دو برنامه و هزار دل‌نگرانی
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که چندی است بعد از تفکیک به سازمان برنامه و بودجه تبدیل شده، چه عملکردی داشته است؟ شاید بررسی لایحه برنامه ششم توسعه و نقد بودجه سالانه کشور را بتوان به‌نوعی نقد عملکرد این سازمان هم دانست.
ابراهیم بهادرانی/مشاور عالی رئیس اتاق تهران
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که چندی است بعد از تفکیک به سازمان برنامه و بودجه تبدیل شده، چه عملکردی داشته است؟ شاید بررسی لایحه برنامه ششم توسعه و نقد بودجه سالانه کشور را بتوان به‌نوعی نقد عملکرد این سازمان هم دانست. لایحه برنامه ششم در سال گذشته، با تشکیل ستاد تدوین برنامه، در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و شوراهای بخشی در وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، شروع به کار کرد. ابتدا مقرر بود پیشنهادات در شوراهای بخشی در چارچوب مصوبه ستاد برنامه، بررسی شود و پیشنهادات مصوب شوراها در کمیسیون تلفیق و نهایتاً در ستاد تدوین برنامه به تصویب برسد و پس از تصویب، به نظرخواهی صاحب‌نظران، دانشگاهیان و کارآفرینان گذاشته شده و نهایتاً با ایجاد اجماع به جمع‌بندی برسد و پس از تصویب در دولت به مجلس تقدیم شود. متاسفانه در اواسط راه به‌منظور جمع‌بندی سریع‌تر پیشنهادات، شوراهای بخشی موظف شدند که سریع‌تر از زمان مقرر پیشنهادات را جمع‌بندی کنند و نظرخواهی از صاحب‌نظران و... نیز حذف شد تا دولت بتواند برنامه را به تایید مجلس دوره قبل برساند. بدین ترتیب دولت لایحه احکام دائمی و احکام برنامه پنج‌ساله را با عجله به مجلس قبلی فرستاد که
پیشنهادات، مورد تایید مجلس نیز قرار نگرفت. به همین جهت مجلس خود دست به کار شد و موادی را به احکام دائمی اضافه کرد که شورای نگهبان به دلیل اینکه مواد اضافه‌شده باعث شده لایحه پیشنهادی دولت ماهیت لایحه را تغییر دهد، آن را به مجلس فعلی برگردانید که مجلس نیز با قبول ایراد، نسبت به اصلاح مواد دائمی برابر نظر شورای نگهبان اقدام کرده است. مواد برنامه پنج‌ساله نیز در مجلس با افزایش موادی در کمیسیون تلفیق به تصویب رسید که با توجه به عدم تصویب در صحن مجلس قبلی مجدداً در هفته گذشته در کمیسیون‌های مجلس مورد رسیدگی قرار گرفت و قرار است در کمیسیون تلفیق و صحن مجلس بررسی و تصویب شود.
حضور نمایندگان بخش خصوصی در بررسی و تدوین برنامه
در طول بررسی و تدوین برنامه، برای اولین بار اتاق بازرگانی به‌عنوان نماینده بخش خصوصی و اتاق تعاون به‌عنوان نماینده بخش تعاون، نمایندگانی را برای اعلام‌نظر بخش‌های مربوطه به شوراهای برنامه‌ریزی و ستاد برنامه اعزام کردند تا در جریان بررسی و تدوین برنامه حضور داشته باشند. این اقدام دولت را در حقیقت می‌توان اقدامی مثبت تلقی کرد.
