تاریخ انتشار:
خصوصی‌سازی در ایران به کجا ختم می‌شود؟
غرق در بی‌نظارتی
در این نوشتار در قالب چند پرده و به صورت مختصر مروری شده است بر روند دولتی شدن بنگاه‌ها در اقتصاد ایران و تلاش‌های انجام‌شده برای خروج از وضعیت اقتصاد دولتی و واگذاری فعالیت‌ها به بخش خصوصی. تلاش شده است به چرایی عدم دستیابی به نتایج مناسب با اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ پرداخته شود و در کنار آن با مرور تحولات یک سال اخیر خصوصی‌سازی که همزمان با روی کار آمدن دولت یازدهم است، پیشنهادهایی برای آینده خصوصی‌سازی در ایران ارائه شود.
علیرضا صابونی‌ها / دانش‌آموخته اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف
در این نوشتار در قالب چند پرده و به صورت مختصر مروری شده است بر روند دولتی شدن بنگاه‌ها در اقتصاد ایران و تلاش‌های انجام‌شده برای خروج از وضعیت اقتصاد دولتی و واگذاری فعالیت‌ها به بخش خصوصی. تلاش شده است به چرایی عدم دستیابی به نتایج مناسب با اجرای سیاست‌های کلی اصل44 پرداخته شود و در کنار آن با مرور تحولات یک سال اخیر خصوصی‌سازی که همزمان با روی کار آمدن دولت یازدهم است، پیشنهادهایی برای آینده خصوصی‌سازی در ایران ارائه شود.
پرده اول: دولتی شدن اقتصاد
طی سال‌های اخیر اقتصاد ایران همواره حضور بسیار پررنگ دولت در حوزه بنگاه‌داری را تجربه کرده است. قبل از انقلاب اسلامی و با ورود به دهه 50 شمسی و افزایش ناگهانی و بسیار شدید قیمت جهانی نفت، درآمدهای نفتی دولت به صورت یکباره و بسیار زیادی افزایش یافت. این افزایش قیمت دولت را برای انجام هزینه‌های فراوان ترغیب کرد. وجود درآمدهای هنگفت نفتی و مستقل از مالیات‌های کسب‌شده دولت -که به نوعی تابعی از سطح فعالیت‌های اقتصادی کشور است- دولت را از مسیر متعارف تکلیفی خود نظیر تامین زیربناهای توسعه و رشد اقتصادی و توانمند کردن بخش خصوصی و واگذاری فعالیت‌ها به این بخش منحرف کرد. بنگاه‌داری دولت در اقتصاد و ایجاد انحصارات دولتی، فرصت‌های زیادی را برای استفاده برخی نزدیکان به دولت و دربار ایجاد کرد. این نزدیکان توانستند از طریق ایجاد ارتباط با دربار، به رانت‌های فراوانی دست یابند و از این طریق ثروت‌های فراوانی را کسب کنند. در کنار آن، ایجاد انحصارات دولتی و عدم توان بخش خصوصی به صورت عام برای حضور در عرصه‌های مختلف اقتصادی به دلیل وجود موانع بسیار، سبب شد بخش خصوصی توانمند و آشنا به سازوکارهای بازارهای رقابتی به وجود نیاید.
طی سال‌های پس از انقلاب اسلامی، تحولاتی اساسی اتفاق افتاد که منجر به افزایش نقش دولت در اقتصاد و گسترش تصدی‌های دولتی شد. این تحولات عبارت‌اند از: تغییر ساختار فکری و ایدئولوژیک، بدبینی به بخش خصوصی و اقتصاد بازار‌محور و آغاز جنگ تحمیلی. همواره وقوع انقلاب‌ها با ایجاد تحولات و تغییرات اساسی و بنیادین در کلیه عرصه‌ها همراه بوده است. انقلاب ایران نیز از چنین قاعده‌ای مستثنی نبود و به تبع ایجاد تغییرات اساسی در عرصه‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی، اقتصاد کشور و چارچوب حاکم بر آن نیز با تغییرات اساسی و چرخش‌های 180 درجه مواجه شد. با وقوع انقلاب، چارچوبی که برای اقتصاد ایران در نظر گرفته شد، اقتصادی دولتی با حضور پررنگ دولت در کلیه عرصه‌ها بود. نمود آن را می‌توان در مصادره اموال و بنگاه‌های کارآفرینان و صنعتگران پیش از انقلاب و تدوین اصل44 قانون اساسی و واگذاری بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی به بخش دولتی و محدود شدن فعالیت‌های بخش خصوصی مشاهده کرد.
در کنار تحولات فکری و ایدئولوژیکی که بعد از انقلاب به مساله حدود فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد ایجاد شد، دسترسی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و منابع طبیعی حضور پررنگ‌تر دولت در اقتصاد و افزایش حجم تصدی‌های دولت را استمرار بخشید. در نمودار یک رابطه بین ارزش صادرات نفت و گاز و حجم تصدی‌های دولتی ترسیم شده است. بر اساس این نمودار بین افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز و افزایش حجم تصدی دولت رابطه مثبتی وجود دارد. افزایش درآمد حاصل از صادرات نفت این امکان را به دولت داده تا حجم فعالیت‌ها و مسوولیت‌های خود را در اقتصاد افزایش دهد و به دلیل وفور منابع، این افزایش وظایف تا حد بنگاه‌داری پیش رفته است. در اینجا ذکر این نکته ضروری است که در کشورهای با درآمد نفتی یا سایر منابع طبیعی انجام هزینه مستقل از درآمدهای مالیاتی می‌شود و به نوعی ارتباط بین سطح فعالیت‌های اقتصادی و هزینه‌های دولت قطع شده و دولت‌ها در سطح وسیعی وارد انجام فعالیت‌های اقتصادی-علاوه بر فعالیت‌های بودجه‌ای و عرضه کالای عمومی- می‌شوند.
پرده دوم: تلاش برای خصوصی کردن اقتصاد
طی سال‌های پس از انقلاب و تغییر رویه سیاستگذاری اقتصادی تلاش‌های زیادی برای کاهش نقش دولت در اقتصاد انجام شده است. در دهه ۶۰ شمسی به دلیل آنکه انقلاب سال‌های اولیه خود را می‌گذراند و همچنین شرایط خاص سال‌های جنگ، دولت نقش پررنگی در اقتصاد داشت و به دلیل نبود عزمی برای برنامه‌نویسی، تلاشی جدی برای انجام اصلاحات اقتصادی و کاهش تصدی دولت تا برنامه اول توسعه انجام نشد. سیاست‌های اصلاحی در قالب خصوصی‌سازی از برنامه اول و پس از پایان جنگ ایران و عراق مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت و تا به امروز طی قوانین مختلف از جمله قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور، قوانین بودجه سال‌های مختلف، سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری در خصوص اصل44 و قانون اصل44 تصویب‌شده به تبع آن، تلاش بر آن بوده تا از تصدی دولت در اقتصاد کاسته شود.
اولین تلاش برای انجام خصوصی‌سازی در کشور به برنامه اول توسعه باز می‌گردد. در تبصره 32 قانون برنامه اول به موضوع خصوصی‌سازی پرداخته می‌شود اما تا برنامه سوم توسعه که برنامه خصوصی‌سازی به صورت جدی مورد بررسی قرار گرفت و قانونی برای آن تصویب شد، قوانین تصویب‌شده دارای انسجام و همسو با ادبیات اصلاحات اقتصادی نبوده‌اند.2 سال 1380 نقطه عطفی در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در کشور بود که با تغییر نام، اهداف، اساسنامه و وظایف سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی به سازمان خصوصی‌سازی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی اهمیت یافت. با این وجود روند واگذاری شرکت‌های دولتی به کندی انجام می‌گرفت. ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 توسط رهبر انقلاب به نوعی تحولی اساسی در ایجاد عزمی جدی در بین سیاستگذاران و مسوولان اجرایی کشور در حوزه خصوصی‌سازی بود. سیاست‌های کلی اصل44 در چند بند و در سال‌های 1384 و 1385 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد. این ابلاغیه سبب شد از این سال به بعد اقتصاد ایران شاهد واگذاری بخش بزرگی از بنگاه‌های دولتی باشد.
اما به استناد گزارش‌های رسمی مجلس شورای اسلامی و همچنین سازمان بازرسی کشور، نتایج چندان مناسبی از این واگذاری‌ها نصیب اقتصاد ایران نشد و اقتصاد ایران از انحصار دولتی به فضای اقتصاد رقابتی و حضور پویای بخش خصوصی حرکت نکرد. در تعادل جدید اقتصاد ایران بعد از واگذاری‌ها، به دلیل روش واگذاری‌ها و تعریف قانونی از بنگاه دولتی بسیاری از بنگاه‌های دولتی با وجود اعمال مدیریت مستقیم دولت، طبق تعریف دولتی محسوب نمی‌شوند. بنابراین تحت نظارت و پاسخگویی به نهادهای ذی‌ربط قرار نمی‌گیرند. در حقیقت اقتصاد ایران در مسیر کاهش تصدی دولت از تعادل اقتصاد دولتی به سمت تعادلی با امکان نظارت حداقلی -که منجر به ایجاد ناکارآمدی بیشتری نسبت به تعادل اولیه می‌شود- حرکت کرده است. سازمان بازرسی کل کشور میزان خصوصی‌سازی حقیقی طی سال‌های 1384 الی 1389 را حدود پنج درصد اعلام کرد. بر اساس نظر این سازمان، خصوصی‌سازی منجر به ایجاد بخش شبه‌دولتی و شبکه‌های ناسالم بلند‌مدت در جهت استفاده از امکانات و منابع بنگاه دولتی شده است.3 کمیسیون اصل44 مجلس شورای اسلامی نیز میزان خصوصی‌سازی واقعی از سال 1385 تا پایان نیمه نخست سال 1389 را 5/13 درصد اعلام کرد.4
به دلیل ضعف در نظام آماری کشور برآورد دقیقی از میزان تصدی دولت در اقتصاد کشور وجود ندارد، برای مشخص شدن روند طی شده در اقتصاد ایران مجدداً به محاسبات انجام شده نیلی و همکاران(1391) مراجعه می‌شود. در این کتاب برای برآورد حجم تصدی دولت از شاخص حجم فروش شرکت‌های دولتی به میزان ستانده کل اقتصاد استفاده شده است. با وجود آنکه این شاخص به طور دقیق تصدی‌های دولت را نمایش نمی‌دهد ولی به دلیل آنکه می‌تواند حجم و اندازه فعالیت دولت در اقتصاد را نمایان سازد به عنوان نمایشگری از تصدی‌های دولت در نظر گرفته می‌شود.5
همان‌طور که از نمودار 2 نمایان است روند حضور دولت در فعالیت‌های اقتصاد کشور در طی زمان با نوسان همراه بوده است و در دهه 80 شمسی، این نسبت به بیش از 80 درصد رسیده است. چنین مشاهده‌ای با توجه به پیگیری سیاست خصوصی‌سازی و کاهش تعداد شرکت‌های دولتی در این بازه به شدت تامل‌برانگیز است. در حقیقت با ورود به فرآیند خصوصی‌سازی در کشور شاخص تصدی دولت به شدت رشد داشته است. این مشاهده بیانگر این حقیقت است که واگذاری بنگاه‌های دولتی در اقتصاد ایران مسیر مناسبی را طی نکرده و تلاش برای واگذاری بنگاه‌های دولتی منجر به کاهش تصدی دولت نشده است.
