نقش جدید دولت

حمید آذرمند /پژوهشگر اقتصادی

یکی از اصلی‌ترین وظایف دولت، فراهم‌ساختن زمینه شکل‌گیری زیرساخت‌های مورد نیاز رشد اقتصادی است. زیرساخت‌های مورد نیاز رشد، در سطوح مختلف قابل تعریف است. پایین‌ترین سطوح زیرساخت‌های رشد، زیرساخت‌هایی مانند امنیت و دفاع ملی، نظام حقوقی و قضایی، نظام تصمیم‌گیری و سیاستگذاری و نظایر آن است. در سطحی بالاتر، زیرساخت‌های فیزیکی رشد اقتصادی، مانند زیرساخت‌های حمل و نقل، انرژی، ارتباطات، معادن و منابع طبیعی و نظایر آن قرار دارند. در ایران، روند توسعه و شکل‌گیری زیرساخت‌های اساسی طی دوره‌های مختلف، نوسانات بسیاری داشته است. به منظور بررسی و تحلیل وضعیت زیرساخت‌های اقتصادی در ایران، لازم است طیف وسیعی از شاخص‌های مربوط به حمل و نقل، ارتباطات، انرژی و نظایر آن مورد بررسی قرار بگیرد. با این حال شاخص رشد تشکیل سرمایه ثابت به قیمت‌های ثابت، تا حدودی می‌تواند به عنوان یک شاخص کلی، بیانگر روند شکل‌گیری زیرساخت‌های کشور باشد.
نمودار 1 نشان می‌دهد، متوسط رشد سالانه تشکیل سرمایه ثابت طی دوره 1369 تا 1376 برابر با 6 /6 درصد، طی دوره 1377 تا 1384 برابر با 2 /8 درصد، طی دوره 1385 تا 1392 برابر با صفر و در سال 1393 برابر با 5 /3 درصد بوده است. افت شدید رشد تشکیل سرمایه در دوره 1385 تا 1392، در شرایطی اتفاق افتاد که در دوره مذکور بیشترین درآمدهای نفتی عاید دولت شده بود. کاهش شدید رشد تشکیل سرمایه کشور از اواسط دهه 80 به بعد، موجب تضعیف زیرساخت‌های اقتصادی کشور شد و طبیعتاً آثار و تبعات آن تا سال‌ها باقی خواهد ماند. به منظور بررسی دقیق‌تر، در این یادداشت، وضعیت برخی از زیرساخت‌های اساسی اقتصاد مورد بررسی قرار گرفته است. به عنوان نمونه، نمودار 2 طول خطوط ریلی نسبت به مساحت کشورهای منتخب را نشان می‌دهد. خطوط ریلی یکی از ارکان حمل و نقل است و زیرساخت اصلی بسیاری از صنایع و خدمات محسوب می‌شود. بر اساس این شاخص، ظرفیت زیرساخت حمل و نقل ریلی ایران با فاصله بسیاری نسبت به کشورهایی نظیر هند، مکزیک و ترکیه قرار دارد. زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی، نه‌تنها در کشورهای توسعه‌یافته که حتی در کشورهای در حال توسعه نظیر هند، مکزیک و ترکیه نیز به سرعت در حال گسترش است.
نمودار 3 نیز ظرفیت کانتینری بنادر کشورهای منتخب را در سال 2013 نشان می‌دهد. ظرفیت بنادر کشورها، یکی از مولفه‌های اساسی مورد نیاز توسعه تجارت خارجی محسوب می‌شود. کشورهایی نظیر امارات، سنگاپور و مالزی، نه‌تنها برای تامین نیازهای داخلی اقدام به توسعه ظرفیت بنادر و کشتیرانی خود کرده‌اند بلکه هر یک از کشورهای مذکور، سهم عمده‌ای در ارائه خدمات کشتیرانی به کشورهای منطقه بر عهده دارند. در این زمینه، با وجود توسعه ظرفیت‌های بنادر ایران، همچنان فاصله بسیاری بین ایران و کشورهای منطقه نظیر امارات، مصر، ترکیه و عربستان وجود دارد.
