توسعه اقتصادی می‌شوند و چگونه این نهادها موجودیت یافته و قوی‌تر می‌شوند، و سرانجام، 3- عنصری که با حوزه سیاسی رشد سروکار دارد و اینکه کشورها چگونه مسائل پیش‌آمده از جانب رشد اقتصادی مثل افزایش نابرابری را حل می‌کنند.

به نظر می‌رسد برای توصیف تقریباً کامل رشد و توسعه کشورها هر سه عنصر را باید با هم ملاحظه کرد. بر اساس تجربه رشد در طیفی از کشورها (با درجات متفاوت موفقیت در دستیابی و حفظ رشد بالا) و پژوهش‌های انجام‌شده می‌توان گفت ترکیبی مناسب از اقتصاد، نهادها و سیاست که پشتیبان رشد و توسعه باشند به شرح زیر هستند:

1- راهبرد رشد اقتصادی که بر پایه اقتصاد باز باشد و از هر دو جنبه تقاضای بازارهای جهانی و دانش جهانی بهره‌مند می‌شود، به رقابت اجازه داده می‌شود و تغییرات ساختاری به وجود می‌آورد که مبانی پویای اقتصاد خرد رشد بالا را شکل می‌دهد. در بین عوامل مهم دیگر، سرمایه‌گذاری و پس‌انداز دولت و بخش خصوصی در قلب موردکاوی‌های رشد بالا هستند.

2-نهادهایی که دارای ویژگی‌های شفافیت، حاکمیت قانون یا درجاتی از پیش‌بینی‌پذیری، نظام اداری شایسته، و ساختارهای انگیزشی و تشویقی باشند که توجه و هدف سیاستمداران به سمت بهزیستی بلندمدت شهروندان متمرکز شود.

3- مجموعه تعاملات و ساختارهای سیاسی که از همان ابتدا ثبات کافی به وجود آورند تا الگوی مناسب اقتصادی بتواند سرمایه‌گذاری مداوم را تحریک کرده و در درجه بعد شاهد گردش قدرت باشیم و سازگاری و توافق با خیزش گروه‌های ذی‌نفع مهم ممکن و به شکل صلح‌آمیز باشد.

در هر نقطه از زمان، یک کشور معین برحسب درجه پیشرفت در جایی از این فضای سه‌بعدی قرار دارد. پیشرفت و رشد آتی کشور چنین تعریف می‌شود که در مسیر رسیدن به سمت منطقه مناسب باشد که محیط سیاستگذاری اقتصادی پشتیبان تولید و نظام سیاسی تطابق‌پذیر به دست آید. حفظ چنین مسیری و پشتیبانی از آن را می‌توان یکی از کارکردهای اصلی مدیریت سیاسی دانست.

گرفتن تصمیمات درست در مورد این مجموعه اجزا، آن چیزی است که سیاستمداران در اقتصادهای با رشد بالا انجام می‌دهند. کشورهای موفقی که رشد پیوسته هفت‌درصدی یا بیشتر طی سه دهه داشته‌اند ظاهراً حاکمان آنها گونه‌هایی از راهبرد یا رویکرد رشد موفق را برگزیدند، ائتلاف‌هایی از صاحبان کسب و کارها، کشاورزی، نیروی کار، و سایر بخش‌های سیاسی تشکیل دادند که ثبات کافی داشتند تا انتخاب‌های اقتصادی شانس رسیدن به رشد پایدار داشته باشند. به علاوه، طی زمان حاکم در این کشورها توانست مدیریت گذار از اقتصاد روستایی به اقتصاد شهری، از نهادهای نسبتاً بسته و انحصاری به نهادهای باز و رقابتی، و در چندین مورد، تغییر از اقتدارگرایی به دولت دموکراتیک‌تر را انجام دهد. بنابراین به نظر می‌رسد که مدیران در ایجاد رشد ادامه‌دار نقش ایفا می‌کند. این وظیفه اصلی حاکمان است که تصمیمات اساسی را با قاطعیت بگیرند و اجماع‌سازی کنند که بدون آنها پویایی اقتصادی به وجود نمی‌آید.