پرده سوم: واگذاری‌های انجام‌شده به زبان آمار و حقیقت‌های مشاهده‌شده
بر اساس آخرین آمار سازمان خصوصی‌سازی، ارزش فروش بنگاه‌های دولتی طی سال 1384 تا مردادماه 1393 برابر با 128 هزار میلیارد تومان بوده است. در نمودار 3 روند واگذاری بنگاه‌های دولتی طی این بازه زمانی ارائه شده است. بر اساس نمودار 3 بیشترین میزان واگذاری در سه سال 1386، 1388 و 1392 با سهم به ترتیب 12، 20 و 35درصدی از کل ارزش فروش در این بازه را تشکیل می‌دهد. اطلاعات ارائه شده در نمودار 3 به صورت تفکیکی سالانه در نمودار4 ارائه شده است.
خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت دولت به بخش خصوصی است و هدف از انجام آن مواردی چون بالا بردن کارایی تخصیص منابع، کاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصیص منابع به ساز و کار بازار و ایجاد فضای رقابتی و امن برای سرمایه‌گذاری‌های بلند‌مدت است. حال سوال اساسی آنجاست که چرا به عقیده بسیاری از کارشناسان و به گواه گزارش‌های رسمی خصوصی‌سازی در ایران و به خصوص پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 از سوی رهبر معظم انقلاب عملکرد مناسبی نداشته است و رانت زیادی بین گروهی خاص توزیع شده است، بدون آنکه هدف افزایش کارایی محقق شود. در ادامه در خصوص این تناقضات اتفاق‌افتاده بیشتر صحبت خواهد شد.
حقیقت مشاهده شده اول: واگذاری تعداد کمی بنگاه بزرگ در قالب سهام بلوکی و انگشت‌شمار بودن تعداد خریداران
به منظور ارائه تحلیل بهتر می‌توان آمار ارائه‌شده در نمودار 3 را در برش‌های مختلفی مورد بررسی قرار داد. در نمودار 5 واگذاری‌های انجام‌شده به تفکیک حجم واگذاری سهام ارائه‌شده است. بر اساس آمار این نمودار 94 درصد واگذاری‌های انجام‌شده به صورت بلوکی بوده است. شاید بلوکی عرضه شدن سهام بنگاه‌ها به خودی خود مورد مهمی نباشد ولی وقتی مشاهده می‌شود که بخش بسیار بزرگی از واگذاری بلوکی مربوط به چند شرکت بسیار بزرگ دولتی بوده است و در مقابل بخش عمده خریداران نیز چند شرکت و سازمان بزرگ عمومی غیردولتی7 و شبه‌دولتی8 بوده‌اند، شاید بتوان استنتاج‌هایی را انجام داد. بر این اساس چند نکته بسیار مهم به ذهن متبادر می‌شود، خصوصی‌سازی در ایران به صورت عکس و از بنگاه‌های با اندازه بزرگ آغاز شده است. عمده واگذاری مرتبط با چند شرکت بزرگ بوده است و واگذاری و توسعه بازارها در سطح وسیع انجام نشده است.
چرا خریداران عمده از فعالان بخش خصوصی واقعی نیستند؟ نگاه خوش‌بینانه ناظر به این حقیقت و مشاهده است که از سمت بخش خصوصی تمایل و جذابیت لازم برای ورود به اقتصاد وجود ندارد. عدم تمایل بخش خصوصی برای خرید بنگاه‌های دولتی و ورود به عرصه مدیریت آنها می‌تواند ناشی از وجود عدم اطمینان‌های موجود در اقتصاد ایران باشد. در نگاه بدبینانه می‌توان استدلال کرد که به دلیل وجود دغدغه‌های عدالت اجتماعی و به پشتوانه وجود درآمدهای فراوان نفتی این فرصت برای دولت وجود دارد تا تمایل جدی خود برای داشتن کنترل وسیع بر امور اقتصادی را اعمال کند.
حقیقت مشاهده‌شده دوم: سهام عدالت، بنگاهی با مالکیت مردم و مدیریت دولت
بخش دیگری از مساله واگذاری بنگاه‌های دولتی طی این سال‌ها نقش پررنگ سهام عدالت است. می‌توان آمار ارائه شده سالانه در نمودار 3 را در یک قالب تجمعی در نمودار 6 ارائه داد.
در نمودار 6 مشاهده می‌شود که سهام عدالت سهم قابل توجهی از واگذاری سال‌های اخیر داشته است. واگذاری سهام عدالت، که در ادبیات اصلاحات اقتصادی به واگذاری سهام به صورت کوپنی و عمده مشهور است، با توجه به ادبیات نظری و همچنین ادبیات تجربی خصوصی‌سازی تلقی نمی‌شود و تجربه کشورهایی که این سیاست را پیگیری می‌کنند بیانگر این حقیقت است که نتیجه این طرح شکست خصوصی‌سازی و عدم تامین افزایش کارایی در نظام اقتصادی بوده است.9 از طریق این روش می‌توان مالکیت را در سطح وسیع گسترش داد اما با استفاده از چنین ابزاری نمی‌توان شاهد کاهش تصدی دولت و افزایش کارایی بود. در حقیقت در این روش واگذاری به مردم انجام نمی‌شود و به همین دلیل بار مالی و مدیریتی دولت از این طریق کاهش نمی‌یابد. با اجرای طرح سهام عدالت، بنگاهی با مالکیت مردم و مدیریت دولت ایجاد شده است. مالکیت مردم در حال حاضر به مفهوم پذیرش این شیوه در انتقال مالکیت با ویژگی‌های خاص طرح است و در مورد باقی ماندن مدیریت دولت نیز شرایط فعلی پذیرش چنین گزاره‌ای را آسان می‌کند. شکل‌گیری بنگاه با مالکیت مردم و مدیریت دولت در حقیقت عکس حالت پیش‌بینی‌شده به صورت دوران گذار در ادبیات خصوصی‌سازی است. یکی از انواع روش‌های خصوصی‌سازی، واگذاری مدیریت بنگاه دولتی بدون واگذاری مالکیت است. این روش به خاطر نداشتن مطلوبیت، به دلیل پذیرش دشواری‌های انجام خصوصی‌سازی، به عنوان راه‌حلی میان‌مدت در نظر گرفته می‌شود تا با رفع موانع، در کنار مدیریت، مالکیت بنگاه نیز در نهایت واگذار شود. در روش سهام عدالت بر خلاف پیشنهاد ارائه‌شده در ادبیات خصوصی‌سازی عکس حالت دوران گذار ایجاد شده است. با وجود پذیرش مالکیت مردم و مدیریت دولت به طور قطع بیشترین نوع ناکارآمدی ایجاد خواهد شد. چرا که عدم واگذاری مدیریت مانع ورود انگیزه‌های بخش خصوصی در جهت کارآمدی و کسب سود بنگاه می‌شود و همچنین امکان نظارت بر عملکرد فعالیت بنگاه نیز وجود نخواهد داشت. در صورت از بین رفتن قدرت نظارت امکان ایجاد تخلفات فراوان و همچنین کاهش بیشتر بهره‌وری وجود دارد.
حقیقت مشاهده‌شده سوم: تامین مالی هزینه‌های دولت، چالش هدف افزایش کارایی
بر اساس اطلاعات موجود در نمودار 6، سهم قابل توجهی از واگذاری‌های انجام‌شده بابت رد دیون بوده است و در کنار آن بخش زیادی از واگذاری‌ها در سمت منابع بودجه عمومی دولت در نظر گرفته و هزینه شده است. در حقیقت هدف از اجرای خصوصی‌سازی افزایش کارایی بنگاه‌های دولتی است، چرا که فرض می‌شود فعالان خصوصی بتوانند با توجه به در نظر گرفتن قید حداکثرسازی سود، عملکرد بهتری نسبت به مدیریت دولتی داشته باشند. تحت این شرایط تحقق هدف درآمدی لزوماً در واگذاری‌ها در اولویت نیست، اما به نظر می‌رسد در اقتصاد ایران و به خصوص طی سال‌های 1390 به بعد که دسترسی به منابع درآمدهای حاصل از نفت به دشواری صورت می‌گرفته است این موضوع در اولویت سیاستگذاران قرار گرفته است. رد دیون نیز مرتبط با واگذاری‌های انجام‌شده توسط دولت به طلبکاران خود است و دولت به جای واگذاری بنگاه‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی و کسب درآمد و پرداخت دیون خود، به صورت مستقیم اقدام به واگذاری بنگاه به طلبکاران می‌کند. در حقیقت دولت به منظور کاهش هزینه‌های مبادله خود، هزینه‌های مبادله در سطح کل اقتصاد را افزایش می‌دهد. نتیجه چنین فرآیندی ایجاد عدم اطمینان از آینده بنگاه دولتی و بروز ناکارایی شدید در سطح اقتصاد خواهد بود، چرا که ملاحظات مورد نیاز برای واگذاری بنگاه انجام نمی‌شود10. ایجاد گزینه‌ای به عنوان رد دیون و پررنگ بودن منابع درآمدی حاصل از واگذاری برای دولت ناشی از حضور پررنگ در اقتصاد است که سبب ایجاد بار مالی و مدیریتی فزاینده برای دولت و عدم توازن در بودجه می‌شود.