یکی دیگر از زیرساخت‌های اساسی اقتصاد، زیرساخت‌های مربوط به فناوری اطلاعات و ارتباطات است. زیرساخت‌های ارتباطی، نقشی تعیین‌کننده در افزایش بهره‌وری اقتصاد، انتقال فناوری، کاهش هزینه‌ها و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی دارد. در نمودار 4، متوسط تعداد کاربران اینترنت به عنوان یک شاخص توسعه زیرساخت‌های ارتباطی کشور بررسی شده است. ملاحظه می‌شود میزان گسترش فناوری اطلاعات در ایران حتی در مقایسه با متوسط جهان نیز، در سطح پایین‌تری قرار دارد. از جمله علل شکاف توسعه‌یافتگی فناوری ارتباطات بین ایران و سایر کشورها، عواملی نظیر کاهش شدید روند سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته و انحصارات موجود در بازار است.
در واقع می‌توان چنین جمع‌بندی کرد که در نتیجه عواملی نظیر مدیریت نامناسب منابع نفتی، تحریم‌های بین‌المللی، انحصارات داخلی و در نهایت کاهش شدید رشد سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته، توسعه زیرساخت‌های کشور با کندی و حتی وقفه مواجه شده است. این در شرایطی است که وفور درآمدهای نفتی در سال‌های قبل، منابع سرشاری را برای توسعه زیرساخت‌ها فراهم کرده بود. پس از تغییر دولت و رفع تدریجی تحریم‌های بین‌المللی، اگر چه موانع صادرات نفت و انتقال وجوه آن فراهم شده ولی کاهش قیمت‌های جهانی نفت، موجب شده درآمدهای سرشار نفتی سال‌های قبل دیگر تکرار نشود. علاوه بر آن، برخی از آثار باقی‌مانده تحریم‌های بین‌المللی، همچنان مانعی برای حضور سرمایه‌گذاران خارجی در اقتصاد ایران محسوب می‌شود. دولت یازدهم در چنین شرایطی و با کاهش درآمدهای نفتی، با کمبود شدید منابع برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها مواجه است. کاهش قیمت‌های نفت از یک‌سو، حجم بالای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و سایر تعهدات سال‌های قبل از سوی دیگر و همچنین اتکای طرح‌های عمرانی به منابع بودجه‌ای، دولت را به لحاظ توسعه زیرساخت‌ها در تنگنای شدید قرار داده است. برخی اقدامات دولت یازدهم مانند توسعه زیرساخت‌های ارتباطی و توافق با طرف‌های خارجی برای حضور در پروژه‌های حمل و نقل و انرژی، گام‌های محدودی در زمینه توسعه زیرساخت‌ها محسوب می‌شود ولی با وجود تنگناهای موجود، لازم است نقش دولت در زیرساخت‌های اقتصادی و همچنین ساختار تامین مالی طرح‌های بزرگ ملی بازتعریف شود.

رابطه تاریخی دولت و زیرساخت‌های اقتصادی
در اقتصاد ایران به عنوان یک اقتصاد وابسته به نفت، همواره بخش عمده منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، به اتکای منابع بودجه‌ای و آن هم از محل صادرات نفت حاصل شده است. در واقع نقش دولت در ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی، همواره تابعی از متغیر برون‌زای درآمدهای نفتی بوده است.
