تفرقه بینداز و حکومت کن

بسیاری از کشورهای در حال توسعه تحت حکومت دزدسالاران و حکومت شخصی آنها رنج‌های فراوانی را متحمل شده‌اند. دزدسالاران یا به انگلیسی، کلپتوکرات‌هایی (Kleptocrat) که خط‌مشی‌های به شدت ناکارآمد اقتصادی را در پیش گرفته‌اند و ثروت شهروندانشان را به غارت برده‌اند. دزدسالارانی که به خاطر مصرف شخصی و افتخارآفرینی‌هایشان، در بهره‌کشی از شهروندانشان هیچ‌گونه قصوری نکرده‌اند! دارون عجم اوغلو، جیمز رابینسون و تیری وردیر در مقاله‌ای که با عنوان «دزدسالاری و قاعده تفرقه‌ بینداز و حکومت‌کن» در سال 2004 به چاپ رسید توضیح می‌دهند که موفقیت کلپتوکرات‌ها یا همان دزدسالاران در بهره‌کشی از شهروندان و به غارت بردن همه چیز یک ملت، تا بخشی، به توانایی آنها در استفاده از استراتژی «تفرقه ‌بینداز و حکومت‌کن» یا  Divide-and-Rule بستگی دارد؛ استراتژی‌ای که هرچه نهادها در جوامع ضعیف‌تر باشند، استفاده از آن راحت‌تر خواهد بود. اعضای جامعه نیاز دارند که برای مقابله با کلپتوکراسی، با یکدیگر همکاری کنند؛ بدون همکاری آنها یک کلپتوکرات به راحتی به کار خود ادامه خواهد داد.اما مساله این است که همکاری اثرگذار و مداوم میان اعضای جامعه نیازمند می‌تواند به راحتی از سوی کلپتوکرات‌ها شکسته شود. به این صورت که کلپتوکرات‌ها از طریق اعمال نرخ‌های تنبیهی مالیات (Punitive Rates of Taxation) روی شهروندانی که پیشنهاد همکاری مردم با هم علیه کلپتوکرات‌ها را می‌دهند و سپس بازتوزیع عایدی ناشی از این مالیات‌ها بین کسانی که نیاز است قانع شوند در این همکاری‌ها شرکت کنند، همکاری میان مردم را می‌شکنند. به زبان ساده‌تر، اگر شما یک کلپتوکرات هستید و می‌خواهید مانع از این شوید که اعضای جامعه علیه شما متحد شوند، می‌توانید از آنهایی که اعتراض می‌کنند مالیات بگیرید و این مالیات را میان کسانی که ممکن است به اعتراضات بپیوندند توزیع کنید و دهان آنها را ببندید. این‌گونه است که کنش جمعی یا شروع نمی‌شود یا به سادگی متوقف می‌شود و تعادل موجود حفظ خواهد شد.در تعادل موجود، همه شهروندان مورد بهره‌کشی دزدسالاران قرار می‌گیرند (عده‌ای کمتر و عده‌ای بیشتر) و هیچ‌کس هم نمی‌تواند برای کلپتوکراسی چالش ایجاد کند. خط‌مشی‌های کلپتوکراتیک زمانی بیشتر می‌شوند که کمک‌های خارجی باعث می‌شوند حاکمان کلپتوکرات به راحتی بتوانند مخالفانشان را ساکت کنند. همچنین زمانی که یک کشور سرشار از ثروت‌های بادآورده حاصل از منابع طبیعی است و حاکمان از این رانت بزرگ برخوردارند که عایدی حاصل از فروش منابع طبیعی را هر طور که می‌خواهند خرج کنند، دزدسالاران قدرت بسیار بیشتری برای خریدن مخالفان و بستن دهان آنها خواهند داشت. زمانی که گروه‌های مخالف کوته‌بین باشند، کلپتوکرات‌ها می‌توانند خیلی ساده با دادن پیشنهادهای وسوسه‌انگیز به آنها، دهان این گروه را ببندند. وقتی میانگین بهره‌وری در جامعه پایین باشد، کلپتوکرات‌ها می‌توانند گروه‌های مخالف را راضی کنند که ساکت بنشینند. وقتی سطح نابرابری در یک جامعه به شدت بالاست، کلپتوکرات‌ها خیلی ساده‌تر می‌توانند مخالفانشان را راضی کنند که دست از اعتراضات بردارند؛ چرا که خریدن کسانی که بهره‌وری بیشتر و درآمد بیشتری دارند، کار سخت‌تری است.