پرده چهارم: تغییر دولت، تغییر نگاه به اقتصاد
در نیمه نخست سال 1392 دولت دهم جای خود را به دولت یازدهم داد. دولت جدید در بسیاری از حوزه‌ها از جمله اقتصاد تفاوت‌های ماهوی زیادی با دولت قبل از خود داشته است. برای بررسی این تفاوت‌ها در حوزه خصوصی‌سازی در قدم نخست عملکرد دولت یازدهم در یک سال گذشته ارائه و سپس در خصوص این تفاوت‌ها صحبت خواهد شد. در نمودار 7 عملکرد ارزش واگذاری در دولت نهم و دهم با دولت یازدهم مقایسه شده است.
بر اساس آمار نمودار 7 معادل 31 هزار میلیارد تومان ارزش واگذاری این بازه یک ساله در حدود 32 درصد ارزش واگذاری‌ها را از سال 1384 تا به امروز رقم زده است. بخشی از این سهم بزرگ ناشی از افزایش قیمت‌های اسمی و بخشی نیز به جهت افزایش میزان واگذاری و قطعی کردن برخی ارقام در این یک سال بوده است. برای بررسی جزییات این 31 هزار میلیارد، در نمودار 8، واگذاری‌ها به تفکیک ارائه شده است.
با ذکر این مقدمات آماری، در ادامه می‌توان به برخی از نکات مهم در خصوص اجرایی‌سازی اصل44 در طول عمر یک ساله دولت یازدهم اشاره کرد. برخی از اقدامات مهم و مثبت این بازه عبارتند از:
یک: تغییر نگاه به منابع واگذاری در جهت افزایش کارایی
شاید یکی از اتفاقات مثبت در دولت جدید تغییر نگاه سیاستگذاران اقتصادی به مساله واگذاری و چرایی اجرایی شدن سیاست خصوصی‌سازی بوده است. آمار ارائه شده در نمودار 8 را می‌توان از منظری دیگر نیز ارائه کرد که به خوبی این تغییر نگاه را نمایش می‌دهد. در نمودار 9 آمار تفکیکی واگذاری‌ها این بار با توجه به سهم هر یک در بازه مورد نظر ترسیم شده است.
بر اساس نمودار 9، رد دیون که در بخش‌های قبل به عنوان یکی از نکات منفی واگذاری‌های سال‌های گذشته مطرح بوده است، سهمی نزدیک به صفر داشته است، این در حالی است که همین ردیف در بازه قبلی 12درصد از ارزش واگذاری‌ها را شامل می‌شده است. در خصوص سهام عدالت ذکر این نکته ضروری است که در توضیحات روابط عمومی سازمان خصوصی‌سازی آمده است که «در نیمه دوم سال 92، معادل 13درصد ارزش کل واگذاری‌های قطعی انجام‌یافته بابت سهام عدالت در سال‌های گذشته قطعی شده و بقیه قراردادهای غیرقطعی سهام عدالت به منظور ایجاد شفافیت در آمار و تا تعیین قیمت قطعی و انتقال سهام به اشخاص ذینفع از آمار واگذاری‌های سازمان خصوصی‌سازی حذف شده است».11 در خصوص افزایش قابل توجه رقم واگذاری سهام یا دارایی به شیوه انتقال مستقیم به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت در این بازه نیز بر اساس توضیحات روابط عمومی سازمان خصوصی‌سازی آمده است که «... یکی از دلایل افزایش ارزش واگذاری‌ها به شیوه اختصاص مستقیم سهام به طلبکاران در سال 1392 را قطعی کردن بیش از 126 هزار و 719 میلیارد ریال از قراردادهای غیرقطعی منعقده در سال‌های گذشته بابت رد دیون دولت اعلام کرده است که با هدف خروج شرکت‌ها و طلبکاران از بلاتکلیفی مربوط به نحوه اداره شرکت صورت گرفته است».12
دو: اصلاح آمار و ارقام واگذاری‌های چند سال گذشته در جهت شفاف‌سازی
آمار ارائه شده برای میزان واگذاری‌های انجام‌شده از سوی سازمان خصوصی‌سازی مورد اصلاح قرار گرفت. بر اساس اعلام مسوولان سازمان خصوصی‌سازی با بررسی دقیق در بخش‌هایی از آمار ارائه‌شده توسط دولت قبل عدم شفافیت و کم‌دقتی وجود داشته که اصلاح شده است. در آمار و ارقام اولیه، تا شهریور ماه 1392، ارزش واگذاری‌ها 151 هزار میلیارد تومان بود که حدود 45هزار میلیارد تومان مربوط به سهام عدالت، حدود 52هزار میلیارد تومان مربوط به رد دیون و 60 هزار میلیارد تومان نیز غیر از رد دیون و سهام عدالت در نظر گرفته شده بود. اصلاحات مورد نظر سازمان خصوصی‌سازی در جهت ارائه آماری از واگذاری‌ها بوده است که به صورت قطعی صورت پذیرفته باشد. به دلیل وجود برخی ارقام غیرقطعی در خصوص سهام عدالت و رد دیون به ترتیب 24 و 28 هزار میلیارد تومان از ارقام اولیه کاسته شد و رقم واگذاری به 96 هزار میلیارد تومان تقلیل یافت. تحت این شرایط در مقابل رقم اولیه 151هزار میلیارد تومانی کاهش یافت و شفاف‌سازی 55 هزار میلیارد تومانی اتفاق افتاد.13
سه: کاهش در ارقام مرتبط با واگذاری بنگاه‌های دولتی در اصلاحیه بودجه 1392 در جهت انضباط مالی
بر اساس آنچه در قانون بودجه 1392 در زمان دولت دهم به تصویب رسیده بود، باید رقمی در حدود 37هزار میلیارد تومان واگذاری بنگاه دولتی انجام می‌شد، با توجه به شرایط اقتصادی سال 1392 و با وجود تنگنای مالی دولت، دولت یازدهم در اصلاحیه‌هایی که برای بودجه 1392 تقدیم مجلس کرد رقم واگذاری‌ها را به پنج هزار میلیارد تومان کاهش داد که در نهایت رقم 25هزار میلیارد تومانی مورد تایید مجلس و شورای نگهبان قرار گرفت.14 این اقدام دولت به نوعی واقع‌بینی در تحقق منابع بودجه در جهت جلوگیری از انجام هزینه بدون پشتوانه مالی بود، که تا حد زیادی مانع از گسترش کسری بودجه دولت شد. در حقیقت دستاورد کاهش نرخ تورم که طی یک سال اخیر محقق شده است به نوعی مدیون چنین اقداماتی در جهت ایجاد انضباط بودجه‌ای دولت بوده است. کاهش نرخ تورمی که منجر به کاهش بی‌ثباتی در سطح اقتصاد کلان و عدم اطمینان‌های اقتصادی شده و فضای کسب و کار را بهبود بخشیده است.
کلام آخر: درس‌هایی از خصوصی‌سازی در ایران و دولت یازدهم
درس اول: خصوصی‌سازی یا توسعه بخش خصوصی؟
در ادبیات اقتصاد جهانی میان مفهوم خصوصی‌سازی و مفهوم توانمندسازی بخش خصوصی از راه کاستن هزینه‌ها و ریسک عاملان خصوصی با مفهوم برداشتن موانع رقابت تفاوت وجود دارد. هر چند از نظر بسیاری از اندیشمندان و صاحب‌نظران این دو رویکرد لازم و ملزوم یکدیگر بوده و به‌کارگیری توام آن موجب رشد بخش خصوصی می‌شود. رشد بخش خصوصی به دو روش امکان‌پذیر است:
واگذاری دارایی‌ها و شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی (خصوصی‌سازی)
رفع موانع فعالیت بخش خصوصی یا بهبود محیط کسب و کار (توسعه بخش خصوصی)
خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت دولت به بخش خصوصی است. در توسعه بخش خصوصی دولت بدون واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت خود، با اقداماتی تلاش می‌کند تا از طریق رفع موانع و نقص‌های موجود در محیط کسب و کار، انگیزه نزد عاملین اقتصادی را افزایش داده و از این طریق سهم بخش خصوصی را در اقتصاد افزایش دهد. لزومی به اجرای سریع سیاست‌های خصوصی در واگذاری آنی مالکیت‌های دولتی به بخش خصوصی وجود ندارد. بلکه ابتدا باید الزامات واگذاری شامل توسعه بخش خصوصی و سیاست آزادسازی در اقتصاد اجرا شده و در نهایت اقدام به کاهش تصدی دولت کرد. انتظار می‌رود در دولت یازدهم، واگذاری در یک استراتژی مشخص به اجرا گذاشته شود و صرف واگذاری بنگاه دولتی به معنی اجرای خصوصی‌سازی تلقی نشود. به نظر می‌رسد تلاش‌های انجام‌شده در جهت به اجرا گذاشتن انضباط پولی و مالی از نااطمینانی‌ها در سطح کلان می‌کاهد و منجر به افزایش زمینه حضور بخش خصوصی می‌شود. در بسته پیشنهادی ستاد اقتصادی دولت برای خروج از رکود، در یک سرفصل جداگانه به مساله فضای کسب و کار و راه‌های بهبود شرایط آن پرداخته شده است که به نوعی می‌تواند خود نشانی از توجه ویژه دولت به مساله توسعه بخش خصوصی باشد.
