دخالت در زراعت
گفت‌وگو با عباس کشاورز درباره کشاورزی دستوری
ایده خودکفایی، تلاش برای بستن اقتصاد، قیمت‌گذاری‌های دستوری و اخیراً هم میل به تعیین تکلیف برای نوع و میزان محصولات تولیدی کشاورزی از جمله اقداماتی است که تا حدودی پارادایم اقتصادی دولت سیزدهم را روشن می‌کند. اقداماتی که بعضاً یادآور سیاستگذاری‌های اقتصادی دولت‌های کمونیستی و سوسیالیستی از جمله شوروی سابق است. پرسش اصلی این است که آیا دولت ابراهیم رئیسی به دنبال برنامه‌ریزی متمرکز است؟ در گفت‌وگو با عباس کشاورز محقق و سرپرست وزارت جهاد کشاورزی در دولت دوازدهم، از او پرسیده‌ایم دستور بالا به پایین در تولید محصولات کشاورزی ایران چقدر امکان‌پذیر است؟ آیا دنبال کردن این سیاست عواقبی به همراه دارد؟ کشاورز معتقد است در یک حکمرانی خوب، عدم تمرکز در همه بخش‌های اقتصادی توصیه می‌شود. کمااینکه در کشاورزی ایران نیز چنین امکانی وجود ندارد، زیرا کشور ما سرزمینی متنوع است که تمرکز پاسخگوی آن نیست. این محقق بر این باور است که کشاورزی باید به صورت غیرمتمرکز مدیریت شود و با اصل تمرکز دولت بر امور حاکمیتی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، نظارت و پایش و واگذاری هرچه بیشتر امور از تحقیقات گرفته تا پشتیبانی همراه باشد.
♦♦♦
برنامه‌ریزان دولت ابراهیم رئیسی بنا دارند تولیدکنندگان بخش کشاورزی را مجاب کنند تا بر اساس نیازهای کشور به تولید محصول اهتمام ورزند. شواهد نشان می‌دهد دولت در حال تهیه مقدمات برنامه‌ریزی متمرکز در اقتصاد کشور و بخش کشاورزی است. به نظر شما منطق دولت برای بالا بردن درجه تمرکز در اقتصاد ایران چیست؟
سیاست دولت جدید برای بخش کشاورزی باید از دو منظر مورد بررسی قرار گیرد. در بررسی جنبه نخست باید آگاه باشیم که کشاورزی، یک بخش اقتصادی است. ما در تعاریف اقتصادی سه بخش اقتصادی داریم و سایر بخش‌ها پشتیبان این سه بخش هستند. خدمات، صنعت و کشاورزی سه بخش اصلی اقتصاد به‌شمار می‌روند. این بخش‌ها تولید درآمد، سرمایه و ایجاد ارزش افزوده می‌کنند. اصولاً در همه تعاریف و مفاهیم، تئوریسین‌های اقتصادی، مداخله دولت در اقتصاد را مردود می‌دانند و توصیه نمی‌کنند. در این میان دولت‌هایی مانند چین و شوروی سابق هم که این سیاست را دنبال کردند، بعد از چندین دهه متوجه شدند این سیاست اشتباه بوده است. زیرا نه اتفاقی در بخش تولید رخ داد و نه رویکرد مثبتی در بهره‌وری دنبال شد و در نهایت نتیجه این شد که بازدهی پایین حاصل شد و به دنبال خود مشکلات متعددی را پدید آورد. بنابراین از جنبه اقتصادی، پاسخ این است که مداخله دولت در امر اقتصاد، نامطلوب و نامناسب است و در اصل 44 قانون اساسی هم این موضوع شفاف شده است که دولت‌ها در امر اقتصاد نباید دخالت کنند.