داستان چیست؟

بسیاری از کشورها در آفریقا و کشورهای جزایر کارائیب زیر یوغ رژیم‌های کلپتوکراتیک هستند. کشورهایی که دولت در آنها تحت کنترل عده‌ای خاص است و هر کاری که دولت انجام می‌دهد، در جهت منافع افراد یا گروه‌های خاصی است؛ افراد یا گروه‌هایی بخش قابل توجهی از منابع کشور را از جامعه به خودشان منتقل می‌کنند. برای مثال می‌توان به جمهوری دموکراتیک کنگو تحت حکومت موبوتو سه‌سه سکو (دقت کنید که مقاله در سال 2004 نوشته شده است)، جمهوری دومنیکن تحت حکومت رافائل تروجیلو، هائیتی تحت حکومت دووالیرس، نیکاراگوئه تحت حکومت سوموزاس، اوگاندا تحت حکومت ایدی امین، لیبریا تحت حکومت چارلز تیلور و فیلیپین تحت حکومت فردیناند مارکوس اشاره کرد. در همه این موارد، رژیم‌های کلپتوکراتیک عملکرد اقتصادی بسیار بدی داشته‌اند و این عملکرد اقتصادی بد منجر به فقیر شدن شهروندانشان شده است.

در بررسی این رژیم‌ها از منظر اقتصاد سیاسی باید پیش‌فرض‌های رایج در مطالعات علم اقتصاد را کنار گذاشت و با عینک دیگری به موضوع نگاه کرد. اکثر مطالعاتی که در حوزه اقتصاد سیاسی انجام می‌شوند فرض را بر این می‌گیرند که حاکمان کشورها تصمیماتشان را در شرایطی می‌گیرند که نهادهای قدرتمند سیاسی آنها را پایش می‌کنند. این نهادهای قدرتمند سیاسی شامل قانون اساسی، قوه مقننه، قوه قضائیه، قواعد انتخاباتی، محدودیت‌هایی که روی رفتار سیاستمداران گذاشته می‌شود و نخبگان سیاسی‌ای هستند که به طور مستقیم روی پیامدهای سیاسی تاثیر می‌گذارند. در مقابل، در شرایطی که نهادهای سیاسی ضعیف هستند، کلپتوکراسی ظهور می‌کند. زمانی که نهادهای رسمی در یک کشور نه روی رفتار سیاستمداران محدودیت می‌گذارند و نه اقدامات آنها را پایش می‌کنند، ریشه کلپتوکراسی روز‌به‌روز قوی‌تر خواهد شد. اما حالا چند سوال مهم مطرح می‌شود: چرا در چنین شرایطی، آنهایی که مالیات‌های خیلی سنگین می‌دهند و شهروندانی که از فقر به تنگ آمده‌اند، کلپتوکرات‌ها را عوض نمی‌کنند؟

چرا آنها به ندرت یک گروه مخالف مستحکم و اثربخش را تشکیل می‌دهند؟ چگونه یک رژیم که ظاهراً به هیچ‌کس خارج از محدوده خود منفعت نمی‌رساند می‌تواند زنده بماند و زنده می‌ماند؟ پاسخ عجم اوغلو، رابینسون و وردیر به این سوال این است که «غیاب نهاهای قدرتمند به حاکمان اجازه می‌دهد که استراتژی‌های سیاسی به شدت موثری را برای خنثی کردن هرگونه گروه مخالف به کار گیرند».