درس دوم: خصوصی‌سازی ابزاری برای تامین عدالت اجتماعی یا افزایش کارایی؟
طبق ادبیات موجود در اجرای اصلاحات اقتصادی در کشورها، واگذاری به منظور رد دیون و همچنین واگذاری عمده به صورت سهام عدالت خصوصی‌سازی تلقی نمی‌شوند. عمده واگذاری‌ها در این بازه به صورت رد دیون و سهام عدالت بوده است. وجود دغدغه تحقق عدالت اجتماعی به صورت جدی باعث انحراف سیاست گسترش فعالیت بخش خصوصی شد و واگذاری بنگاه‌های دولتی با محوریت توزیع سهام عدالت پیگیری شده است. اصولاً خصوصی‌سازی هدفی برای افزایش رفاه و وجود ملاحظات عدالت اجتماعی است یا خیر؟ در سیاست خصوصی‌سازی جهت‌گیری بر اساس افزایش کارایی و کسب سود در بنگاه بنا شده است و مساله حمایت از طبقات اجتماعی و عدالت اجتماعی در این سرفصل قرار نمی‌گیرد و باید از مسیر تامین اجتماعی و سیاست‌های خاص خود به این موضوع نگاه کرد.
همچنین کسری بودجه دولت و جبران این کسری از طریق واگذاری به روش رد دیون، عاملی جدی برای افزایش کارایی ناشی از واگذاری بنگاه‌های دولتی بوده است. انتظار می‌رود که دولت یازدهم در سال پیش‌رو در ادامه تلاش خود برای عدم پیگیری واگذاری رد دیون و تنظیم بودجه متوازن، مقدمات آزادسازی سهام عدالت در سال 1393 را فراهم کند. باید این موضوع را پذیرفت که بخشی از بنگاه‌های دولتی از طریق این روش در حال حاضر واگذار شده‌اند و با ناکارایی مشهودی در حال اداره هستند. در نتیجه در کنار فراهم آوردن زمینه مناسب برای انجام واگذاری جدید باید قدم‌هایی در جهت تعیین و تکلیف مالکیت برگه‌های سهام عدالت و امکان خرید و فروش آن برداشته شود.
درس سوم: خصوصی‌سازی، معیارها و اولویت‌ها
یکی از ایرادات وارد شده به واگذاری‌های سال‌های گذشته که در این گزارش به بخشی از آنها اشاره شد، عدم واگذاری بنگاه دولتی به بخش خصوصی واقعی است. بر اساس اجماع کارشناسان، در حال حاضر در اقتصاد کشور تعریفی برای بخش خصوصی واقعی وجود ندارد. به جهت شفافیت موضوع و دستیابی سنجه‌ای برای این موضوع انتظار می‌رود در دولت یازدهم تعریفی مشخص برای بخش خصوصی واقعی تهیه و ارائه شود. در صورت غیر‌ممکن بودن ارائه تعریفی دقیق باید تلاش شود تا گفتمان شکل‌گرفته فعلی اصلاح شود تا از سوی سیاستگذاران اقتصادی کشور گزاره‌ای بدون پایه‌های علمی ارائه نشود. در درس اول به این نکته اشاره شد که برای افزایش فعالیت بخش خصوصی لزومی به واگذاری بنگاه دولتی نیست، بلکه لازم است بستری برای فعالان خصوصی فراهم شود که بخش بزرگی از آن از جنس محیط کسب و کار است. در درس دوم به این نکته اشاره شد که بخشی از واگذاری‌های انجام شده نیاز به اصلاح دارد. حال در صورت تمایل به اجرای واگذاری جدید باید نکاتی رعایت شود تا اتفاقاتی از جنس آنچه تا به حال اتفاق افتاده است، تکرار نشود:15
- برای اجرای سیاست خصوصی‌سازی موفق نیاز به فضای رقابتی و رفع هرگونه انحصار و داشتن رابطه کارآمد با دنیای خارج است. وجود بازار رقابتی و رابطه با دنیای خارج ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند.
در صورت تمایل به خصوصی‌سازی به منظور افزایش موفقیت طرح خصوصی‌سازی باید بنگاه‌های کوچک و متوسط را در اولویت قرار داد.
بنگاه‌های بزرگ تاثیر کمی از عوامل سطح خرد قرار دارند و به منظور افزایش کارایی بنگاه‌های بزرگ، نباید اولویت را در واگذاری این بنگاه‌ها به بخش خصوصی داد.
بنگاه‌های بزرگ تحت تاثیر سیاست‌های اقتصاد کلان و نااطمینانی ناشی از کسری بودجه دولت قرار دارند. به منظور افزایش بهره‌وری بنگاه‌های بزرگ قبل از اجرای خصوصی‌سازی باید به سمت بودجه متوازن و کاهش عدم‌تعادل‌ها در سطح اقتصاد کلان حرکت کرد.
پی‌نوشت‌ها:
1- ذکر این نکته ضروری است که علت استفاده از آمار تا سال 1387 آن است که شاخص تصدی دولت در کتاب اشاره شده تا سال 1387 محاسبه شده است.
2- در مورد تغییر چارچوب فکری ارائه‌شده برای خصوصی‌سازی می‌توان به «قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران» و سپس بازگشت مجدد به سیاست‌های برنامه اول در تبصره 41 قانون برنامه دوم و تبصره 35 قانون بودجه سال 1377 کل کشور اشاره کرد.
3- برای مطالعه بیشتر می‌توان به گزارش سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بررسی نحوه اجرای قانون اصل44 مراجعه کرد (نشریه داخلی، شماره 60).
4- برای مطالعه بیشتر می‌توان به «گزارش کمیسیون ویژه نظارت و پیگیری اجرای اصل 44 قانون اساسی: پیرامون مشکلات و چالش‌های فرا‌روی اجرا سیاست‌های کلی اصل44» مراجعه کرد.
5- علت استفاده از ستانده کل به جای تولید ناخالص داخلی آن است که برای تقسیم دو عدد بر هم باید صورت و مخرج کسر از یک جنس باشند. فروش شرکت‌های دولتی از جنس ستانده است و تولید ناخالص داخلی از جنس ارزش افزوده، لذا تقسیم این دو عدد بر هم نمی‌تواند معنی‌دار باشد. ضعف استفاده از چنین شاخصی آن است که به دلیل استفاده از حجم فروش، شاخص تصدی دولت به شدت به تغییرات قیمت وابسته می‌شود. این وابستگی در مواردی که ساز و کار قیمت نمی‌تواند به درستی عمل کند باعث می‌شود تا این شاخص به درستی حجم تصدی دولت را نمایش ندهد. در واقع در بازه‌هایی که کنترل قیمت بر محصولات دولتی حاکم بوده حجم تصدی واقعی دولت در اقتصاد کمتر نشان داده می‌شود.
6- Stylized Fact
7- بخش عمومی غیردولتی به دلیل حمایت‌هایی که از آن شده است و مسیری که اقتصاد با حمایت از آن طی سال‌های اخیر پی گرفته است به طور قوی وارد بحث بنگاه‌داری شده است. مشکل اساسی در واگذاری بنگاه‌ها به این بخش آن است که این بنگاه‌ها از توان بالایی برخوردار بوده و در حقیقت ورود بنگاه خصوصی جدید به بازار که بتواند توان رقابت با آنها را داشته باشد عملاً امکان وقوع ندارد. واگذاری به بخش عمومی غیردولتی شاید بتواند باعث افزایش بهره‌وری بنگاه دولتی شود (به دلیل تجربه این بخش در بنگاه‌داری) ولی به دلیل کاهش رقابت در بازارها، باعث کاهش بهره‌وری کل اقتصاد در مقایسه با واگذاری بنگاه‌ها به بخش خصوصی و و وجود شرایط رقابتی در بازار شود.
8- بر خلاف بخش عمومی غیردولتی در خصوص بخش شبه‌دولتی علاوه بر نبود دید بنگاه‌داری حرفه‌ای به دلیل امکان بروز تضاد میان منافع این بخش و مسیر کارایی اقتصاد، علاوه بر محدود شدن توسعه بخش خصوصی، امکان کاهش بهره‌وری در سطح داخلی بنگاه به دلیل نبود فرهنگ بنگاه‌داری وجود دارد.
9- Voucher privatization
10- به این دلیل که بنگاهی با شرایط نامناسب مالی و بهره‌وری در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد، شرایط نامناسب این بنگاه‌ها سبب می‌شود تا هزینه وقوع اصلاح ساختار و همچنین احتمال موفقیت اقدامات اصلاحی برای بنگاه توسط بخش خصوصی کاهش یابد. تحت این شرایط فرصت تغییر وضعیت یک بنگاه با شرایط نامناسب به شرایط مناسب و کارا از بین می‌رود. از بین رفتن چنین فرصتی به دلیل انتخاب ابزار نامناسب از سوی سیاستگذاران اقتصادی برای اجرای خصوصی‌سازی بوده است.
11- رجوع شود به خبری به شماره ۶۸۵۹ با عنوان «آمار واگذاری‌های نیمه دوم سال 92 اعلام شد» مورخ 13 اردیبهشت 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
12- رجوع شود به خبری به شماره 6929 با عنوان «کارنامه دولت یازدهم در حوزه خصوصی‌سازی» مورخ 26 خرداد 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
13- رجوع شود به خبری به شماره 6885 با عنوان «دخالت‌های غیرمتعارف برای توقف چرخ خصوصی‌سازی» مورخ 27 اردیبهشت 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
14- برای مطالعه بیشتر می‌توان به لایحه تقدیمی دولت برای اصلاح بودجه 1392 و تبصره 3 «قانون اصلاح قانون بودجه سال 1392» مراجعه کرد.