یک سبک و روش واحد مدیریت وجود ندارد که همه اقتصادهای با رشد بالا را دربر گیرد. همچنین مدیریت تنها نهاده مورد استفاده نیست. در بهترین حالت می‌توان گفت که مدیریت کارآمد مستلزم قاپیدن و به چنگ ‌آوردن فرصت‌هایی است که پویایی اقتصادی-سیاسی به وجود می‌آورد تا تغییراتی در راهبرد، ساختار و جهت حرکت اقتصاد صورت گیرد. فرصت را می‌توان از دل بحران‌ها یا کشف غیرمنتظره منابع طبیعی خلق کرد اما نیاز به یک عامل کارگشاست که تغییر، بدبیاری، و فرصت را به جهتی جدید بچرخاند در حالی که درجه‌ای از انسجام و درک مشترک از مسیر حرکت وجود داشته باشد.

اگر چه به نظر می‌رسد که مدیریت یک عنصر بدیهی در رشد است پژوهش‌های دانشگاهی تا همین اواخر نتوانستند نقش سیاستمداران را در رشد اقتصادی نشان دهند. مطالعات اخیر درباره سیاستمداران شروع به اثبات آن چیزی می‌کنند که برای صاحبان کسب و کار، دولت و گروه‌های ذی‌نفعی که شاهد رشد اقتصادی کشورها بوده‌اند، بدیهی است. مشکل به درون‌زایی در رابطه با سیاستمداران و رشد اقتصادی برمی‌گردد. یعنی واقعاً چگونه بدانیم که سیاستمداران باعث تفاوت در رشد اقتصادی شده‌اند.

در یک تحلیل دقیق که تمام اقتصادهای جهان پس از جنگ جهانی دوم را دربر می‌گیرد 57 مورد پیدا شد که حاکم یک کشور ناگهان از قدرت کنار رفت و امکان استفاده از آزمون‌های طبیعی تغییر در مدیریت به دلایل برون‌زا، برای حل مشکل درون‌زایی فراهم شد. در این حالت، کنار رفتن غیرمنتظره یک حاکم این شانس را به پژوهشگر می‌دهد تا تاثیر سیاستمداران بر رشد را اندازه‌گیری کند. البته تغییر رشد می‌تواند مثبت یا منفی باشد. آنها دریافتند که تغییر سیاستمداران به رشد اقتصادی مرتبط است. اثرات در آن محیط‌های استبدادی از همه قوی‌تر بود (هم مثبت و هم منفی) که یک سیاستمدار یا گروهی از آنها، تمام قدرت را در تمرکز دارند. در محیط دموکراتیک، هیچ یافته معناداری پیدا نشد. شاید به واسطه این واقعیت که اجماع‌سازی فرآیندی زمان‌بر و پیچیده‌تر در برخی محیط‌های دموکراتیک است. پس یک وقفه طولانی بین تصمیم حاکمان به اصلاحات و نتایج به دست آمده به شکل رشد بیشتر وجود دارد. برای مثال، اصلاحاتی که در هند در انتهای دهه 1980 شروع شد و در واکنش به بحران اقتصادی در ابتدای دهه 1990 شتاب گرفت، برحسب رشد بالای اقتصادی تازه‌مدتی است که خود را نشان داده است.

به علاوه، هر یک از سیاستمداران می‌توانند نقشی حیاتی در شکل‌دهی به رشد ملت‌ها ایفا کنند. نکته جالب‌توجه‌تر که درس‌آموز است این است که اثر سیاستمداران روی نتایج سیاستی در سیاست پولی از همه معنادارتر بود. این نتیجه جالب است چون وقتی نهادهای بیشتر یا قوی‌تر (مالی و دولتی) وجود دارند اثر افراد کمتر می‌شود یا سخت‌تر اندازه‌گیری می‌شود. این تعجب‌آور نیست. یکی از کارکردهای نهادهای خوب این است که تخصص‌ها را گرد هم می‌آورد و روی انتخاب‌های سیاستگذاری نامناسب خط قرمز می‌کشد. شامل تصمیماتی که کادر سیاستمداران می‌گیرند. البته با همه اینها منظور این نیست که یک سیاستمدار (به معنای گرفتن تصمیمات بنیادی درباره راهبرد، اجماع‌سازی، و اقتباس نهادهای سیاسی برای پشتیبانی از اهداف سیاسی و اجتماعی) تفاوتی ایجاد نمی‌کند.