اتکای کامل زیرساخت‌های اقتصادی به منابع بودجه‌ای دولت و اتکای منابع بودجه‌ای دولت به درآمدهای نفتی، معایب و آسیب‌هایی را به دنبال داشته است. اولاً از یک‌سو با توجه به اینکه همبستگی بالایی بین مخارج عمرانی دولت و درآمدهای نفتی وجود دارد، نوسانات درآمدهای نفتی به مخارج عمرانی دولت منتقل می‌شود. این مساله موجب ناپایداری و فراز و نشیب طرح‌های عمرانی ملی شده است. تجربه تاریخی ادوار مختلف نشان می‌دهد در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، طیف گسترده‌ای از طرح‌های عمرانی آغاز شده و با کاهش درآمدهای نفتی، دولت‌های بعد با انبوهی از تعهدات و طرح‌های نیمه‌تمام برجای مانده از دولت‌های قبلی مواجه شده‌اند. فهرست طویل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام برجای مانده از دولت‌های نهم و دهم، که در زمان وفور درآمدهای نفتی و بدون مطالعه و ارزیابی دقیق و کافی آغاز شده و به دولت یازدهم منتقل شده‌اند، یکی از مصادیق این امر است. نمودار 5 نشان می‌دهد، همبستگی بالایی بین درآمدهای نفتی و مخارج عمرانی دولت به قیمت‌های ثابت در دوره‌های مختلف وجود داشته است.
ثانیاً، حضور انحصاری دولت و سایر نهادهای عمومی در اجرای طرح‌های عمرانی و پروژه‌های بزرگ ملی، عملاً تبعاتی مانند ناکارایی و عدم شفافیت را در اجرای طرح‌های عمرانی به دنبال دارد؛ به طوری که نوعاً در این شرایط طرح‌های بزرگ ملی با هزینه‌هایی بالاتر اجرا شده و معمولاً اجرای پروژه‌ها از حد معمول طولانی‌تر می‌شوند.
ثالثاً، مهم‌ترین تبعات اتکای زیرساخت‌ها به منابع بودجه‌ای دولت، روند نزولی توسعه زیرساخت‌ها در اثر تنگنای مالی دولت و ناتوانی دولت در تامین مالی طرح‌های بزرگ است. به بیان دیگر وابستگی زیرساخت‌ها صرفاً به منابع بودجه‌ای دولت‌ها موجب می‌شود در زمان کاهش درآمدهای نفتی یا تغییر سیاست‌های دولت‌ها نسبت به نحوه تخصیص منابع در اقتصاد، عملاً توسعه زیرساخت‌های اقتصادی متوقف یا کند شود. نمودار 6 نشان می‌دهد پرداخت‌های عمرانی دولت، از سال 1391 به میزان قابل توجهی نسبت به روند قبل کاهش یافته است که این مساله یکی از عوامل ضعف زیرساخت‌های اقتصادی کشور است. کاهش پرداخت‌های عمرانی سال‌های 1391 و 1392 ناشی از سیاست‌های اقتصادی و رویه‌های اجرایی دولت وقت در تخصیص منابع و نحوه اولویت‌بندی مخارج دولت بود. با تغییر دولت، با وجود تغییر نگاه دولت جدید، عملاً تنگنای مالی، مانع افزایش مخارج عمرانی و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی شده است.