15- به منظور مطالعه بیشتر می‌توان به نیلی و همکاران (1392)، مجموعه مطالعات تحولات داخلی، مجلد چهارم، اصلاحات اقتصادی؛ خصوصی‌سازی مراجعه کرد.
منابع:
1- مسعود نیلی و همکاران، (1391)، بروزرسانی کتاب دولت و رشد اقتصادی در ایران، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران
2- مسعود نیلی و همکاران، (1392)، طرح مطالعاتی تحلیل عوامل تاثیرگذار بر عملکرد میان‌مدت اقتصاد ایران، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران
پرده اول: دولتی شدن اقتصاد
طی سال‌های اخیر اقتصاد ایران همواره حضور بسیار پررنگ دولت در حوزه بنگاه‌داری را تجربه کرده است. قبل از انقلاب اسلامی و با ورود به دهه 50 شمسی و افزایش ناگهانی و بسیار شدید قیمت جهانی نفت، درآمدهای نفتی دولت به صورت یکباره و بسیار زیادی افزایش یافت. این افزایش قیمت دولت را برای انجام هزینه‌های فراوان ترغیب کرد. وجود درآمدهای هنگفت نفتی و مستقل از مالیات‌های کسب‌شده دولت -که به نوعی تابعی از سطح فعالیت‌های اقتصادی کشور است- دولت را از مسیر متعارف تکلیفی خود نظیر تامین زیربناهای توسعه و رشد اقتصادی و توانمند کردن بخش خصوصی و واگذاری فعالیت‌ها به این بخش منحرف کرد. بنگاه‌داری دولت در اقتصاد و ایجاد انحصارات دولتی، فرصت‌های زیادی را برای استفاده برخی نزدیکان به دولت و دربار ایجاد کرد. این نزدیکان توانستند از طریق ایجاد ارتباط با دربار، به رانت‌های فراوانی دست یابند و از این طریق ثروت‌های فراوانی را کسب کنند. در کنار آن، ایجاد انحصارات دولتی و عدم توان بخش خصوصی به صورت عام برای حضور در عرصه‌های مختلف اقتصادی به دلیل وجود موانع بسیار، سبب شد بخش خصوصی توانمند و آشنا به سازوکارهای بازارهای رقابتی به وجود نیاید.
طی سال‌های پس از انقلاب اسلامی، تحولاتی اساسی اتفاق افتاد که منجر به افزایش نقش دولت در اقتصاد و گسترش تصدی‌های دولتی شد. این تحولات عبارت‌اند از: تغییر ساختار فکری و ایدئولوژیک، بدبینی به بخش خصوصی و اقتصاد بازار‌محور و آغاز جنگ تحمیلی. همواره وقوع انقلاب‌ها با ایجاد تحولات و تغییرات اساسی و بنیادین در کلیه عرصه‌ها همراه بوده است. انقلاب ایران نیز از چنین قاعده‌ای مستثنی نبود و به تبع ایجاد تغییرات اساسی در عرصه‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی، اقتصاد کشور و چارچوب حاکم بر آن نیز با تغییرات اساسی و چرخش‌های 180 درجه مواجه شد. با وقوع انقلاب، چارچوبی که برای اقتصاد ایران در نظر گرفته شد، اقتصادی دولتی با حضور پررنگ دولت در کلیه عرصه‌ها بود. نمود آن را می‌توان در مصادره اموال و بنگاه‌های کارآفرینان و صنعتگران پیش از انقلاب و تدوین اصل44 قانون اساسی و واگذاری بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی به بخش دولتی و محدود شدن فعالیت‌های بخش خصوصی مشاهده کرد.
در کنار تحولات فکری و ایدئولوژیکی که بعد از انقلاب به مساله حدود فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد ایجاد شد، دسترسی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت و منابع طبیعی حضور پررنگ‌تر دولت در اقتصاد و افزایش حجم تصدی‌های دولت را استمرار بخشید. در نمودار یک رابطه بین ارزش صادرات نفت و گاز و حجم تصدی‌های دولتی ترسیم شده است. بر اساس این نمودار بین افزایش درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز و افزایش حجم تصدی دولت رابطه مثبتی وجود دارد. افزایش درآمد حاصل از صادرات نفت این امکان را به دولت داده تا حجم فعالیت‌ها و مسوولیت‌های خود را در اقتصاد افزایش دهد و به دلیل وفور منابع، این افزایش وظایف تا حد بنگاه‌داری پیش رفته است. در اینجا ذکر این نکته ضروری است که در کشورهای با درآمد نفتی یا سایر منابع طبیعی انجام هزینه مستقل از درآمدهای مالیاتی می‌شود و به نوعی ارتباط بین سطح فعالیت‌های اقتصادی و هزینه‌های دولت قطع شده و دولت‌ها در سطح وسیعی وارد انجام فعالیت‌های اقتصادی-علاوه بر فعالیت‌های بودجه‌ای و عرضه کالای عمومی- می‌شوند.
پرده دوم: تلاش برای خصوصی کردن اقتصاد
طی سال‌های پس از انقلاب و تغییر رویه سیاستگذاری اقتصادی تلاش‌های زیادی برای کاهش نقش دولت در اقتصاد انجام شده است. در دهه ۶۰ شمسی به دلیل آنکه انقلاب سال‌های اولیه خود را می‌گذراند و همچنین شرایط خاص سال‌های جنگ، دولت نقش پررنگی در اقتصاد داشت و به دلیل نبود عزمی برای برنامه‌نویسی، تلاشی جدی برای انجام اصلاحات اقتصادی و کاهش تصدی دولت تا برنامه اول توسعه انجام نشد. سیاست‌های اصلاحی در قالب خصوصی‌سازی از برنامه اول و پس از پایان جنگ ایران و عراق مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت و تا به امروز طی قوانین مختلف از جمله قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور، قوانین بودجه سال‌های مختلف، سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری در خصوص اصل44 و قانون اصل44 تصویب‌شده به تبع آن، تلاش بر آن بوده تا از تصدی دولت در اقتصاد کاسته شود.
اولین تلاش برای انجام خصوصی‌سازی در کشور به برنامه اول توسعه باز می‌گردد. در تبصره 32 قانون برنامه اول به موضوع خصوصی‌سازی پرداخته می‌شود اما تا برنامه سوم توسعه که برنامه خصوصی‌سازی به صورت جدی مورد بررسی قرار گرفت و قانونی برای آن تصویب شد، قوانین تصویب‌شده دارای انسجام و همسو با ادبیات اصلاحات اقتصادی نبوده‌اند.2 سال 1380 نقطه عطفی در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در کشور بود که با تغییر نام، اهداف، اساسنامه و وظایف سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی به سازمان خصوصی‌سازی، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی اهمیت یافت. با این وجود روند واگذاری شرکت‌های دولتی به کندی انجام می‌گرفت. ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 توسط رهبر انقلاب به نوعی تحولی اساسی در ایجاد عزمی جدی در بین سیاستگذاران و مسوولان اجرایی کشور در حوزه خصوصی‌سازی بود. سیاست‌های کلی اصل44 در چند بند و در سال‌های 1384 و 1385 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد. این ابلاغیه سبب شد از این سال به بعد اقتصاد ایران شاهد واگذاری بخش بزرگی از بنگاه‌های دولتی باشد.
اما به استناد گزارش‌های رسمی مجلس شورای اسلامی و همچنین سازمان بازرسی کشور، نتایج چندان مناسبی از این واگذاری‌ها نصیب اقتصاد ایران نشد و اقتصاد ایران از انحصار دولتی به فضای اقتصاد رقابتی و حضور پویای بخش خصوصی حرکت نکرد. در تعادل جدید اقتصاد ایران بعد از واگذاری‌ها، به دلیل روش واگذاری‌ها و تعریف قانونی از بنگاه دولتی بسیاری از بنگاه‌های دولتی با وجود اعمال مدیریت مستقیم دولت، طبق تعریف دولتی محسوب نمی‌شوند. بنابراین تحت نظارت و پاسخگویی به نهادهای ذی‌ربط قرار نمی‌گیرند. در حقیقت اقتصاد ایران در مسیر کاهش تصدی دولت از تعادل اقتصاد دولتی به سمت تعادلی با امکان نظارت حداقلی -که منجر به ایجاد ناکارآمدی بیشتری نسبت به تعادل اولیه می‌شود- حرکت کرده است. سازمان بازرسی کل کشور میزان خصوصی‌سازی حقیقی طی سال‌های 1384 الی 1389 را حدود پنج درصد اعلام کرد. بر اساس نظر این سازمان، خصوصی‌سازی منجر به ایجاد بخش شبه‌دولتی و شبکه‌های ناسالم بلند‌مدت در جهت استفاده از امکانات و منابع بنگاه دولتی شده است.3 کمیسیون اصل44 مجلس شورای اسلامی نیز میزان خصوصی‌سازی واقعی از سال 1385 تا پایان نیمه نخست سال 1389 را 5/13 درصد اعلام کرد.4
به دلیل ضعف در نظام آماری کشور برآورد دقیقی از میزان تصدی دولت در اقتصاد کشور وجود ندارد، برای مشخص شدن روند طی شده در اقتصاد ایران مجدداً به محاسبات انجام شده نیلی و همکاران(1391) مراجعه می‌شود. در این کتاب برای برآورد حجم تصدی دولت از شاخص حجم فروش شرکت‌های دولتی به میزان ستانده کل اقتصاد استفاده شده است. با وجود آنکه این شاخص به طور دقیق تصدی‌های دولت را نمایش نمی‌دهد ولی به دلیل آنکه می‌تواند حجم و اندازه فعالیت دولت در اقتصاد را نمایان سازد به عنوان نمایشگری از تصدی‌های دولت در نظر گرفته می‌شود.5
همان‌طور که از نمودار 2 نمایان است روند حضور دولت در فعالیت‌های اقتصاد کشور در طی زمان با نوسان همراه بوده است و در دهه 80 شمسی، این نسبت به بیش از 80 درصد رسیده است. چنین مشاهده‌ای با توجه به پیگیری سیاست خصوصی‌سازی و کاهش تعداد شرکت‌های دولتی در این بازه به شدت تامل‌برانگیز است. در حقیقت با ورود به فرآیند خصوصی‌سازی در کشور شاخص تصدی دولت به شدت رشد داشته است. این مشاهده بیانگر این حقیقت است که واگذاری بنگاه‌های دولتی در اقتصاد ایران مسیر مناسبی را طی نکرده و تلاش برای واگذاری بنگاه‌های دولتی منجر به کاهش تصدی دولت نشده است.