رابرت بیتس در کتابی که با عنوان «بازارها و دولت‌ها در آفریقای استوایی» نوشته است سرنخ‌های زیادی برای پاسخ‌دهی به سوالاتی که مطرح شد به دست می‌دهد. بیتس شبکه خط‌مشی‌های غیرکارایی را توضیح می‌دهد که در بسیاری از مناطق آفریقا وجود دارند، اما به طور ویژه به مورد غنا و زامبیا اشاره می‌کند و استدلال می‌کند که «بسیاری از این خط‌مشی‌های ناکارا به این خاطر وجود دارند که منابع را از مردم به گروه‌های حاکم منتقل کنند و در عین حال، بقای سیاسی این گروه‌های حاکم را تضمین کنند». به طور ویژه، تجربه ثابت کرده است سلسله‌ای از خط‌مشی‌های ناکارا، برای خلق محیطی که در آن هر گروهی سعی کند علیه طبقه حاکم به پا خیزد و آن را به چالش بکشد مجازات شود، بسیار کارا عمل می‌کنند؛ همچنین در چنین شرایطی، به آنهایی که از خط‌مشی‌های حکومت دفاع می‌کنند پاداش داده می‌شود. با این منطق، حکومت غنا مالیات‌های بسیار سنگینی را از تولیدکنندگان کاکائو می‌گیرد و در عین حال، به تولید کاکائو یارانه می‌دهد. اما نکته اینجاست که مالیات را همه می‌دهند ولی یارانه را همه دریافت نمی‌کنند. در واقع به گروهی از تولیدکنندگان کاکائو سوبسید داده می‌شود تا علیه وضعیت موجود (مالیات‌های سنگین) اعتراض نکنند و از این وضعیت منتفع هم شوند. به طور مشابه، نرخ ارز در غنا به طور مصنوعی پایین نگه داشته می‌شد تا دولت بتواند بخش قابل توجهی از ارز را آن‌طور که خواست بگیرد و تخصیص دهد و این‌گونه بتواند به حمایت‌هایش از آن دسته از تولیدکنندگان کاکائو که طرفدار خط‌مشی‌های دولت هستند ادامه دهد.

عجم اوغلو، رابینسون و وردیر در مقاله‌شان به مدل‌سازی و تعمیم استدلالی که توضیح داده شد می‌پردازند و آن را استراتژی «تفرقه ‌بینداز و حکومت‌کن» نامیدند (نه به این معنا که برای اولین بار چنین استراتژی‌ای را مطرح کردند بلکه به این معنا که از نام این استراتژی استفاده کردند تا توضیح دهند داستان چیست!). تفرقه ‌بینداز و حکومت‌کن، روشی است که دزدسالاران از آن استفاده می‌کنند تا قدرت خود را حفظ کرده (در شرایطی که نهادهای سیاسی به شدت ضعیف هستند) و در عین حال خط‌مشی‌هایی را پیگیری کنند که برای جامعه هزینه‌زا هستند. منطق استراتژی تفرقه بینداز و حکومت کن این است که حاکم، این امکان را داشته باشد که بتواند به گروه‌هایی که به لحاظ سیاسی پتانسیل چرخش به سمت حاکمیت را دارند رشوه دهد و آنها را با خود همراه کند؛ این‌گونه حاکم می‌تواند مطمئن شود که در زمان‌های چالشی می‌تواند عده‌ای از مخالفان را با خود همراه کند و در قدرت باقی بماند.

به منظور حذف کردن حاکم از قدرت، گروه‌های اجتماعی مختلف باید با یکدیگر همکاری کنند که به دلیل وجود مساله‌ای به نام مساله کنش جمعی که اولسون در سال 1965 مطرح کرد، این اتفاق به سختی رخ می‌دهد که گروه‌های اجتماعی همکاری اثربخش با یکدیگر را آغاز کنند. استراتژی تفرقه‌بینداز و حکومت‌کن از طریق به وجود آوردن انگیزه‌های انتخابی و مجازات‌های انتخابی، از خاصیت شکنندگی همکاری‌های اجتماعی سوء‌استفاده می‌کند: زمانی که کلپتوکرات‌ها با تهدید رو‌به‌رو می‌شوند (تهدید اینکه باید بار و بندیلشان را ببندند و از قدرت کناره‌گیری کنند یا بدتر از آن مورد محاکمه قرار گیرند)، تلاش می‌کنند که مساله کنش جمعی را شدت بخشند و همکاری‌های میان گروه‌های اجتماعی را از طریق رشوه دادن از بین ببرند (این رشوه همان‌طور که پیشتر نیز ذکر شد، به گروه‌های چرخشی داده می‌شود).