اما موضوع دیگری که باید به آن پرداخت، مقوله تولید بر مبنای تقاضاست. تولید بر مبنای تقاضا از نظر ماهوی، اقتصادی و مدیریت عرضه و بازار امر خوبی است. یعنی هر گروه از فعالان اقتصادی، به اندازه‌ای کالا تولید کنند که با تقاضا منطبق باشد. این روند چند نکته مثبت دارد. نخست اینکه به‌طور مثال در بخش کشاورزی دیگر خبری از ضایعات، خرابی محصول و اتلاف سرمایه نخواهد بود. اما در این میان یک مساله‌ای وجود دارد. میزان تقاضا یا براساس مصرف داخل است یا صادرات یا برای ذخایر استراتژیک تخمین زده می‌شود. حال این پرسش مطرح است که تولیدکنندگان چگونه باید خود را با این میزان تقاضا تطبیق دهند که نکته‌ای بسیار حساس و گاه شکننده و به ضرر یکی از طرفین است.
فرض کنید صادرکننده‌ای می‌گوید من فرصت صادرات دارم - به جز فرصت داخلی- و کالای موردنیاز را از تولیدکننده خریداری می‌کند و بعد هم به دلایلی که زیاد اتفاق افتاده است نمی‌تواند بازار صادراتی را پوشش دهد. در این میان چه کسی متضرر می‌شود؟ قطعاً تولیدکننده‌ای که به امید این بازار، محصولی کاشته، کارخانه‌ای راه‌اندازی کرده، پول نیروی انسانی داده و سرمایه‌گذاری کرده است متضرر خواهد بود. زیرا تقاضا برگشت خورده و عقب‌نشینی کرده است. بنابراین این خواسته، یک خواسته آرمانی است اما در ارتباط با تحقق آن وضعیت بسیار شکننده و پرریسکی دارد. یا فرض کنید تولید یک کالا به دلیل تغییر فصل آسیب دید و قیمت آن با افزایش روبه‌رو شد، در این شرایط دولت وارد عمل می‌شود و می‌خواهد وضعیت را کنترل کند اما نمی‌تواند قیمت را رام کند. در چنین شرایطی، سیاستگذار با واردات این محصول به دنبال این است که مصرف‌کننده را راضی نگه دارد. زمانی که شما با یک حربه تجاری می‌خواهید بازار را کنترل کنید آن هم با مکانیسم‌های دولتی، قطع به یقین تولید داخلی سرکوب می‌شود. بنابراین باید گفت این سیاست هم از سمت تولید شکننده است و هم از سمت تقاضا. سیاستگذاران باید بپذیرند که کارفرمای تولید، دولت نیست، کارفرمای تولید مصرف‌کنندگان هستند. برای تفهیم بهتر این موضوع بگذارید مثالی بزنم. تولید چغندر قند در طول 100 سال گذشته که کارخانه قند در کشور ما فعالیت دارد، بین کشاورزان و کارخانه‌هاست. نه بین دولت و تولیدکنندگان. اما متاسفانه در مکانیسم ما، تولیدکنندگان در صنعت هیچ حضور و مشارکتی ندارند. اگر صنعت سودی دارد و فضای اقتصادی ایجاد می‌کند، خیلی از تولیدکنندگان از آن بهره‌ای نمی‌برند. این در حالی است که در کشورهای غربی کشاورزان را در صنعت کشاورزی شریک کرده‌اند. فرض کنید تولیدکنندگان دانه‌های روغنی در فرانسه، یک شرکت دارند و تمام کارخانه‌های مربوط به این محصول برای آنهاست، بنابراین تمام ارزش‌افزوده از آن کشاورزان است و آنها فقط از مزرعه سود نمی‌برند.