- در طول برنامه، ظرفیت‌ها و چالش‌های بخش‌های مختلف مورد بررسی قرار گرفت تا بتوان دریافت کدام بخش‌ها امکان و ظرفیت رشد را دارند چون رشد در نظر گرفته‌شده اقتصادی در کل برنامه هشت درصد است. خلاصه‌ای از محورهای بخشی، منطقه‌ای و بخش‌های دارای اولویت، اهم اهداف جدول رشد در نظر گرفته‌شده برای بخش‌های مختلف و اهم موادی که در بخش احکام دائمی و احکام برنامه پنج‌ساله در نظر گرفته شده به شرح زیر است: در محورهای بخشی، رشد صنعت و معدن و صنایع معدنی، توسعه صنعت ایرانگردی، اولویت در توسعه بخش ریلی در حمل و نقل مواد پیشرفته و ساختمان و نهایتاً فناوری اطلاعات و ارتباطات، هوافضا، دریا و آب و کشاورزی دارای اولویت شناخته شدند. به علاوه محورهای منطقه‌ای، حمایت از سرمایه‌گذاری در مناطق محروم، تقسیم‌کار ملی بین مناطق، سواحل و جزایر، توسعه اقتصاد دریایی به‌ویژه سواحل مکران نیز جزو موارد اولویت‌دار به حساب آمدند و در نهایت، بهبود نظام استاندارد و بهبود کیفیت، استقرار نظام جامع آمار و اطلاعات پیشگیری و مقابله با قاچاق کالا و ارز نیز در نظر برنامه‌ریزان به‌عنوان اولویت شناخته شدند. به‌طور کلی رئوس مطالب در نظر گرفته‌شده در برنامه را
به‌صورت زیر می‌توان برشمرد:
اولویت‌ها و موضوعات خاص بخشی و فرابخشی
1- معدن و صنایع معدنی 2- IT، ICT
3- ترانزیت و حمل و نقل ریلی
4- گردشگری 5- بهبود فضای کسب و کار
6- اشتغال 7- تامین منابع مالی
8- توانمندسازی فقرا و محرومین.
اهم اهداف اقتصادی برنامه ششم
1- رشد اقتصادی سالانه معادل هشت درصد 2- رشد اشتغال‌زا (اشتغال‌زایی دانش‌آموختگان آموزش عالی) 3- بهبود توزیع درآمد 4- رشد سرمایه‌گذاری بالای سرمایه 5- ارتقای بهره‌وری (به ویژه بهره‌وری سرمایه) 6- تحقق هدف تورم تک‌رقمی.
الف- احکام‌دائمی: مواردی که در احکام دائمی مدنظر قرار گرفته است:
1- اساسنامه صندوق توسعه ملی 2- شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی 3- چگونگی ایجاد بانک مختلط ایرانی و خارجی ایرانی 4- ترکیب شورای پول و اعتبار و افزایش اختیار آن 5- برخی از قوانین لایحه مقررات واردات و صادرات و ممنوعیت‌های آن 6- چگونگی ایجاد شرکت‌های بیمه مختلط ایرانی و خارجی 7- توسعه پایدار منابع آب 8- چگونگی اخذ عوارض از جابه‌جایی کالا و مسافر 9- استفاده از کمک‌های فنی اعتباری برای کمک به ناوگان حمل و نقل شهری 10- تشکیل شورای عالی آمایش سرزمین 11- الزام 50 درصد فارغ‌التحصیلان دانشگاه به خدمت در مناطق کمتر توسعه‌یافته 12- ارتقای جایگاه بازار سرمایه در اقتصاد کشور و ساماندهی بازار متشکل اوراق بهادار+ بازار کالا 13- تنقیح، اصلاح و رفع خلأهای قوانین قضایی با رویکرد پیشگیری از وقوع جرم و اختلاف و کاهش عناوین مجرمانه، محکومیت و حبس 14- حل مشکلات زندانیان 15- نحوه اخذ اعتبار بانکی سرمایه‌گذاران خارجی در ایران.
