دست‌های پنهان
گروه‌های فشار چگونه در حکومت‌ها نفوذ می‌کنند؟
گروه فشار، سازمانی است که سعی می‌کند روی مقامات پیروز در انتخابات اثر بگذارد؛ به گونه‌ای که تغییراتی که مدنظر گروه فشار است رخ دهد. گروه‌های فشار شامل اتحادیه‌های کارگری، انجمن‌های قومی و نژادی، کلیساها و مواردی از این دست هستند. سابقه فعالیت گروه‌های فشار به اروپای قرون وسطی برمی‌گردد؛ یعنی زمانی که تاجران و صنعتگران با یکدیگر همراه شدند و اصناف تجاری را به وجود آوردند تا بدین‌گونه از منافع اعضایشان حفاظت کنند. در زمان انقلاب صنعتی، اولین اتحادیه‌های تجاری به وجود آمدند تا از وضعیت کارگران دفاع کنند. امروزه، گروه‌های فشار با پس‌زمینه‌های مختلفی در همه کشورهای دنیا وجود دارد که سعی می‌کنند با توجه به منافعشان، روی پیامدِ سیاست‌ها تاثیر بگذارند. گروه‌های فشار، با اصطلاحاتی مثل گروه‌های لابی‌کننده و گروه‌های ذی‌نفع گره خورده‌اند و از آنجا که بارِ معنایی «گروه فشار» منفی است، اعضای این گروه‌ها ترجیح می‌دهند به آنها گروه‌های لابی‌کننده یا گروه‌های ذی‌نفع گفته شود. با همه اینها، مشکلاتی در ارائه یک تعریف جامع از گروه‌های فشار وجود دارد. بعضی مواقع، احزاب سیاسی جزئی از گروه‌های فشار به‌شمار می‌روند در حالی که به‌طور رایج، احزاب سیاسی جزئی از گروه‌های فشار در نظر گرفته نمی‌شوند. معمولاً گروه‌های فشار، گروه‌هایی هستند که می‌خواهند از طریق نفوذ به دولت‌ها، سیاست‌ها را تحت تاثیر قرار دهند و در عین حال، عضوی از بدنه دولت نباشند.
می‌توان گروه‌های فشار را به دو دسته تقسیم کرد: گروه‌های فشار بخشی (sectional) و گروه‌های فشار مترقی (promotional). منظور از گروه‌های فشار بخشی، گروه‌هایی هستند که به دنبال منفعت شخصی خود می‌گردند که از جمله آنها می‌توان به اتحادیه‌های تجاری، انجمن‌های کسب‌وکار، نهادهای مذهبی و گروه‌های قومی و نژادی اشاره کرد. در مقابل، گروه‌های مترقی، به دنبال بهبود عقاید و ارزش‌های ویژه‌ای همچون حقوق زنان، حقوق شهروندی یا حقوق اخلاقی هستند. بنابراین خلاف بار معنایی اصطلاح «گروه‌های فشار»، این گروه‌ها همان‌قدر که می‌توانند روی رفاه اجتماعی تاثیر منفی بگذارند، می‌توانند تاثیر مثبت هم داشته باشند. همه بستگی به این دارد که ساختار نهادی و سیاسی در یک کشور تا چه اندازه اجازه فعالیت گروه‌های فشاری را بدهد که رفاه اجتماعی را کاهش می‌دهند و تا چه اندازه بستر را برای فعالیت گروه‌های فشاری فراهم کند که هدفشان بهبود وضعیت است. اما سوال اینجاست که گروه‌های فشار چگونه می‌توانند کیفیت سیستم سیاسی را بهبود بخشند و چگونه می‌توانند آن را تخریب کنند؟
گروه‌های فشار به پنج طریق می‌توانند کیفیت سیستم سیاسی را بهبود بخشند: اول اینکه گروه‌های فشار یک لینک حیاتی میان حکومت و مردم هستند. آنها حکومت‌ها را نسبت به مردم پاسخگو نگه می‌دارند؛ به‌خصوص وقتی پای انتخابات در میان است. دوم اینکه گروه‌های فشار این توانایی را دارند که عقاید گروه‌های اقلیت را بیان کنند؛ گروه‌های اقلیتی که در صورت نبودن گروه‌های فشار شانسی برای شنیده شدن ندارند. سوم اینکه گروه‌های فشار قادر هستند با استفاده از تخصصشان، اطلاعات مهم را به حکومت برسانند. چهارم اینکه