پرده سوم: واگذاری‌های انجام‌شده به زبان آمار و حقیقت‌های مشاهده‌شده
بر اساس آخرین آمار سازمان خصوصی‌سازی، ارزش فروش بنگاه‌های دولتی طی سال 1384 تا مردادماه 1393 برابر با 128 هزار میلیارد تومان بوده است. در نمودار 3 روند واگذاری بنگاه‌های دولتی طی این بازه زمانی ارائه شده است. بر اساس نمودار 3 بیشترین میزان واگذاری در سه سال 1386، 1388 و 1392 با سهم به ترتیب 12، 20 و 35درصدی از کل ارزش فروش در این بازه را تشکیل می‌دهد. اطلاعات ارائه شده در نمودار 3 به صورت تفکیکی سالانه در نمودار4 ارائه شده است.
خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت دولت به بخش خصوصی است و هدف از انجام آن مواردی چون بالا بردن کارایی تخصیص منابع، کاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصیص منابع به ساز و کار بازار و ایجاد فضای رقابتی و امن برای سرمایه‌گذاری‌های بلند‌مدت است. حال سوال اساسی آنجاست که چرا به عقیده بسیاری از کارشناسان و به گواه گزارش‌های رسمی خصوصی‌سازی در ایران و به خصوص پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 از سوی رهبر معظم انقلاب عملکرد مناسبی نداشته است و رانت زیادی بین گروهی خاص توزیع شده است، بدون آنکه هدف افزایش کارایی محقق شود. در ادامه در خصوص این تناقضات اتفاق‌افتاده بیشتر صحبت خواهد شد.
حقیقت مشاهده شده اول: واگذاری تعداد کمی بنگاه بزرگ در قالب سهام بلوکی و انگشت‌شمار بودن تعداد خریداران
به منظور ارائه تحلیل بهتر می‌توان آمار ارائه‌شده در نمودار 3 را در برش‌های مختلفی مورد بررسی قرار داد. در نمودار 5 واگذاری‌های انجام‌شده به تفکیک حجم واگذاری سهام ارائه‌شده است. بر اساس آمار این نمودار 94 درصد واگذاری‌های انجام‌شده به صورت بلوکی بوده است. شاید بلوکی عرضه شدن سهام بنگاه‌ها به خودی خود مورد مهمی نباشد ولی وقتی مشاهده می‌شود که بخش بسیار بزرگی از واگذاری بلوکی مربوط به چند شرکت بسیار بزرگ دولتی بوده است و در مقابل بخش عمده خریداران نیز چند شرکت و سازمان بزرگ عمومی غیردولتی7 و شبه‌دولتی8 بوده‌اند، شاید بتوان استنتاج‌هایی را انجام داد. بر این اساس چند نکته بسیار مهم به ذهن متبادر می‌شود، خصوصی‌سازی در ایران به صورت عکس و از بنگاه‌های با اندازه بزرگ آغاز شده است. عمده واگذاری مرتبط با چند شرکت بزرگ بوده است و واگذاری و توسعه بازارها در سطح وسیع انجام نشده است.
چرا خریداران عمده از فعالان بخش خصوصی واقعی نیستند؟ نگاه خوش‌بینانه ناظر به این حقیقت و مشاهده است که از سمت بخش خصوصی تمایل و جذابیت لازم برای ورود به اقتصاد وجود ندارد. عدم تمایل بخش خصوصی برای خرید بنگاه‌های دولتی و ورود به عرصه مدیریت آنها می‌تواند ناشی از وجود عدم اطمینان‌های موجود در اقتصاد ایران باشد. در نگاه بدبینانه می‌توان استدلال کرد که به دلیل وجود دغدغه‌های عدالت اجتماعی و به پشتوانه وجود درآمدهای فراوان نفتی این فرصت برای دولت وجود دارد تا تمایل جدی خود برای داشتن کنترل وسیع بر امور اقتصادی را اعمال کند.
حقیقت مشاهده‌شده دوم: سهام عدالت، بنگاهی با مالکیت مردم و مدیریت دولت
بخش دیگری از مساله واگذاری بنگاه‌های دولتی طی این سال‌ها نقش پررنگ سهام عدالت است. می‌توان آمار ارائه شده سالانه در نمودار 3 را در یک قالب تجمعی در نمودار 6 ارائه داد.
در نمودار 6 مشاهده می‌شود که سهام عدالت سهم قابل توجهی از واگذاری سال‌های اخیر داشته است. واگذاری سهام عدالت، که در ادبیات اصلاحات اقتصادی به واگذاری سهام به صورت کوپنی و عمده مشهور است، با توجه به ادبیات نظری و همچنین ادبیات تجربی خصوصی‌سازی تلقی نمی‌شود و تجربه کشورهایی که این سیاست را پیگیری می‌کنند بیانگر این حقیقت است که نتیجه این طرح شکست خصوصی‌سازی و عدم تامین افزایش کارایی در نظام اقتصادی بوده است.9 از طریق این روش می‌توان مالکیت را در سطح وسیع گسترش داد اما با استفاده از چنین ابزاری نمی‌توان شاهد کاهش تصدی دولت و افزایش کارایی بود. در حقیقت در این روش واگذاری به مردم انجام نمی‌شود و به همین دلیل بار مالی و مدیریتی دولت از این طریق کاهش نمی‌یابد. با اجرای طرح سهام عدالت، بنگاهی با مالکیت مردم و مدیریت دولت ایجاد شده است. مالکیت مردم در حال حاضر به مفهوم پذیرش این شیوه در انتقال مالکیت با ویژگی‌های خاص طرح است و در مورد باقی ماندن مدیریت دولت نیز شرایط فعلی پذیرش چنین گزاره‌ای را آسان می‌کند. شکل‌گیری بنگاه با مالکیت مردم و مدیریت دولت در حقیقت عکس حالت پیش‌بینی‌شده به صورت دوران گذار در ادبیات خصوصی‌سازی است. یکی از انواع روش‌های خصوصی‌سازی، واگذاری مدیریت بنگاه دولتی بدون واگذاری مالکیت است. این روش به خاطر نداشتن مطلوبیت، به دلیل پذیرش دشواری‌های انجام خصوصی‌سازی، به عنوان راه‌حلی میان‌مدت در نظر گرفته می‌شود تا با رفع موانع، در کنار مدیریت، مالکیت بنگاه نیز در نهایت واگذار شود. در روش سهام عدالت بر خلاف پیشنهاد ارائه‌شده در ادبیات خصوصی‌سازی عکس حالت دوران گذار ایجاد شده است. با وجود پذیرش مالکیت مردم و مدیریت دولت به طور قطع بیشترین نوع ناکارآمدی ایجاد خواهد شد. چرا که عدم واگذاری مدیریت مانع ورود انگیزه‌های بخش خصوصی در جهت کارآمدی و کسب سود بنگاه می‌شود و همچنین امکان نظارت بر عملکرد فعالیت بنگاه نیز وجود نخواهد داشت. در صورت از بین رفتن قدرت نظارت امکان ایجاد تخلفات فراوان و همچنین کاهش بیشتر بهره‌وری وجود دارد.
حقیقت مشاهده‌شده سوم: تامین مالی هزینه‌های دولت، چالش هدف افزایش کارایی
بر اساس اطلاعات موجود در نمودار 6، سهم قابل توجهی از واگذاری‌های انجام‌شده بابت رد دیون بوده است و در کنار آن بخش زیادی از واگذاری‌ها در سمت منابع بودجه عمومی دولت در نظر گرفته و هزینه شده است. در حقیقت هدف از اجرای خصوصی‌سازی افزایش کارایی بنگاه‌های دولتی است، چرا که فرض می‌شود فعالان خصوصی بتوانند با توجه به در نظر گرفتن قید حداکثرسازی سود، عملکرد بهتری نسبت به مدیریت دولتی داشته باشند. تحت این شرایط تحقق هدف درآمدی لزوماً در واگذاری‌ها در اولویت نیست، اما به نظر می‌رسد در اقتصاد ایران و به خصوص طی سال‌های 1390 به بعد که دسترسی به منابع درآمدهای حاصل از نفت به دشواری صورت می‌گرفته است این موضوع در اولویت سیاستگذاران قرار گرفته است. رد دیون نیز مرتبط با واگذاری‌های انجام‌شده توسط دولت به طلبکاران خود است و دولت به جای واگذاری بنگاه‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی و کسب درآمد و پرداخت دیون خود، به صورت مستقیم اقدام به واگذاری بنگاه به طلبکاران می‌کند. در حقیقت دولت به منظور کاهش هزینه‌های مبادله خود، هزینه‌های مبادله در سطح کل اقتصاد را افزایش می‌دهد. نتیجه چنین فرآیندی ایجاد عدم اطمینان از آینده بنگاه دولتی و بروز ناکارایی شدید در سطح اقتصاد خواهد بود، چرا که ملاحظات مورد نیاز برای واگذاری بنگاه انجام نمی‌شود10. ایجاد گزینه‌ای به عنوان رد دیون و پررنگ بودن منابع درآمدی حاصل از واگذاری برای دولت ناشی از حضور پررنگ در اقتصاد است که سبب ایجاد بار مالی و مدیریتی فزاینده برای دولت و عدم توازن در بودجه می‌شود.