لزوم تغییر نقش دولت در ایجاد زیرساخت‌ها
برآوردها و مطالعات نشان می‌دهد، در اثر کاهش میزان سرمایه‌گذاری طی یک دهه گذشته، تا حد زیادی، ظرفیت و توان اقتصاد کشور در دستیابی به نرخ رشدهای بالا و پایدار کاهش یافته است. ادامه این وضعیت، فاصله موجود بین ایران و سایر کشورهای منطقه را به تدریج افزایش خواهد داد. به منظور جبران عقب‌ماندگی سال‌های گذشته نیاز به یک جهش سرمایه‌گذاری، به ویژه در زمینه توسعه زیرساخت‌های اساسی است. جهش سرمایه‌گذاری مورد اشاره، الزامات و پیش‌زمینه‌های متعددی دارد. علاوه بر بهبود و اصلاح سیاست‌ها و فراهم ساختن شرایط کلان و نیز اصلاح و برطرف کردن چالش‌ها و تنگناهای خاص هریک از بخش‌ها، لازم است منابع مالی بسیار گسترده‌ای جهت سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی فراهم شود. با توجه به اینکه اغلب این زیرساخت‌ها، به ویژه در بخش حمل و نقل، معادن و انرژی، ماهیتاً بسیار سرمایه‌بر بوده و به منابع مالی کلانی نیاز دارد، بنابراین توسعه زیرساخت‌ها صرفاً به اتکای بودجه عمومی دولت ممکن نخواهد بود. در واقع ایجاد و توسعه زیرساخت‌ها، به یک مدل تامین مالی جامع و چند‌وجهی نیاز دارد. یک وجه این مدل تامین مالی، منابع بودجه‌ای دولت است که به صورت اهرمی، زمینه جذب و سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی را فراهم می‌کند. وجه دیگر آن مشارکت بخش خصوصی است و وجه سوم مشارکت بخش خارجی است. سیستم بانکی نیز در تمامی مراحل، هم نقش تامین بخشی از اعتبارات را بر عهده دارد و هم نقش تسهیل‌کننده و کارگزار را ایفا خواهد کرد. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد اتکا بر بخش غیردولتی و استفاده از ظرفیت‌های بین‌المللی نقشی تعیین‌کننده و بسیار کلیدی در تامین مالی زیرساخت‌ها ایفا می‌کند. به عنوان مثال در کشورهایی نظیر پاکستان، هند و ترکیه، پروژه‌های بسیار بزرگ حمل و نقل با اعتباراتی در مقیاس ده‌ها میلیارد دلار با اتکا به جذب سرمایه‌گذاری خارجی و منابع غیردولتی در دست احداث است. در واقع با توجه به شرایط کشور به لحاظ ضعف شدید در زیرساخت‌ها و نیز تنگنای مالی دولت و همچنین با توجه به تجربه‌های جهانی در شیوه جذب منابع مالی برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی، توصیه می‌شود در ایران نیز شیوه‌های متنوع تامین مالی طرح‌های بزرگ زیرساختی به کار گرفته شود. امروزه در دنیا انواع قراردادها در ایجاد زیرساخت‌ها قابل تعریف است که می‌توان به قراردادهای BOT، واگذاری امتیاز بهره‌برداری، سرمایه‌گذاری مشترک و لیزینگ اشاره کرد. به عنوان مثال در زمینه ایجاد زیرساخت‌های جدید مانند احداث آزادراه، احداث مترو، احداث خط آهن پرسرعت و احداث بنادر، برای جلب مشارکت طرف خارجی قراردادهای BOT و برای جلب مشارکت طرف داخلی قرارداد سرمایه‌گذاری مشترک می‌تواند شیوه مناسبی باشد. امروزه در دنیا، ترکیبی از تمامی شکل‌های تامین مالی برای پروژه‌های بزرگ حمل و نقل، انرژی و ارتباطات به کار گرفته می‌شود. به بیان دیگر پیشنهاد می‌شود، نقش دولت در ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی، همانند تجربه‌های موفق متعدد در سایر کشورها، بازتعریف شده و دولت به عنوان یک تسهیل‌کننده و فراهم‌کننده شرایط کلان و پیش‌زمینه‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی، نقش ایفا کند. البته لازم به تکید است نقش حاکمیتی دولت به ویژه به عنوان سیاستگذار کلان و فراهم‌کننده امنیت سرمایه‌گذاری همچنان به قوت خود باقی خواهد ماند. در نهایت باید متذکر شد، جلب مشارکت بخش خصوصی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی در توسعه زیرساخت‌های اقتصادی، مستلزم فراهم ساختن برخی شرایط و انجام برخی اصلاحات از جمله بهبود محیط کسب و کار، کاهش مداخلات قیمتی دولت، اصلاح نظام ارزی، ثبات اقتصاد کلان و تامین امنیت سرمایه‌گذاری است.