گروه‌های فشار جدای از متخصصانی که در حکومت‌ها هستند، گزینه‌های جایگزین را برای سیاستگذاری در اختیار حکومت‌ها قرار می‌دهند. در نهایت، گروه‌های فشار فرصت شهروندان را برای مشارکت امور سیاسی افزایش می‌دهند؛ بدون اینکه این شهروندان نیاز داشته باشند به یک حزب سیاسی بپیوندند. اما این اثرات مثبت گروه‌های فشار تنها زمانی دیده خواهد شد که بستر چنین فعالیت‌هایی وجود داشته باشد و فعالیت گروه‌های فشار کاملاً شفاف باشد. در مقابل این اثرات مثبت، گروه‌های فشار می‌توانند مخرب سیستم سیاسی باشند. گروه‌های فشار می‌توانند نماینده یک اقلیت قدرتمند در جامعه باشند و به زیان اکثریت، روی سیاست‌ها تاثیر بگذارند. معمولاً گروه‌های تجاری و گروه‌های کسب‌وکار چنین قدرتی را دارند. سوال بعدی این است که گروه‌های فشار با چه روش‌هایی در حکومت‌ها نفوذ می‌کنند و سیاست‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهند؟ در ادامه پنج روش رایجی را که گروه‌های فشار برای اثرگذاری روی سیاست‌ها از آنها استفاده می‌کنند، بیان می‌کنیم:
1- لابی کردن با مقامات حکومتی
2- اقدام حقوقی از طریق دادگاهی کردن مقامات حکومتی
3- تشکیل کمپین انتخاباتی برای حمایت یا مخالفت با یک جریان خاص
4- اعتراض به عملکرد اجزای مختلف حکومت از طریق برگزاری راهپیمایی
5- استفاده از قدرت صنعتی‌شان برای ضربه زدن به اهداف سیاسی متضاد با منافعشان
در ادامه، مثال‌هایی از این روش‌ها را که در دنیای واقعی رخ داده‌اند، شرح می‌دهیم.
ماجرای لاکهید
بعد از حملات تروریستی یازده سپتامبر، صنعت هواپیمایی که از کار افتاده بود، از دولت حدود 24 میلیارد دلار تقاضای حمایت مالی کرد. کنگره یک برنامه کمک مالی تصویب کرد که بر اساس آن، 5 تا 15 میلیارد دلار به صورت نقدی مستقیم و 10 میلیارد دلار آن به صورت وام پرداخت می‌شد. صنایع دیگری که دچار مشکل بودند نیز به‌سرعت درخواست کمک مالی کردند. در واقع دولت برای نجات صنایع ضعیف اقدامات زیادی انجام داد. در سال 1971 شرکت لاکهید 250 میلیون دلار کمک به صورت وام از کنگره دریافت کرد. در سال 1976 دولت فدرال، هفت راه‌آهن در حال ورشکستگی شمال شرق را با یکدیگر ادغام کرد و برای بقای این نهاد ادغام‌شده، هفت میلیارد دلار هزینه کرد. در سال 1979 شرکت کرایسلر 5 /1 میلیارد دلار وام دریافت کرد. کرایسلر وامش را هفت سال زودتر از موعد پرداخت کرد و دولت 350 میلیون دلار سود کرد. اما کمک مالی به لاکهید از همان ابتدا دچار مشکل بود. زمانی که رشوه دادن لاکهید آشکار شد، دولت دو تن از مدیران اجرایی عالی خود را اخراج و در ادامه همه فعالیت‌های لاکهید را کنترل کرد.
مقررات‌زدایی تحت تاثیر گروه‌های فشار
زمانی که بنگاه‌ها بتوانند خود را به سیاستمداران نزدیک کنند (مثلاً از طریق حمایت مالی از آنها در زمان انتخابات) روی مقرراتی که کل یک صنعت را تحت تاثیر قرار می‌دهد کنترل خواهند داشت. این کنترل همیشه از جنس اعمال قوانین نبوده و نیست و می‌تواند از جنس مقررات‌زدایی باشد: اینکه سیاستمداران به نفع یک گروه خاص، دست به مقررات‌زدایی در یک صنعت خاص بزنند. در ادامه یکی از بزرگ‌ترین مقررات‌زدایی‌های سیاستمداران به نفع بنگاه‌های مشخص در ایالات متحده آمریکا را شرح داده‌ایم.