ب- احکام برنامه پنج‌ساله
1- کاهش حجم دولت
-کاهش اندازه حجم دولت و کاهش نیروی انسانی به میزان 15 درصد و کاهش ساختمان‌های دولت به میزان 20 درصد (در برنامه)
- ممنوعیت ایجاد دستگاه جدید مگر با تصویب مجلس
- ممنوعیت شروع طرح‌های جدید، مگر با تصویب دولت و واگذاری یا توقف طرح‌های نیمه‌تمام
- الزام به فروش تاسیسات گردشگری، رفاهی و تفریحی
- ساماندهی دستگاه‌های دولتی و نهادهای حاکمیتی، واگذاری، امور صدور مجوزها، تصدی‌های فرهنگی به بخش خصوصی و تعاونی
2- تسهیل محیط کسب و کار با:
- الکترونیکی کردن کلیه فرآیندها و تکمیل بانک‌های اطلاعاتی
- انجام حداقل 30 درصد معاملات کالا و خدمات به‌صورت الکترونیکی و ارتقای 30 رتبه‌ای ایران در جهان
- ایجاد نظام پایش در وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات برای جوابگویی 50 درصد از مراجعان حضوری به‌صورت الکترونیکی
- ایجاد زمینه مشارکت فعالان اقتصادی کشور در زنجیره تولید بین‌المللی
- پنج برابر کردن گردشگری
- اعطای تسهیلات به توسعه مشارکت عمومی- خصوصی توسط صندوق توسعه ملی و اجازه تاسیس بانک صنایع کوچک و متوسط
3- افزایش بهره‌وری
-تنظیم نظامات بازنشستگی و مشاغل سخت و زیان‌آور
- اجازه مصرف سه درصد از سود شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی جهت تحقیقات و تقبل 49 درصد هزینه پژوهش‌ها توسط دولت
4- تنظیم سیاست‌های مالیاتی
- کاهش معافیت مالیاتی برای آستان‌ها و ستاد اجرایی تا 50 درصد+ ممنوعیت تخفیفات مالیاتی
- بخشش مالیاتی برای واحدهای زیان‌ده که با استفاده از بازار پول و سرمایه به سوددهی می‌رسند.
- تجدید ارزیابی اموال سازمان‌های دولتی بدون پرداخت مالیات جهت تشویق مشارکت بخش خصوصی و دولتی
- کاهش دو واحد درصد از مالیات بر ارزش‌افزوده کالاهایی که از طریق درگاه‌های تجارت الکترونیک به فروش می‌رود.
- معافیت ماشین‌آلات و تجهیزات خطوط تولید از مالیات ورودی و مالیات بر ارزش‌افزوده (ماده 44 احکام دائمی).
5-توسعه بازار مالی
- استفاده از تسهیلات خارجی با تایید شورای اقتصاد برای طرح‌های توجیه‌دار
- استفاده از ابزار بیع متقابل
- اجازه استفاده از سهمیه‌های باقی‌مانده برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم + 150 میلیارد دلار
- انتشار انواع صکوک، اوراق خزانه اسلامی و اوراق بدهی
- تاسیس بانک کسب و کار کوچک
-تعیین نرخ ارز به‌صورت شناور مدیریت‌شده.
6- بازار پولی
- الزام به اخذ مجوز از بانک مرکزی برای عملیات بانکی یا صرافی
- الزام به نظارت بانک مرکزی بر موسسات پولی، بانکی و اعتباری
- دادن اختیار در رابطه با نسبت کفایت سرمایه، میزان ذخیره‌گیری مطالبات غیرجاری- نسبت‌های نقدینگی و .... به شورای پول و اعتبار.
اعمال جرایم زیر برای موسسات خاطی
- امکان اعمال جریمه نقدی تا یک درصد آخرین سرمایه ثبت‌شده موسسه متخلف
- اعمال محدودیت یا ممنوعیت در توزیع سود
- سلب حق رای از سهامداران
- لغو مجوز
7- بازار پولی
- محول کردن بازپرداخت تعهدات ریالی و ارزی بر عهده هیات امنا و سهامداران
- موظف شدن نیروی انتظامی به مطالبه مجوز بانک مرکزی از موسسات مالی و دادن مهلت یک‌ماهه جهت پلمب مکان‌های بدون مجوز.
8- اشتغال (زیر 29 سال)
1- اشتغال فارغ‌التحصیلان معادل 75 درصد حداقل حقوق- به صورت کارورزی
2- دو سال از شمول قانون کار و تامین اجتماعی معاف هستند.