پرده چهارم: تغییر دولت، تغییر نگاه به اقتصاد
در نیمه نخست سال 1392 دولت دهم جای خود را به دولت یازدهم داد. دولت جدید در بسیاری از حوزه‌ها از جمله اقتصاد تفاوت‌های ماهوی زیادی با دولت قبل از خود داشته است. برای بررسی این تفاوت‌ها در حوزه خصوصی‌سازی در قدم نخست عملکرد دولت یازدهم در یک سال گذشته ارائه و سپس در خصوص این تفاوت‌ها صحبت خواهد شد. در نمودار 7 عملکرد ارزش واگذاری در دولت نهم و دهم با دولت یازدهم مقایسه شده است.
بر اساس آمار نمودار 7 معادل 31 هزار میلیارد تومان ارزش واگذاری این بازه یک ساله در حدود 32 درصد ارزش واگذاری‌ها را از سال 1384 تا به امروز رقم زده است. بخشی از این سهم بزرگ ناشی از افزایش قیمت‌های اسمی و بخشی نیز به جهت افزایش میزان واگذاری و قطعی کردن برخی ارقام در این یک سال بوده است. برای بررسی جزییات این 31 هزار میلیارد، در نمودار 8، واگذاری‌ها به تفکیک ارائه شده است.
با ذکر این مقدمات آماری، در ادامه می‌توان به برخی از نکات مهم در خصوص اجرایی‌سازی اصل44 در طول عمر یک ساله دولت یازدهم اشاره کرد. برخی از اقدامات مهم و مثبت این بازه عبارتند از:
یک: تغییر نگاه به منابع واگذاری در جهت افزایش کارایی
شاید یکی از اتفاقات مثبت در دولت جدید تغییر نگاه سیاستگذاران اقتصادی به مساله واگذاری و چرایی اجرایی شدن سیاست خصوصی‌سازی بوده است. آمار ارائه شده در نمودار 8 را می‌توان از منظری دیگر نیز ارائه کرد که به خوبی این تغییر نگاه را نمایش می‌دهد. در نمودار 9 آمار تفکیکی واگذاری‌ها این بار با توجه به سهم هر یک در بازه مورد نظر ترسیم شده است.
بر اساس نمودار 9، رد دیون که در بخش‌های قبل به عنوان یکی از نکات منفی واگذاری‌های سال‌های گذشته مطرح بوده است، سهمی نزدیک به صفر داشته است، این در حالی است که همین ردیف در بازه قبلی 12درصد از ارزش واگذاری‌ها را شامل می‌شده است. در خصوص سهام عدالت ذکر این نکته ضروری است که در توضیحات روابط عمومی سازمان خصوصی‌سازی آمده است که «در نیمه دوم سال 92، معادل 13درصد ارزش کل واگذاری‌های قطعی انجام‌یافته بابت سهام عدالت در سال‌های گذشته قطعی شده و بقیه قراردادهای غیرقطعی سهام عدالت به منظور ایجاد شفافیت در آمار و تا تعیین قیمت قطعی و انتقال سهام به اشخاص ذینفع از آمار واگذاری‌های سازمان خصوصی‌سازی حذف شده است».11 در خصوص افزایش قابل توجه رقم واگذاری سهام یا دارایی به شیوه انتقال مستقیم به اشخاص حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت در این بازه نیز بر اساس توضیحات روابط عمومی سازمان خصوصی‌سازی آمده است که «... یکی از دلایل افزایش ارزش واگذاری‌ها به شیوه اختصاص مستقیم سهام به طلبکاران در سال 1392 را قطعی کردن بیش از 126 هزار و 719 میلیارد ریال از قراردادهای غیرقطعی منعقده در سال‌های گذشته بابت رد دیون دولت اعلام کرده است که با هدف خروج شرکت‌ها و طلبکاران از بلاتکلیفی مربوط به نحوه اداره شرکت صورت گرفته است».12
دو: اصلاح آمار و ارقام واگذاری‌های چند سال گذشته در جهت شفاف‌سازی
آمار ارائه شده برای میزان واگذاری‌های انجام‌شده از سوی سازمان خصوصی‌سازی مورد اصلاح قرار گرفت. بر اساس اعلام مسوولان سازمان خصوصی‌سازی با بررسی دقیق در بخش‌هایی از آمار ارائه‌شده توسط دولت قبل عدم شفافیت و کم‌دقتی وجود داشته که اصلاح شده است. در آمار و ارقام اولیه، تا شهریور ماه 1392، ارزش واگذاری‌ها 151 هزار میلیارد تومان بود که حدود 45هزار میلیارد تومان مربوط به سهام عدالت، حدود 52هزار میلیارد تومان مربوط به رد دیون و 60 هزار میلیارد تومان نیز غیر از رد دیون و سهام عدالت در نظر گرفته شده بود. اصلاحات مورد نظر سازمان خصوصی‌سازی در جهت ارائه آماری از واگذاری‌ها بوده است که به صورت قطعی صورت پذیرفته باشد. به دلیل وجود برخی ارقام غیرقطعی در خصوص سهام عدالت و رد دیون به ترتیب 24 و 28 هزار میلیارد تومان از ارقام اولیه کاسته شد و رقم واگذاری به 96 هزار میلیارد تومان تقلیل یافت. تحت این شرایط در مقابل رقم اولیه 151هزار میلیارد تومانی کاهش یافت و شفاف‌سازی 55 هزار میلیارد تومانی اتفاق افتاد.13
سه: کاهش در ارقام مرتبط با واگذاری بنگاه‌های دولتی در اصلاحیه بودجه 1392 در جهت انضباط مالی
بر اساس آنچه در قانون بودجه 1392 در زمان دولت دهم به تصویب رسیده بود، باید رقمی در حدود 37هزار میلیارد تومان واگذاری بنگاه دولتی انجام می‌شد، با توجه به شرایط اقتصادی سال 1392 و با وجود تنگنای مالی دولت، دولت یازدهم در اصلاحیه‌هایی که برای بودجه 1392 تقدیم مجلس کرد رقم واگذاری‌ها را به پنج هزار میلیارد تومان کاهش داد که در نهایت رقم 25هزار میلیارد تومانی مورد تایید مجلس و شورای نگهبان قرار گرفت.14 این اقدام دولت به نوعی واقع‌بینی در تحقق منابع بودجه در جهت جلوگیری از انجام هزینه بدون پشتوانه مالی بود، که تا حد زیادی مانع از گسترش کسری بودجه دولت شد. در حقیقت دستاورد کاهش نرخ تورم که طی یک سال اخیر محقق شده است به نوعی مدیون چنین اقداماتی در جهت ایجاد انضباط بودجه‌ای دولت بوده است. کاهش نرخ تورمی که منجر به کاهش بی‌ثباتی در سطح اقتصاد کلان و عدم اطمینان‌های اقتصادی شده و فضای کسب و کار را بهبود بخشیده است.
کلام آخر: درس‌هایی از خصوصی‌سازی در ایران و دولت یازدهم
درس اول: خصوصی‌سازی یا توسعه بخش خصوصی؟
در ادبیات اقتصاد جهانی میان مفهوم خصوصی‌سازی و مفهوم توانمندسازی بخش خصوصی از راه کاستن هزینه‌ها و ریسک عاملان خصوصی با مفهوم برداشتن موانع رقابت تفاوت وجود دارد. هر چند از نظر بسیاری از اندیشمندان و صاحب‌نظران این دو رویکرد لازم و ملزوم یکدیگر بوده و به‌کارگیری توام آن موجب رشد بخش خصوصی می‌شود. رشد بخش خصوصی به دو روش امکان‌پذیر است:
واگذاری دارایی‌ها و شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی (خصوصی‌سازی)
رفع موانع فعالیت بخش خصوصی یا بهبود محیط کسب و کار (توسعه بخش خصوصی)
خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت دولت به بخش خصوصی است. در توسعه بخش خصوصی دولت بدون واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت خود، با اقداماتی تلاش می‌کند تا از طریق رفع موانع و نقص‌های موجود در محیط کسب و کار، انگیزه نزد عاملین اقتصادی را افزایش داده و از این طریق سهم بخش خصوصی را در اقتصاد افزایش دهد. لزومی به اجرای سریع سیاست‌های خصوصی در واگذاری آنی مالکیت‌های دولتی به بخش خصوصی وجود ندارد. بلکه ابتدا باید الزامات واگذاری شامل توسعه بخش خصوصی و سیاست آزادسازی در اقتصاد اجرا شده و در نهایت اقدام به کاهش تصدی دولت کرد. انتظار می‌رود در دولت یازدهم، واگذاری در یک استراتژی مشخص به اجرا گذاشته شود و صرف واگذاری بنگاه دولتی به معنی اجرای خصوصی‌سازی تلقی نشود. به نظر می‌رسد تلاش‌های انجام‌شده در جهت به اجرا گذاشتن انضباط پولی و مالی از نااطمینانی‌ها در سطح کلان می‌کاهد و منجر به افزایش زمینه حضور بخش خصوصی می‌شود. در بسته پیشنهادی ستاد اقتصادی دولت برای خروج از رکود، در یک سرفصل جداگانه به مساله فضای کسب و کار و راه‌های بهبود شرایط آن پرداخته شده است که به نوعی می‌تواند خود نشانی از توجه ویژه دولت به مساله توسعه بخش خصوصی باشد.