با انتخاب جرج واکر بوش به‌عنوان رئیس‌جمهور، مقررات‌زدایی در کامیون‌رانی شکوفایی بزرگی را در آمریکا تجربه کرد. دوان دبلیو آکل و والتر پی‌مک‌کورمیک، به ترتیب رئیس و مدیر اتحادیه کامیون‌رانی آمریکا، به مشاوران تیم بوش و چنی در موضوعات ترابری تبدیل شدند. اینها فقط دو تن از خیل مدیران اجرایی صنعت کامیون‌رانی و لابی‌گرانی بودند که در دولت فدرال از سال 2000 به سمت‌های موثری دست پیدا کردند. از سال 2000 تا 2005، صنعت کامیون‌رانی حدود 37 میلیون دلار را برای اعمال نفوذ بر قوانینی صرف کرد که باعث صرفه‌جویی میلیاردها دلار برای این صنعت شد. در آوریل 2003، دپارتمان ترابری قوانینی را وضع کرد که ساعت‌های مجاز حداکثر رانندگی را افزایش داد.
کنگره نیز در مورد استانداردهای کامیون‌رانی بسیار کم‌دقت عمل کرد و دادگاه‌ها، غیرمحتاطانه رفتار کردند. در رابطه با استانداردهای سهل‌گیرانه، چند سازمان ایمنی شکایتی را به دادگاه استیناف فدرال تسلیم کردند. هیات قضات حکم داد که اداره ایمنی شغلی فدرال به دلیل «نادیده گرفتن مدارکش که ادعا می‌کرد خستگی باعث سوانح کامیون‌ها می‌شود» مقصر است. آنگاه اذعان داشتند که «آژانس بر این باور است که تحقیقات نشان می‌دهد ریسک سانحه بعد از هشت ساعت کار به‌طور تصاعدی افزایش پیدا می‌کند» و مشروعیت «رویکرد تنظیم مقررات منفعلانه آژانس» را زیر سوال بردند.
رواج لابی‌گری
تلاش‌های صورت‌گرفته در حوزه کسب‌وکار به منظور تاثیرگذاری بر دولت بخش اصلی و پذیرفته‌شده فرآیند سیاست عمومی در ایالات متحده محسوب می‌شوند. مشارکت فعالانه گروه‌های ذی‌نفع جهت تحقق اهدافشان از سیستم سیاسی ایالات متحده ناشی می‌شود. بنابراین تا زمانی که بخش کسب‌وکار نقشی تدافعی برای ذی‌نفعانش قائل است، به صورت طبیعی و قابل پیش‌بینی رفتار می‌کند. گروه‌های دیگر، همانند سازمان‌های کار، گروه‌های مصرف‌کننده، گروه‌های کشاورزی، سازمان‌های پزشکی، سازمان‌های دلالی املاک، گروه‌های نظامی، سازمان‌های حقوق زنان، گروه‌های محیطی، گروه‌های مذهبی و...، همگی منافع اجتماعی خود را در دولت دنبال می‌کنند. امروزه، کثرت‌گرایی ایجاب می‌کند که تمامی این گروه‌ها به دنبال تاثیرگذاری بر دولت باشند. منفعت عامه مردم در این فرآیند مبتنی بر منفعت ویژه، آن است که این سیستم تعادل ظاهری قدرت را حفظ کند و در عین حال فعالیت‌های این سازمان‌ها قانونی و اخلاقی باقی بماند.
درگیری سیاسی به مشارکت در تدوین و اجرای خط‌مشی عمومی سطوح مختلف دولت گفته می‌شود. از آنجا که تصمیمات مربوط به شاخص‌های کنونی و آتی جامعه و نقش بخش خصوصی از حوزه بازار به سمت عرصه‌های سیاسی پیش می‌رود، شرکت‌ها نیز (همانند تمامی گروه‌های ذی‌نفع) به منظور افزایش فعالیت و درگیری‌های سیاسی خود وجود آن را امری ضروری یافتند. در آمریکا در گذشته شرکت‌ها اغلب منفعل بودند؛ یعنی تنها پس از تبدیل مسائل به تهدید با آنها مواجه می‌شدند. امروز، موفقیت در واشنگتن هم‌تراز با موفقیت در بازار است. همه دریافته‌اند که برای موفقیت در کسب‌وکار توسعه استراتژی‌های رقابتی و استراتژی‌های سیاسی ضروری است. به‌طوری که شرکت‌های بزرگی مانند مایکروسافت مجبور به یادگیری فعال و موثر هستند. مایکروسافت اولین دفتر لابی‌گری خود را در سال 1995، 20 سال پس از تاسیس شرکت افتتاح کرد. این دفتر فقط یک کارمند به نام جک کروم‌هولتز، با تنها 33 سال سن داشت که یک وکیل بی‌تجربه در واشنگتن بود و حتی یک منشی هم نداشت. این دفتر در بخش فروش مایکروسافت، رو‌به‌روی یک مرکز خرید در حومه شهر و در فاصله هفت‌مایلی از مرکز شهر قرار گرفته بود. پس از اینکه وزارت