می‌توان فرآیند توسعه را به دوره‌های متفاوت جدا و نقش سیاستمداران را در مراحل مختلف تحلیل کرد. مرحله نخست بدیهی جایی است که سیاستمدار یک الگو یا راهبرد اقتصادی، یک رویکرد کلی به توسعه و رشد را انتخاب می‌کند و سپس ائتلاف‌ها، نهادها یا هر دو را ایجاد می‌کند که قابلیت حفظ عرصه سیاسی را داشته باشند و اجازه دهد منافع رشد عاید شود. مرحله دوم به زمان خاصی محدود نمی‌شود چون مربوط به این است که چگونه سیاستمداران راهبردها و انتخاب‌ها را با توجه به تغییر شرایط اقتصادی و سیاسی تعدیل می‌کنند. این تعدیل‌ها می‌تواند واکنش‌هایی به شوک‌ها یا رویدادهای بیرونی پیش‌بینی‌نشده باشد اما آنها همچنین در واکنش به تکامل درون‌زای ویژگی‌های اقتصاد در مسیر رشد رخ می‌دهند. این چالش‌های یادشده می‌تواند انواع مختلفی باشد از افزایش نابرابری درآمد، بزرگ شدن طبقه متوسط، و فشارهای رقابتی از اقتصاد جهانی گرفته تا افزایش درآمد و دستمزدها که باعث تغییر مزیت نسبی می‌شود، و نهادهایی که خود را با ویژگی‌های در حال تحول و وضعیت اقتصاد توسعه انطباق نمی‌دهند.

در همه این موارد، عنصر حل مساله درون یک بستر نهادی خاص وجود دارد که شاید خود آن تغییر نکند. بنابراین در هیچ‌کدام از مراحل تعدیل رشد اقتصادی، نمی‌توان دقیقاً مشخص ساخت که سیاستمداران باید چه تصمیماتی درباره راهبردهای رشد، ائتلاف‌ها و نهادها بگیرند. اینها اموری خاص موقعیت هستند. در اینجا با مثال‌هایی نشان می‌دهیم که می‌توان نتایج کلی درباره رابطه یک حاکم و رشد اقتصادی گرفت.

حرکت به سمت رشد اقتصادی مداوم

ابعاد کلی سیاستمداران در کشورهای درحال توسعه را طی زمان چنین توصیف می‌کنند. نخست با ایجاد فرآیندی که الگوی اقتصادی مناسب انتخاب و اجرا می‌شود و سپس با تعدیل‌هایی که صورت می‌گیرد تا رشد قطعیت یابد یا از منحرف ساختن رشد توسط گروه‌های با منافع خاص جلوگیری شود. این حرکت به دوره‌ای مربوط می‌شود که سیاستمداران الگوی درست را انتخاب می‌کنند -معمولاً الگوهای رشد صادرات‌محور- در حالی که همزمان اجماع سیاسی برای پشتیبانی از این الگو به وجود می‌آید. توجه دارید که یک حاکم یا گروه حاکم می‌تواند الگویی را انتخاب کند که از لحاظ اقتصادی محکوم به شکست است یا مثل مائو و نهرو، اهداف دیگری به جز رشد اقتصادی در سر داشته باشند. از آنجا که می‌خواهیم نقش سیاستمداران را در ایجاد و تداوم‌بخشی به توسعه شناسایی کنیم، تمرکز روی موردکاوی‌هایی داریم که سیاستمداران تصمیمات درستی گرفتند و اجماعی برای تصمیم خود ایجاد کردند.

معمولاً اجماع را به معنای مذاکره و گفت‌وگو می‌گیریم اما اعتماد را هم می‌تواند شامل شود. تاریخ بشر نکات زیادی درباره اهداف سیاستمداران می‌گوید. اگر رفتار سیاستمداران شواهدی از دغدغه آنها برای بهزیستی حال و آینده شهروندان بدهد، پس می‌توان ارزش بالایی برای آن قائل بود. این یک شکل از سرمایه نامرئی است که فرآیند اجماع‌سازی را آسان‌تر می‌سازد. به طور کلی، هر حاکمی که همه را زیر چتر خود بگیرد بنیان قدرتمند اجماع‌سازی است. این وضعیت به سیاستمداران و دولت زمان لازم برای اجرای راهبرد و انتظار برای به بار نشستن نتایج را می‌دهد.