9- صندوق توسعه ملی
- سهم صندوق توسعه ملی در سال اول برنامه معادل 30 درصد
- هر سال دو درصد اضافه شود.
2- حداقل مورد استفاده از درآمد نفتی در بودجه سالانه
معادل 30 میلیارد دلار و حداکثر 40 میلیارد دلار.
نقدی بر بودجه سال 1395 کشور
در زمان تنظیم بودجه خوشبختانه مذاکرات با کشورهای 1+5 در مورد رفع تحریم‌های هسته‌ای به نتیجه رسید که به همین جهت انتظار می‌رفت هزینه‌های تولید و تجارت و نقل و انتقالات بانکی به‌طور نسبی کاهش یابد اما باید توجه داشت که مشکلات زیر در اقتصاد ایران کماکان وجود داشت.
1- موضوع رفع تحریم‌های اقتصادی یک اثر جانبی نیز برای اقتصاد داشت و آن ایجاد انتظار بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان و به تاخیر انداختن تصمیمات آنها بود که بر رفع رکود اقتصادی اثر منفی گذاشت.
2- متاثر از شرایط اقتصاد بین‌الملل قیمت نفت افت شدیدی را تجربه کرد. این مساله با توجه به وابستگی شدید بودجه کشور به درآمد نفتی باعث شد دولت سال سخت بودجه‌ای پیش رو داشته باشد. به طوری که پیش‌بینی می‌شود کل درآمد نفتی که در سال‌های قبل حدود 90 میلیارد دلار بود، به‌رغم افزایش صادرات نفت و میعانات به حدود روزانه دو میلیون و 300 هزار بشکه در روز، معادل یک‌سوم درآمد سال‌های قبل باشد.
3- دولت با حجم انبوهی از بدهی‌ها مواجه بود که در زمان تنظیم بودجه حدود 500 هزار میلیارد تومان بود.
4- اقتصاد همچنان درگیر رکود تورمی بود. اگرچه دولت در سه سال گذشته اقدامات اساسی برای کاهش تورم انجام داد و تورم را کنترل کرد اما همزمان کشور درگیر رکود بوده و به همین دلیل دولت باید در کنار کاهش تورم به خروج اقتصاد از رکود هم توجه می‌کرد.
5- تفاوت بودجه‌های مصوب با عملکرد همواره بسیار بوده است. در طول سال‌های گذشته می‌توان گفت رقم‌های درآمدی بودجه به‌صورت غیرواقعی پیش‌بینی می‌شد به‌طوری‌که به‌رغم همه صرفه‌جویی‌های انجام‌شده هزینه‌های جاری معادل حدود 90 درصد و بودجه‌های عمرانی حدود 50 درصد عملکرد داشته‌اند که تنظیم این‌گونه بودجه باعث کاهش سرمایه‌گذاری در کشور و تخصیص غیربهینه منابع می‌شد.
6- تکلیف برنامه ششم توسعه همچنان مشخص نیست. با توجه به اینکه بودجه را در حقیقت می‌توان برنامه یک‌ساله به حساب آورد و باید مطابق برنامه، بودجه تنظیم شود به نحوی که مجموعه بودجه پنج سال کشور، اهداف برنامه پنج‌ساله را پوشش دهد، در نهایت مقرر شد برنامه پنج‌ساله پنجم یک سال دیگر تمدید شود و همین امر باعث شد که دولت بودجه را برخلاف سال‌های قبل دیرتر از موعد مقرر به مجلس پیشنهاد دهد.