دادگستری ایالات متحده پرونده آنتی‌تراست را علیه مایکروسافت باز کرد، این شرکت دریافت که سیاست انزواطلبی او کار را به جایی نمی‌رساند. این شرکت با افزایش خدمات سیاسی خود کادر خوبی از لابی‌گران و مسوولان روابط عمومی تشکیل داد تا کارکردهای خود را به قانونگذاران و مردم معرفی کند. کروم‌هولتز و همکارانش به یک ساختمان جدید نقل مکان کردند. شمار کارکنان داخلی به 14 تن رسید و آنها اختیارات بیشتری در قراردادهایشان داشتند. آنها میلیون‌ها دلار به هر دو طرف در انتخابات ریاست‌جمهوری سال 2000 دادند، مشاوران بوش و ال گور را به‌عنوان لابی‌گر استخدام کردند و به یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های اهداکننده بزرگ «پول نرم» (پولی که شرکت‌ها به احزاب سیاسی می‌دهند) در ایالات متحده تبدیل شدند. آنها کمپین‌های تبلیغاتی ملی دایر و کمپین خیریه چند میلیون‌دلاری خود را تبلیغ کردند. اتاق فکرهایی که حامی آنها بودند هدایای زیادی گرفتند، ولی مخالفانشان هیچ چیزی دریافت نمی‌کردند. این فعالیت‌ها نتیجه داد. مایکروسافت موفق شد یکی از وکلای بلندپایه خود را به ریاست بخش آنتی‌تراست کانون وکلای آمریکا برساند؛ گروهی که تاثیر چشمگیری بر توسعه سیاست و قانون آنتی‌تراست دارد.
لابی‌گری چیست؟
لابی‌گری فرآیند تاثیرگذاری بر مقامات دولتی برای تسهیل یا امن کردن مسیر به نفع خود یا توقف قانونگذاری است. لابی‌گری همچنین برای ترویج انتخابات یا نقض آن از سوی نامزدها استفاده می‌شود. لابی‌گران به‌شدت به نفع خود رفتار می‌کنند. هدف آنها ترویج قوانین همسو با منافع سازمان خود و مقابله با قوانین مغایر با آن است. گروه‌های مختلف درباره منافع کسب‌وکار، منافع کارگری، گروه‌های قومی و نژادی، سازمان‌های حرفه‌ای و حتی سازمان‌هایی که به دنبال اهداف ایدئولوژیک هستند در همه سطوح حکومتی به لابی‌گری می‌پردازند. لابی‌گری با عنوان «هنر ترغیب‌سازی» تعریف شده است. لابی‌گری مقاصد مختلفی را دنبال می‌کند. این کار فقط یک روش برای به دست آوردن حمایت قانونی یا تایید نهادی با اهدافی مانند تغییر سیاست، احکام قضایی، یا اصلاح یا تصویب یک قانون نیست؛ بلکه می‌تواند در جهت تقویت سیاست وضع‌شده یا نقض و تغییر سیاست پیشنهادی باشد. همچنین ممکن است انتخابات و نقض قانونگذاری ملی، ایالتی و محلی را مدنظر داشته باشد. یک لابی‌گر می‌تواند وکیل، کارشناس روابط عمومی، رئیس سابق یک سازمان دولتی، مدیر اجرایی سابق شرکت‌های بزرگ، یا یک مقام سابق برگزیده باشد. بیشتر کسب‌وکارها (و همچنین سایر گروه‌های دارای منافع خاص) در حال تبدیل شدن به لابی هستند تا نقش خود در روند خط‌مشی عمومی را تسهیل کنند.
جامعه کسب‌وکار در چندین سطح سازمانی درگیر لابی‌گری می‌شود. در گسترده‌ترین سطح، سازمان‌های چتری وجود دارند که منافع جمعی کسب‌وکارها را نشان می‌دهند. در ایالات متحده، بهترین نمونه‌های سازمان‌های چتری، اتاق بازرگانی ایالات متحده و انجمن تولیدکنندگان ملی (NAM) هستند. در سطح دیگر، انجمن‌های صنفی هستند که از شرکت‌های بسیاری در صنعت یا از خط کسب‌وکار تشکیل می‌شوند. نمونه‌های آن عبارت‌اند از: انجمن ملی معامله‌کنندگان خودرو، انجمن ملی سازندگان خانه، انجمن ملی معاملات ملکی و موسسات دخانیات. در نهایت، تلاش‌های ویژه لابی‌گری در سطح شرکتی نیز صورت می‌گیرد. در این مرحله، شرکت‌ها از طرف خودشان لابی می‌کردند. به‌طور معمول، شرکت‌ها از کارمندان خود استفاده می‌کنند و دفاتری را منحصراً با هدف رسیدن به لابی راه‌اندازی می‌کنند. همچنین شرکت‌ها، لابی‌کنندگان حرفه‌ای یا مشاورانی را در پایتخت استخدام می‌کنند.