غالب تحقیقات اقتصادی سیاسی در حال حاضر روی مطالعه محیط‌هایی تمرکز دارند که در آنها نهادهای رسمی سیاسی محدودیت‌های موثری را بر سیاستمداران و استراتژی‌های سیاسی‌شان اعمال کنند. این شیوه برای فهم طبیعت سیاست در جوامعی که دارای نهادهای ضعیفی هستند مناسب نیست. به عنوان نمونه از این جوامع می‌توان از لیبریا، هائیتی، جمهوری دومنیکن، یا جمهوری دموکراتیک کنگو نام برد. در این جوامع سیاسی، تفاوت در نهادهای سیاسی رسمی نمی‌تواند به عنوان تعیین‌کننده اصلی در تفاوت‌های سیاسی موجود عمل کند. برای مثال، اگرچه کنگو محدودیت‌های زیادی را بر رفتار مابوتو اعمال کرد، اما در نهایت آشکار شد که این محدودیت‌ها تاثیر ناچیزی روی رفتار او داشتند. به عنوان مثال، گولد (1980) نشان می‌دهد که ساختار کشور مابوتو را در راس تمام ساختار قرار داد و به او این حق را داد تا بتواند تا هرزمانی که می‌خواهد رئیس‌جمهور باقی بماند، شرایط اداره انتخابات را تغییر دهد، تعداد جایگاه‌های مجمع سیاسی را عوض کند و هر تعدادی از نمایندگان سیاسی را که می‌خواهد خلع صلاحیت کند. مینگا کازندا، استاد حقوق و همچنین نخست‌وزیر وقت کنگو در سال 1975 اذعان داشت: «کنگو نیازی به این ندارد که به منتسکیو رجوع کند تا مشخص شود که به چه نوع دولتی نیاز دارد.»

درحال حاضر، زیمبابوه قانون اساسی بسیار سنتی‌تری دارد. این قانون اساسی در زمان مذاکرات لنکستر در سال 1979، پیش از آنکه حکومت رادیشن به پایان برسد، با دولت بریتانیا نوشته شد. با توجه به این مشاهدات، برای اینکه قالب مشخصی برای تحلیل سیاست‌های نهادینه‌شده ضعیف ایجاد شود، عجم‌اوغلو و همکارانش مدلی را بسط دادند تا بر اساس آن بتوانند به این سوال پاسخ دهند که چگونه قانونگذاران فاسد که ثروت و درآمد شهروندانشان را در جهت منافع خودشان جلب می‌کنند، بدون آنکه نقش حمایتی مهمی در جامعه ایفا کنند، در راس قدرت باقی می‌مانند. کلید موفقیت این قانونگذاران فاسد در توانایی آنها در استفاده از نوع مشخصی از استراتژی سیاسی است: تفرقه انداختن و حکومت کردن.

برای از قدرت انداختن یک قانونگذار فاسد، اعضای جامعه، مخصوصاً گروه‌های تولیدکنندگان، باید با هم همکاری کنند. اما این قانونگذار با استفاده از اعمال مالیات بر درآمد، رانت ناشی از منابع طبیعی و استفاده از کمک‌های خارجی سعی می‌کند که موقعیت خودش را حفظ کرده و در جهت تخریب این مشارکت و همکاری تلاش کند. بنابراین، قانونگذاران فاسد تهدیدها را خنثی می‌کنند و می‌توانند مشکلات موجود بر سر راه فعالیت‌های مشارکتی را تشدید کنند. این مدل، نه‌تنها ساختار تقسیم‌بندی و قانونگذاری را رسمی می‌کند، بلکه از تعدادی نتایج آماری قابل مقایسه استفاده می‌کند تا در مورد ضرورت، طول عمر و مفهوم دولت فاسد اندیشیده شود. عجم‌اوغلو و همکارانش نشان دادند که کمک‌های خارجی و رانت ناشی از منابع طبیعی به قانونگذاران فاسد کمک می‌کند تا قدرت بیشتری برای خنثی کردن قدرت مخالفان داشته باشند. زمانی که تولیدکنندگان و سیاست‌های مربوط به آنها کم‌اهمیت دیده شوند و همچنین میزان بهره‌وری متوسط در جامعه پایین باشد، قانونگذاری مفسدانه افزایش می‌یابد. علاوه براین، نابرابری بیشتر در بین گروه‌های تولیدکننده می‌تواند باعث محدود کردن سیاست‌های مفسدانه شود؛ چراکه اگر تعداد گروه‌های با بهره‌وری بالا بیشتر باشد، سخت‌تر می‌توان آنها را خنثی کرد. این مطالعه، اولین گام در مسیر تحلیل تعادل سیاسی در سیاست‌های نهادینه‌شده ضعیف است. برای آنکه بتوانیم اقتصاد سیاسی موجود در جوامع کمتر ‌توسعه‌یافته را مطالعه کنیم، نیاز به نظریه رفتار و تغییر در جوامع نهادینه‌شده ضعیف داریم.