انتخاب الگوی مناسب معمولاً به این معناست که روی تقاضای جهانی، انتقال دانش و فناوری به داخل، و میزان بالای سرمایه‌گذاری و پس‌انداز متکی هستیم. انتخاب الگوی درست و تعدیل‌های بعدی، به رشد اقتصادی مداوم می‌انجامد. بنابراین دلیل اینکه چرا کشورهای بسیار اندکی (حدود 15 کشور) طی 30 سال گذشته موفق شدند به رشدهای اقتصادی بالا دست یابند، چیست؟ یک دلیل آن شاید به مدیرانی برمی‌گردد که الگوهای اقتصادی آنها نادرست بوده و به رشد مداوم نینجامید.

بخش دیگر آن هم به مساله بحران‌ها برمی‌گردد. یعنی سیاستمداران در شرایط بحرانی، بهتر می‌توانند سایر شرکای قدرت را متقاعد سازند تا الگوی اقتصادی درست را انتخاب کنند. ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، کره در سال 1961، چین پس از انقلاب فرهنگی، تایوان در سال 1949 و سنگاپور پس از جدایی از مالزی، همگی با شرایط سیاسی و اقتصادی ناامیدکننده‌ای روبه‌رو بودند. بحران‌ها به سیاستمداران از دنگ شیائوپینگ در چین گرفته تا پارک در کره جنوبی فرصتی برای تغییر مسیر با کمترین درجه مقاومت را داد. در برخی موارد، بحران‌ها جنبه مالی دارند و در برخی دیگر ماهیت سیاسی دارند که از شکست در جنگ جهانی دوم تا اعتراضات در خیابان‌های سئول در میانه دهه 1980 را دربر می‌گیرد.

بحران‌های هند در سال 1991 و ترکیه در سال 2001، بحران‌های مالی بودند که نمونه‌هایی جدیدتر از حضور سیاستمدارانی است که فضای بیشتری برای مانور و انتخاب برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی دارند. در هر دو کشور هند و ترکیه، سیاستمداران با انجام تغییرات ساختاری عمده در اقتصاد، که منجر به رشد اقتصادی آتی شد، واکنش نشان داد. کمال درویش، از بحران‌ها به عنوان یک فرصت برای تصویب قوانین از طریق مجلس ترکیه استفاده کرد که احتمالاً در شرایط عادی، قادر به تصویب آنها نمی‌شد. 19 مورد اصلاحات اساسی که طی بحران و بلافاصله پس از آن به تصویب رسید به اقتصاد ترکیه کمک کرد تا رشد کند. فقر و محرومیت گسترده هم می‌تواند مبنایی برای تمایل بیشتر به تفکر و تامل در تغییرات اساسی باشد. فناوری ارتباطات که توانسته است سبک و سطح زندگی متفاوت و رقیب را به شکل مرئی‌تری نسبت به گذشته در معرض دید شهروندان قرار دهد، محیط سیاسی مساعد برای تغییر و اصلاحات ایجاد می‌کند. این قضیه به‌ویژه زمانی تشدید می‌شود که شاهد نزدیکی به همسایگان مرفه باشیم و شهروندان می‌توانند وضعیت بهتر سایر کشورها را ببینند، مثل مورد آلمان شرقی و غربی. این باور گسترده در داخل و بیرون هند وجود دارد که رشد، اندازه، و نزدیکی چین، سیاستمداران هند را تشویق کرد تا به دنبال تغییر راهبرد اقتصادی هند باشند. درک دنگ شیائوپینگ از راهبردها و امکانات بدیل تحت تاثیر قوی سفرها و بازدیدهای او از سنگاپور و نیویورک در دهه 1970 بود پیش از اینکه نظام اقتصادی بازارمحور را برگزیند. به طور کلی‌تر، به نظر می‌رسد اثرات نمایشی و تظاهر خیلی واقعی و قدرتمندتر باشد که در نتیجه فناوری اطلاعات و ارتباطات و دسترسی بیشتر به اطلاعات از طریق شبکه‌های ماهواره‌ای و اینترنت و مسافرت و سایر کانال‌هاست.