گاه از لابی‌گران حرفه‌ای به صورت کنایی با نام «دستفروشان نفوذ» یاد می‌شود. به‌طور رسمی، آنها وکلا، کارشناسان امور دولتی، مشاوران روابط عمومی، و مشاوران امور همگانی هستند. برخی نیز از کارکنان انجمن‌های صنفی بزرگ هستند. برخی دیگر نیز شرکت‌های ویژه‌ای هستند که در پایتخت دفتر دارند. برخی دیگر هم لابی‌گران حرفه‌ای هستند که برای شرکت‌های حقوقی بزرگ یا شرکت‌های مشاوره‌ای کار می‌کنند و کار اصلی‌شان وصل کردن مراجعه‌کنندگان به قانونگذاران است.
برای مثال در واشنگتن، برخی از لابی‌گران از اعضای سابق کنگره هستند. بقیه دستیاران کارکنان ریاست‌جمهوری یا سایر مقامات دولتی‌اند. قانون، بسیاری از این افراد را از لابی‌گری برای یک سال پس از خروج از دفتر ممنوع کرده است؛ با این حال، این یک سال تنها مانند یک دوره کارآموزی ساده طی می‌شود که فرد پس از آن درآمد سابق خود را چند برابر خواهد کرد.
به‌عنوان مثال، بیلی تاوزین (نماینده سابق ایالت لوئیزیانا) پس از کار به‌عنوان معمار اصلی قانون تجویز داروی مراقبت‌های پزشکی (مدیکر)، پیشنهاد شغل پردرآمدی را برای لابی‌گری در صنعت دارو دریافت کرد. لایحه‌های مربوط به مراقبت‌های پزشکی، سودهای هنگفتی را برای بازار دارو به ارمغان آورده بودند. تاوزین کار خود را به‌عنوان رئیس هیات‌مدیره و مدیرعامل گروه صنفی صنعت دارو و انجمن تولیدکنندگان و تحقیقات داروسازی آمریکا (PhRMA) در ژانویه سال 2005 آغاز کرد. او تا سال 2006 به علت گذراندن یک دوره اجباری یک‌ساله که توسط اصل اصلاح اخلاقیات از سال 1989 وضع شده بود برای لابی‌گری ثبت‌نام نکرد. با این حال، در این میان او توانست به لابی‌گران دیگر در مورد چگونگی ادامه دادن مسیر مشاوره دهد و با سرپرست سابق کارکنان خود ارتباط بگیرد که بعدها در انجمن PhRMA به او پیوست.
همه اینها نشان می‌دهد گروه‌های فشار چگونه می‌توانند در روند سیاستگذاری آنگونه که می‌خواهند تاثیر بگذارند. پرواضح است که نمی‌توان جلوی فعالیت گروه‌های فشار را گرفت. حتی اگر فعالیت‌های آنها به‌طور رسمی ممنوع شود، یا با اسامی دیگر یا به‌طور غیررسمی به فعالیت‌های خود ادامه خواهند داد. همان‌طور که پیشتر گفته شد، به‌رغم بار معنایی منفی اصطلاح گروه‌های فشار، آنها می‌توانند اثرات مثبت هم داشته باشند. اما در برابر زیان‌هایی که به اقتصاد و جامعه وارد می‌کنند چه باید کرد؟ چگونه می‌توان جلوی زیان‌های ناشی از فعالیت‌های گروه‌های فشار را گرفت؟ تنها راه‌حل ممکن و شناخته‌شده، افزایش شفافیت است. البته که نه مقامات رسمی و نه گروه‌های فشار، نه‌تنها متقاضی افزایش شفافیت نیستند و نمی‌توان از آنها انتظار داشت شفافیت را به جامعه هدیه دهند، بلکه در برابر گسترش شفافیت سنگ‌اندازی هم می‌کنند. این خود جامعه است که باید به متقاضی شفافیت تبدیل شود تا جلوی فعالیت‌های زیان‌بارِ گروه‌های فشار گرفته شود.