دومین مشکلی که ما در وضعیت موجود با آن روبه‌رو هستیم، سیستمی است که در طول 50 سال گذشته برای آنها تشکلی تعریف نشده است. سازمان تعاون روستایی، پیش‌بینی شده است که چنین اقداماتی را انجام دهد نه نهاد دولت. اما متاسفانه در طول 50ساله گذشته، اتحادیه‌ها و شرکت‌های تعاونی روستایی، توفیقی نداشته‌اند. بنابراین نمی‌توانیم توقع داشته باشیم که در طول 5 تا 10 سال بتوانیم همه ساختارها را تغییر دهیم. این موضوع باعث شده قدرت چانه‌زنی تولیدکننده در مقابل مصرف‌کننده پایین بیاید، به‌خصوص تولیدکنندگانی که کالاهای‌شان قابل فساد باشد و صنعت نگهداری هم نداشته باشند که همه اینها یک نوع آسیب برای رابطه تولید و تقاضا به‌شمار می‌رود.
برخی از متولیان معتقدند دولت سیزدهم به این دلیل برنامه‌ریزی متمرکز را دنبال می‌کند که علاوه بر تهیه محصولات اساسی، سایر محصولات را نیز وارد چرخه تولید کشاورزی ایران کند. آیا با چنین استدلالی می‌توان برنامه جدید را کارآمد برداشت کرد؟
اگر کمی پا را از این مقوله‌ها فراتر بگذاریم، باید گفت که تولیدات کشاورزی را می‌توانیم به دو گروه اصلی تقسیم‌بندی کنیم. یک گروه به نام محصولات اساسی برشمرده می‌شوند، زیرا در امنیت غذایی نقش موثری دارند که البته به اندازه کافی در کشور موجود نیستند و کسری آنها به وسیله واردات جبران می‌شود که شامل گندم، برنج، جو، ذرت، شکر، روغن، کنجاله و... است.
گروم دوم محصولاتی هستند که با کسری مواجه هستند اما دولتمردان و سیاستگذاران همه انتظار دارند این وابستگی به واردات در این نوع محصولات کاهش یابد و کشاورزان تولید خود را افزایش دهند. اینها کالاهایی هستند که دولت و مجلس دلشان می‌خواهد تولیدشان زیاد شود و واردات آنها کاهش یابد و از وابستگی به واردات این کالاها نگران هستند، اما افزایش تولید آنها غیر از مسائل فنی و تکنولوژی و منابع، دارای تاثیرپذیری از سیاست‌های اقتصادی و بازرگانی است. یعنی فرض کنید اگر ما در یک کالا هم ظرفیت داریم، این موضوع به این معنا نیست که افزایش تولید همیشه تحقق یابد بلکه منوط به این است که شرایط فراهم شده است یا خیر. به طور مثال، نرخ ارز برای کالاهای وارداتی و قیمت محصول در داخل به علت رقابتی که برای جایگزینی محصولات وجود دارد، یک نوع تهدید به شمار می‌رود. این در حالی است که به‌‌رغم اینکه اقتصاددانان اصرار به تک‌نرخی شدن ارز دارند، اما به دلیل مسائلی چون تورم نمی‌توان به‌راحتی تصمیم گرفت.
مقررات ما برای صادرات و واردات یکی دیگر از موضوعات است. فرض کنید یک تعرفه برای واردات شکر وضع می‌شود، اگر این تعرفه به گونه‌ای نباشد که از تولید داخل حمایت نکند، نمی‌توان امیدوار بود که تولید داخلی افزایش پیدا کند. بنابراین صرفاً خواست ما به‌عنوان یک ایرانی، دولت و قانون و مقررات دخیل نیست. اگر رفتارها هماهنگ نباشد نمی‌توان گفت این خواسته تحقق می‌یابد و در نتیجه تولید نمی‌تواند خود را با تقاضا تطبیق دهد. ظاهر قضیه این است که کسی کوتاهی نکرده است اما در واقع هماهنگی بین ساختارهای اصلی برای تحقق یک سیاست وجود ندارد.