شرایط بحرانی، چه به شکل مالی، سیاسی، فقر یا در بیشتر موارد، ترکیبی از هر سه، بیشتر در کشورهایی رخ داده است که انتخاب‌های نادرستی داشته‌اند. شواهد از این نتیجه‌گیری حمایت نمی‌کند که بحران‌ها شرایطی ایجاد می‌کنند که حاکمان محدودیت‌های کمتری برای انتخاب خود درباره سیاست اقتصادی و اصلاحات ساختاری و نهادی دارند. ژاپن پس از جنگ جهانی دوم و ژنرال پارک در کره جنوبی در سال 1961 با یک بحران اساسی مواجه بودند. برای مثال، انقلاب فرهنگی در چین یک فاجعه برای اقتصاد بود و در هر مورد، رهبری چین الگوهای اقتصادی را برگزید که بیشتر شرایط تصریح‌شده بالا را دارا بود.

اما به نظر می‌رسد که یک نوع مثبت اثر سرایت وجود دارد. موفقیت ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، سایر کشورهای آسیایی را وادار کرد تا برنامه‌های رشد صادرات محور را برگزینند که در برخی موارد، ایجاد نهادهای مشابه، مثال‌ها و موردها ظاهراً اثرات قدرتمندی دارند.

این تصور که بحران‌ها شرایطی برای تغییر اقتصادی و سیاسی ایجاد می‌کنند به دوره بنیانگذاری محدود نمی‌شود بلکه به بحران‌های ایجادشده ناشی از موفقیت برنامه اقتصادی هم مربوط است. 10 تا 20 سال رشد اقتصادی، برندگان، بازندگان نسبی و نابرابری بیشتر درآمد و ثروت را به وجود می‌آورد. اینها مشکلات جدیدی به وجود می‌آورد که باید حل شود. گاهی پس از افزایش کافی درآمد سرانه، محدودیت‌های بیشتر (صریح و ضمنی) در برابر تصمیم‌گیران به وجود می‌آید چون جامعه پیچیده‌تر شده است. اما حتی در آن زمان، بحران‌ها به سیاستمداران فرصتی برای تغییر ساختار و نهادها می‌دهد.

انتخاب الگوی اقتصادی درست، تنها بخشی از مرحله نخست رشد اقتصادی مداوم است. ایجاد پشتیبان برای این انتخاب‌های اقتصادی مستلزم این است که ثبات سیاسی کافی برای نتیجه‌ دادن برنامه اقتصادی وجود داشته باشد. در تئوری، یک حاکم کاملاً خودکامه به هر معنایی، بیشترین ثبات سیاسی را ایجاد می‌کند چون تنها لازم است با خودش مشورت کند، متقاعد شود و تصمیم بگیرد. هیچ کشوری چنین نظامی نداشته است اما شواهدی وجود دارد که رشد اقتصادی ارتباط نزدیکی با یک زیرمجموعه از نظام‌های استبدادی دارد. دموکراسی‌های کاملاً کارا هم در بین موارد بالا وجود دارد. شاید مهم‌تر اینکه، بسیاری نظام‌های استبدادی داریم که نتایج ضعیفی داشتند و تعدادی ساختارهای دموکراتیک ناتوان نیز موجود است. اثرات سیاستمداران (مثبت یا منفی) در محیط‌های استبدادی بسیار قوی است اما در حضور نهادهای دموکراتیک معناداری کمتری دارد. اما قابل تامل است که ثبات سیاسی و غیبت مخالفان کارآمد اجازه می‌دهد تا زمان لازم برای به بار نشستن انتخاب‌های اقتصادی فراهم شود. ایده این است که در یک کشور خودکامه، گروه کوچکی از سیاستمداران، آزادی عمل بیشتری در رابطه با انتخاب‌های سیاست اقتصادی در مراحل اولیه دارند که هنوز هیچ سابقه‌ای وجود ندارد تا بر آن متکی شوند. آنها می‌توانند راهبرد صادرات، سیاست جانشینی واردات، سیاست انزواگرایانه و مقاومتی (مثل کره شمالی یا میانمار) و غیر آن را در پیش بگیرند. با توجه به اینکه اقتدار داشتن آنها تضمین نمی‌کند که تصمیمات درستی بگیرند، قطعاً می‌گوید که آنها اثر بیشتری بر رشد، مستقل از تصمیم خودشان خواهند داشت. به این ترتیب، انتخاب بد به رشد کند یا عدم رشد منتهی می‌شود در حالی که انتخاب خوب به رشد منجر می‌شود.