درس دوم: خصوصی‌سازی ابزاری برای تامین عدالت اجتماعی یا افزایش کارایی؟
طبق ادبیات موجود در اجرای اصلاحات اقتصادی در کشورها، واگذاری به منظور رد دیون و همچنین واگذاری عمده به صورت سهام عدالت خصوصی‌سازی تلقی نمی‌شوند. عمده واگذاری‌ها در این بازه به صورت رد دیون و سهام عدالت بوده است. وجود دغدغه تحقق عدالت اجتماعی به صورت جدی باعث انحراف سیاست گسترش فعالیت بخش خصوصی شد و واگذاری بنگاه‌های دولتی با محوریت توزیع سهام عدالت پیگیری شده است. اصولاً خصوصی‌سازی هدفی برای افزایش رفاه و وجود ملاحظات عدالت اجتماعی است یا خیر؟ در سیاست خصوصی‌سازی جهت‌گیری بر اساس افزایش کارایی و کسب سود در بنگاه بنا شده است و مساله حمایت از طبقات اجتماعی و عدالت اجتماعی در این سرفصل قرار نمی‌گیرد و باید از مسیر تامین اجتماعی و سیاست‌های خاص خود به این موضوع نگاه کرد.
همچنین کسری بودجه دولت و جبران این کسری از طریق واگذاری به روش رد دیون، عاملی جدی برای افزایش کارایی ناشی از واگذاری بنگاه‌های دولتی بوده است. انتظار می‌رود که دولت یازدهم در سال پیش‌رو در ادامه تلاش خود برای عدم پیگیری واگذاری رد دیون و تنظیم بودجه متوازن، مقدمات آزادسازی سهام عدالت در سال 1393 را فراهم کند. باید این موضوع را پذیرفت که بخشی از بنگاه‌های دولتی از طریق این روش در حال حاضر واگذار شده‌اند و با ناکارایی مشهودی در حال اداره هستند. در نتیجه در کنار فراهم آوردن زمینه مناسب برای انجام واگذاری جدید باید قدم‌هایی در جهت تعیین و تکلیف مالکیت برگه‌های سهام عدالت و امکان خرید و فروش آن برداشته شود.
درس سوم: خصوصی‌سازی، معیارها و اولویت‌ها
یکی از ایرادات وارد شده به واگذاری‌های سال‌های گذشته که در این گزارش به بخشی از آنها اشاره شد، عدم واگذاری بنگاه دولتی به بخش خصوصی واقعی است. بر اساس اجماع کارشناسان، در حال حاضر در اقتصاد کشور تعریفی برای بخش خصوصی واقعی وجود ندارد. به جهت شفافیت موضوع و دستیابی سنجه‌ای برای این موضوع انتظار می‌رود در دولت یازدهم تعریفی مشخص برای بخش خصوصی واقعی تهیه و ارائه شود. در صورت غیر‌ممکن بودن ارائه تعریفی دقیق باید تلاش شود تا گفتمان شکل‌گرفته فعلی اصلاح شود تا از سوی سیاستگذاران اقتصادی کشور گزاره‌ای بدون پایه‌های علمی ارائه نشود. در درس اول به این نکته اشاره شد که برای افزایش فعالیت بخش خصوصی لزومی به واگذاری بنگاه دولتی نیست، بلکه لازم است بستری برای فعالان خصوصی فراهم شود که بخش بزرگی از آن از جنس محیط کسب و کار است. در درس دوم به این نکته اشاره شد که بخشی از واگذاری‌های انجام شده نیاز به اصلاح دارد. حال در صورت تمایل به اجرای واگذاری جدید باید نکاتی رعایت شود تا اتفاقاتی از جنس آنچه تا به حال اتفاق افتاده است، تکرار نشود:15
- برای اجرای سیاست خصوصی‌سازی موفق نیاز به فضای رقابتی و رفع هرگونه انحصار و داشتن رابطه کارآمد با دنیای خارج است. وجود بازار رقابتی و رابطه با دنیای خارج ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند.
در صورت تمایل به خصوصی‌سازی به منظور افزایش موفقیت طرح خصوصی‌سازی باید بنگاه‌های کوچک و متوسط را در اولویت قرار داد.
بنگاه‌های بزرگ تاثیر کمی از عوامل سطح خرد قرار دارند و به منظور افزایش کارایی بنگاه‌های بزرگ، نباید اولویت را در واگذاری این بنگاه‌ها به بخش خصوصی داد.
بنگاه‌های بزرگ تحت تاثیر سیاست‌های اقتصاد کلان و نااطمینانی ناشی از کسری بودجه دولت قرار دارند. به منظور افزایش بهره‌وری بنگاه‌های بزرگ قبل از اجرای خصوصی‌سازی باید به سمت بودجه متوازن و کاهش عدم‌تعادل‌ها در سطح اقتصاد کلان حرکت کرد.
پی‌نوشت‌ها:
1- ذکر این نکته ضروری است که علت استفاده از آمار تا سال 1387 آن است که شاخص تصدی دولت در کتاب اشاره شده تا سال 1387 محاسبه شده است.
2- در مورد تغییر چارچوب فکری ارائه‌شده برای خصوصی‌سازی می‌توان به «قانون نحوه واگذاری سهام دولتی و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران» و سپس بازگشت مجدد به سیاست‌های برنامه اول در تبصره 41 قانون برنامه دوم و تبصره 35 قانون بودجه سال 1377 کل کشور اشاره کرد.
3- برای مطالعه بیشتر می‌توان به گزارش سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بررسی نحوه اجرای قانون اصل44 مراجعه کرد (نشریه داخلی، شماره 60).
4- برای مطالعه بیشتر می‌توان به «گزارش کمیسیون ویژه نظارت و پیگیری اجرای اصل 44 قانون اساسی: پیرامون مشکلات و چالش‌های فرا‌روی اجرا سیاست‌های کلی اصل44» مراجعه کرد.
5- علت استفاده از ستانده کل به جای تولید ناخالص داخلی آن است که برای تقسیم دو عدد بر هم باید صورت و مخرج کسر از یک جنس باشند. فروش شرکت‌های دولتی از جنس ستانده است و تولید ناخالص داخلی از جنس ارزش افزوده، لذا تقسیم این دو عدد بر هم نمی‌تواند معنی‌دار باشد. ضعف استفاده از چنین شاخصی آن است که به دلیل استفاده از حجم فروش، شاخص تصدی دولت به شدت به تغییرات قیمت وابسته می‌شود. این وابستگی در مواردی که ساز و کار قیمت نمی‌تواند به درستی عمل کند باعث می‌شود تا این شاخص به درستی حجم تصدی دولت را نمایش ندهد. در واقع در بازه‌هایی که کنترل قیمت بر محصولات دولتی حاکم بوده حجم تصدی واقعی دولت در اقتصاد کمتر نشان داده می‌شود.
6- Stylized Fact
7- بخش عمومی غیردولتی به دلیل حمایت‌هایی که از آن شده است و مسیری که اقتصاد با حمایت از آن طی سال‌های اخیر پی گرفته است به طور قوی وارد بحث بنگاه‌داری شده است. مشکل اساسی در واگذاری بنگاه‌ها به این بخش آن است که این بنگاه‌ها از توان بالایی برخوردار بوده و در حقیقت ورود بنگاه خصوصی جدید به بازار که بتواند توان رقابت با آنها را داشته باشد عملاً امکان وقوع ندارد. واگذاری به بخش عمومی غیردولتی شاید بتواند باعث افزایش بهره‌وری بنگاه دولتی شود (به دلیل تجربه این بخش در بنگاه‌داری) ولی به دلیل کاهش رقابت در بازارها، باعث کاهش بهره‌وری کل اقتصاد در مقایسه با واگذاری بنگاه‌ها به بخش خصوصی و و وجود شرایط رقابتی در بازار شود.
8- بر خلاف بخش عمومی غیردولتی در خصوص بخش شبه‌دولتی علاوه بر نبود دید بنگاه‌داری حرفه‌ای به دلیل امکان بروز تضاد میان منافع این بخش و مسیر کارایی اقتصاد، علاوه بر محدود شدن توسعه بخش خصوصی، امکان کاهش بهره‌وری در سطح داخلی بنگاه به دلیل نبود فرهنگ بنگاه‌داری وجود دارد.
9- Voucher privatization
10- به این دلیل که بنگاهی با شرایط نامناسب مالی و بهره‌وری در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد، شرایط نامناسب این بنگاه‌ها سبب می‌شود تا هزینه وقوع اصلاح ساختار و همچنین احتمال موفقیت اقدامات اصلاحی برای بنگاه توسط بخش خصوصی کاهش یابد. تحت این شرایط فرصت تغییر وضعیت یک بنگاه با شرایط نامناسب به شرایط مناسب و کارا از بین می‌رود. از بین رفتن چنین فرصتی به دلیل انتخاب ابزار نامناسب از سوی سیاستگذاران اقتصادی برای اجرای خصوصی‌سازی بوده است.
11- رجوع شود به خبری به شماره ۶۸۵۹ با عنوان «آمار واگذاری‌های نیمه دوم سال 92 اعلام شد» مورخ 13 اردیبهشت 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
12- رجوع شود به خبری به شماره 6929 با عنوان «کارنامه دولت یازدهم در حوزه خصوصی‌سازی» مورخ 26 خرداد 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
13- رجوع شود به خبری به شماره 6885 با عنوان «دخالت‌های غیرمتعارف برای توقف چرخ خصوصی‌سازی» مورخ 27 اردیبهشت 1393 در پرتال سازمان خصوصی‌سازی
14- برای مطالعه بیشتر می‌توان به لایحه تقدیمی دولت برای اصلاح بودجه 1392 و تبصره 3 «قانون اصلاح قانون بودجه سال 1392» مراجعه کرد.
15- به منظور مطالعه بیشتر می‌توان به نیلی و همکاران (1392)، مجموعه مطالعات تحولات داخلی، مجلد چهارم، اصلاحات اقتصادی؛ خصوصی‌سازی مراجعه کرد.
منابع:
1- مسعود نیلی و همکاران، (1391)، بروزرسانی کتاب دولت و رشد اقتصادی در ایران، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران
2- مسعود نیلی و همکاران، (1392)، طرح مطالعاتی تحلیل عوامل تاثیرگذار بر عملکرد میان‌مدت اقتصاد ایران، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران
دیدگاه تان را بنویسید