در این میان دولت برای دست یافتن به خواسته خود می‌تواند سیاست‌های خوب حمایتی تنظیم کند. مثل تخصیص تسهیلات برای دسترسی به تکنولوژی، دانش، بیمه و بانک و... و همچنین می‌تواند برای صنایع این مسیر را دنبال کند. یعنی هم می‌تواند به تولیدکننده کمک کند و هم به مصرف‌کننده و مدیریت تقاضا یاری برساند. دولت همچنین می‌تواند مقررات صادرات و واردات را به‌گونه‌ای تنظیم کند که در راستای حمایت از تولیدکنندگان داخلی و مدیریت تقاضا باشد. اما در هیچ‌کدام از اینها نه مداخله دولت منطقی است و نه عملی است. یعنی پرهزینه است و مصلحت برای هیچ‌کدام هم نیست.
اما در گروه دوم چگونه می‌توان تولید را به تقاضا نزدیک کرد. همان‌طور که گفته شد گروه اول کالاهای اساسی هستند که دولت به دنبال آن است که در تولید آنها به خودکفایی دست یابد، اما در مورد گروه دوم که کالاهایی مانند گوجه، خیار، سیب، موز، آناناس و... هستند هیچ برنامه‌ای برای تولید وجود ندارد. عرضه این کالاها را تقاضای بازار تنظیم و مشخص می‌کند که بخشی از بازار فعالان داخلی و بخش دیگر آنها صادرکنندگان هستند. اما تطبیق و تنظیم آنها چقدر امکان‌پذیر است. ما در گروه کالاهای اساسی، فرض کنید بیش از نیاز کارخانه‌ای روغن و انبار و سیلو داریم پس تا حدودی زیربناها فراهم شده است اما گروه دوم چون چنین خواسته‌ای وجود نداشته و همیشه عموماً مازاد بوده است خیلی از سیاستگذاران به فکر تامین آنها نبوده‌اند و در نتیجه تولید و تقاضا به هم نزدیک نبوده‌اند.
آسیب دیگر این است که فصل کشت محصولات گروه دوم بسیار متغیر است؛ هم از نظر زمانی و هم مکانی. همچنین آنها به شدت تحت‌تاثیر اقلیم هستند، به‌خصوص در شرایطی که این تغییر اقلیم بروز پیدا می‌کند. بنابراین این گروه از محصولات تولید بر مبنای تقاضا این ریسک‌ها را دارد و به همین دلیل غیر از مساله آب، دنیا به این موضوع رسیده است که این گروه محصولات باید به گلخانه‌ها بروند. یعنی کشت در مناطق حفاظت‌شده. ریسک دیگر این است که عمده بازار این کالاها و عرضه‌شان، بر مبنای صادرات است که این موضوع روی تولید و قیمت محصولات تاثیر می‌گذارد. بنابراین تولید ما به صادرات گره می‌خورد و صادرات شکننده است و صادرات نیازمند قراردادهای تجاری بلندمدت است. یعنی با داشتن پروتکل‌های مورد تایید دولت‌ها و فعالان اقتصادی در سایه این روابط سیاسی پایدار بتوانند صادرات خودشان را انجام دهند. آسیب دیگر این کالاها به رابطه تولید و تقاضا به بحث‌های استانداردهای صادراتی بازمی‌گردد. محصولاتی که در داخل مصرف می‌شود حتماً مطابق با استانداردهای صادراتی نیست. بنابراین ما به یک تغییر ماهوی هم نیاز داریم تا هم صادرکننده و هم تولیدکننده با این شاخص‌ها در جهت استحکام رابطه تولید و تقاضا گام بردارند.