نگاهی به وضعیت لایحه پیشنهادی دولت برای سال 1395 و لایحه تکمیلی ارائه‌شده به مجلس برای اصلاح بدهی دولت به سیستم بانکی بدون در نظر گرفتن ارقامی که در مجلس اضافه شده است. جدول شماره 2 نشان‌دهنده برنامه یک‌ساله کشور است:
ارزیابی وضعیت لایحه بودجه
1- رشد منابع و مصارف بودجه به میزان 6 /32 درصد نسبت به عملکرد سال 1394 نشان می‌دهد که با وجود تورم 9 /11 درصد در سال 94 در صورت تحقق منابع باعث خروج نسبی کشور از رکورد خواهد شد اما اگر ارقام مذکور تحقق نیابد نه‌تنها رونقی ایجاد نخواهد شد بلکه این امر سبب عدم تخصیص بهینه منابع خواهد شد.
2- درآمد مالیاتی نیز معادل 6 /27 درصد نسبت به عملکرد سال 1394 رشد داده شده است. با توجه به پیش‌بینی رشد حدود چهار الی پنج درصد اقتصاد کشور در سال 1395 و تورم 9 /11درصدی سال قبل می‌توان پیش‌بینی کرد این مبلغ در صورتی محقق خواهد شد که دولت تدابیری را برای جلوگیری از فرار مالیاتی اتخاذ و به عبارتی دیگر نسبت به گسترش پایه مالیاتی اقدام کند. در غیر این صورت باعث فشار بیشتر بر مالیات‌دهندگان همیشگی شده و رکورد را تشدید خواهد کرد.
3- پیش‌بینی حدود 275 هزار میلیارد ریال اوراق مشارکت اسناد خزانه و صکوک در لایحه و 450 هزار میلیارد ریال در لایحه مکمل بودجه نشان می‌دهد دولت در سال جاری معادل 725 هزار میلیارد ریال می‌خواهد از بازار سرمایه استقراض کند. اما باید توجه داشت که در شرایط فعلی بازار مذکور در حالی که دولت نتوانست در سال 1394 معادل 110 هزار میلیارد ریال اوراق را بفروشد امکان تامین مبلغ 725 هزار میلیارد‌ریالی وجود ندارد. مگر اینکه تدابیری اتخاذ شود که باعث تعمیق بازار سرمایه و جذب سرمایه از خارج شود. از طرف دیگر باید توجه شود که اگرچه بدهی دولت ایران نسبت به تولید ناخالص ملی رقم کمی است ولی استقراض از بازار سرمایه با توجه به هزینه‌ای که هرساله به بودجه کشور تحمیل می‌کند به شرطی صحیح به نظر می‌رسد که بیش از مبلغ هزینه پرداختی برای اوراق از هزینه‌ها صرفه‌جویی یا به درآمد دولت اضافه کند والا باعث پیش‌خور کردن منابع دولت در سال‌های آتی شده و شرایط آینده را تیره و تار خواهد کرد.
4- مجموعه درآمدهای پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال 1395 نشان می‌دهد که می‌توان درآمد ناشی از وصول مالیات به میزان 1011 هزار میلیارد ریال و درآمد حاصل از فروش نفت و گاز معادل 685 هزار میلیارد ریال را درآمد پایدار تلقی کرد که در سال قبل معادل 1575 هزار میلیارد ریال عملکرد داشته‌اند و بقیه ارقام درآمدی شامل فروش شرکت‌های دولتی معادل 165 هزار میلیارد ریال، فروش اوراق تعهدی معادل 275 هزار میلیارد ریال و سایر منابع معادل 394 هزار میلیارد ریال که جمعاً 834 هزار میلیارد ریال را شامل می‌شود، نمی‌توان درآمد پایدار در بودجه به حساب آورد.
مقایسه رقم درآمد پایدار با 1972 هزار میلیارد ریال هزینه جاری و 478 هزار میلیارد ریال اعتبارات عمرانی که جمعاً معادل 2450 هزار میلیارد ریال می‌شود نشان‌دهنده تامین 75 درصد از بودجه از سوی منابع درآمد پایدار و 25 در صد از منابع غیر پایدار و همچنین معادل 93 درصد هزینه جاری از درآمد پایدار تامین خواهد شد که نشان‌دهنده وضعیت وخیم تامین بودجه است.
دیدگاه تان را بنویسید