به نظر شما سیاستگذاران باید چه راهکارهایی را دنبال کنند که موضوع تطبیق تولید و تقاضا ممکن شود؟
اول باید برای این مناطق برنامه داشته باشیم و برنامه را با کمک و مشارکت تولیدکنندگان تنظیم کنیم. یعنی مثلاً بگوییم در این دو ماه چقدر پیاز و گوجه می‌خواهیم هم برای مصرف داخلی و هم برای صادرات، و کجاها باید تولید شود و حد تولید را با تولیدکنندگان نهایی کنیم و آنها قانع شوند که به نفعشان است و اگر اتفاقی افتاد مانند سیل سریع بتوانیم محصولات جایگزین را بگذاریم نه اینکه کشاورزان به تشخیص خودشان کار کنند و تولید موازی باشد. تولید سینوسی باشد تقاضا سینوسی نیست. تقاضا معمولاً ثابت است. دوم اینکه دولت باید از بخش خصوصی برای صنعتی شدن تولید این گروه از محصولات حمایت کند. بسته‌بندی، خنک کردن، گریدبندی، کد بهداشتی و... دولت حمایت کند نه دخالت و بخش خصوصی انجام دهد. سومین مساله‌ای که وجود دارد این است که به هر حال این گروه از محصولات یک ریسکی دارند و این ریسک را می‌توان به حداقل رساند ولی صفر نمی‌شود. برخی از آنها غذای دوم و سوم کشور هستند مثل سیب‌زمینی. بنابراین ما باید اطمینان کافی و قبول ریسک برای محصولات مهم این گروه را داشته باشیم.
به‌هر‌حال سیاستگذاران باید بدانند که در هر دو گروه از محصولات دخالت دولت کارا نیست چه در تجارت و چه در ذخیره‌سازی و دولت نقشش همان تسهیلگری است. دولت باید برنامه‌های حمایتی داشته باشد. نکته‌ای که باید در نظر داشت این است که کشاورزی یک امر پیوسته است، ما از اینکه بعضی وقت‌ها دولت و مدیران وقت به علت برخی احساسات قابل احترام از یک محصولی بدون دلیل منطقی بیش از حد حمایت کردند و سطح کشت آن بالا رفته است، به بن‌بست رسیده‌ایم، زیرا کشاورزی یک امر پیوسته و در یک مدل پایدار جواب می‌دهد. بنابراین خواسته‌ها و انتظارات دولت در حمایت از یک محصول، باید در قالب یک مدل پایدار زراعی قابل تحقق باشد. در این مدل هم محصولات اساسی و هم گروه دیگر که در کشور مازاد تولید آنها وجود دارد، به شرایط مطلوب می‌رسند. احساس و خواسته ما در یک مدل مفهومی پایداری از منظر اکولوژیک جواب می‌دهد نه براساس احساس و انتظار ما. سطح کشت محصولات باید در قالبی باشد که کشاورزی را آزرده نکند و عوامل خسارت‌زا را تشدید نکند.
اما تمرکز یا عدم تمرکز دو جنبه دارد. در یک حکمرانی خوب، عدم تمرکز در همه‌چیز توصیه می‌شود. بنابراین موضوع متمرکز کردن مورد تایید اقتصاددانان نیست. دوم اینکه در کشاورزی چنین امکانی وجود ندارد. ما سرزمینی داریم با تنوع بالا و در این شرایط تمرکز پاسخگو نیست. کشاورزی باید به صورت غیرمتمرکز و با اصل تمرکز دولت بر امور حاکمیتی و سیاستگذاری و برنامه‌ریزی و نظارت و پایش و واگذاری هر چه بیشتر امور از تحقیقات گرفته دنبال شود. پهنای این سرزمین نیازمند تنوع و تخصص و خدمتگذاری بیشتر محلی و منطقه‌ای است.
تصور این است که دولت علاقه به برنامه‌ریزی متمرکز دارد. البته باید بگویم ظاهراً به‌درستی متوجه تفاوت میان عملکرد اقتصاد آزاد و اقتصاد متمرکز نیستند. با این حال آنچه از گفتار و اعمال دولت برمی‌آید نشان‌دهنده گرایش جدی به اقتصاد دولتی متمرکز است، به این ترتیب که برای مردم تعیین شود چه تولید کنند و با چه قیمتی محصولات خود را عرضه کنند. نتیجه چنین سیاست‌هایی بسیار زیانبار است. سرنوشت کشورهایی که از این روش استفاده کردند یا می‌کنند جلوی چشم ماست.
