معیار توسعه

دغدغه حاکمیت قانون و نقش آن در توسعه اقتصادی مساله‌ای است که به ویژه در دهه‌های اخیر بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته است. در همین راستا محاسبات و مولفه‌های مختلفی برای این مفهوم ارائه شده است. یکی از مهم‌ترین و معروف‌ترین این موارد شاخص حاکمیت قانون است که در قالب پروژه جهانی عدالت محاسبه می‌شود. نوشتار پیش‌روی شما به بررسی دقیق این شاخص و مولفه‌های مربوط به آن می‌پردازد. در نگاه اول، شاخص حاکمیت قانون ویژگی‌های مختلفی دارد که آن را برای مقایسه بین کشورهای مختلف کارآمد می‌سازد. امتیازات و رتبه‌بندی‌های این شاخص برای 113 کشور قابل دسترس است. این داده‌ها که مولفه‌های آن در ادامه به تفصیل توضیح داده می‌شود، عمدتاً از دو منبع اصلی تهیه شده‌اند. اول، نظرسنجی‌های عمومی ‌از آحاد جمعیت که توسط شرکت‌های پیشتاز در این زمینه صورت می‌گیرد. این نظرسنجی‌ها با استفاده از نمونه‌های هزارتایی در سه شهر بزرگ هر کشور به اجرا درآمده‌اند. دومین منبع این داده‌ها پرسشنامه‌های کیفی مشخصی است که توسط گروه خاصی در هر کشور پاسخ داده شده‌اند. سوالات مشخص این پرسشنامه‌ها را عموماً افراد درگیر در فرآیندهای درون‌کشوری و نیز استادان دانشگاه در زمینه حقوق مدنی، حقوق تجاری، عدالت جنایی، قوانین مربوط به نیروی کار و همچنین سلامت عمومی پاسخ داده‌اند. با کنار هم قرار دادن این داده‌ها می‌توان به ایده کلی و تجربیات بخش اعظمی از جمعیت هر کشور در موضوع مورد بررسی ما یعنی حاکمیت قانون دست یافت. ایده‌ها و بینش‌های افراد یادشده می‌تواند نماینده‌ای برای دولت، نیروی انتظامی، دادگاه‌ها و همچنین میزان باز بودن، شفافیت و پاسخگویی دولت باشد. همچنین عمق فساد و میزان جرائم متداولی که عامه مردم با آن مواجه هستند نیز در این بررسی‌ها نمایان می‌شود.

تعریف حاکمیت قانون

می‌دانیم که حاکمیت اثربخش قانون، فساد را کاهش می‌دهد، با فقر و بیماری مبارزه می‌کند و مردم را از بی‌عدالتی‌های بزرگ و کوچک مصون نگه می‌دارد. این مفهوم به عنوان بنیانی برای صلح، فرصت‌های برابر و عدالت در جوامع مورد توجه قرار گرفته است که سبب پیشبرد توسعه، پاسخگو ساختن حکومت و نیز محترم شمردن حقوق اساسی ملت می‌شود. لازم به یادآوری است که حاکمیت قانون تنها به وکلا و قضات مربوط نمی‌شود بلکه تمامی افراد جامعه در تحقق آن سهم دارند.

واقعیت این است که تعریف حاکمیت قانون به‌رغم اهمیت بالای آن در گرداندن عادلانه جوامع، بسیار دشوار است. یکی از رویکردهای رایج در تعریف این مفهوم استفاده از نتایج یا پیامدهایی است که حاکمیت قانون برای جوامع به ارمغان می‌آورد. در واقع این ثمره‌ها هرکدام بخشی از حاکمیت اثربخش قانون را منعکس می‌سازند. تعریف و کنار هم دیدن این موارد به صورت ساده و البته منسجم بسیار حائز اهمیت است. این تعارف و نماگرها که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد، بر چهار اصل جهانشمول استوارند که با عنوان اصول چهارگانه حاکمیت قانون شناخته می‌شوند. این اصول به صورت جهانی پذیرفته شده و در نظام‌های تحت حاکمیت قانون به کارگرفته می‌شوند. اول، قابلیت پاسخگویی بدین معنی که دولت و نیز بخش خصوصی در چارچوب قانون باید پاسخگو باشند. دوم، قوانین عادلانه که ویژگی‌هایی همچون شفاف، پایدار و منصفانه بودن را دربر دارند. این قوانین به صورت برابر برای همه به کار گرفته می‌شوند و از حقوق اساسی شهروندان از جمله امنیت دارایی‌ها و نیز حقوق بشر محافظت می‌کنند. سوم، دولت باز، بدین معنی که فرآیندهایی که طی آنها قوانین تصویب شده، به اجرا درآمده و ضمانت می‌شوند، باید قابل دسترسی، منصفانه و کارا باشند. و نهایتاً چهارم، فرآیند قابل دسترسی و تمام و کمال برای حل منازعات، این اصل اشاره دارد که عدالت باید در زمان مناسب و توسط عوامل کارا، اخلاق‌مدار، مستقل و نیز بی‌طرف به اجرا درآید. چنین افرادی باید همواره قابل دسترسی بوده و از منابع کافی برخوردار باشند تا بتوانند برای خدمت به جامعه حداکثر توان خود را به کار گیرند.

نتیجه بررسی مولفه‌ها و نماگرهای شاخص حاکمیت قانون که مبتنی بر چهار اصل یاد شده است می‌تواند تصویری کلی از آنچه در کشورهای مختلف روی می‌دهد به دست دهد. به علاوه در یک افق بزرگ‌تر می‌تواند دلایل پیشرفت و توسعه‌یافتگی کشورها را متذکر شود. یکی دیگر از اهداف اصلی این بررسی و محاسبه را می‌توان مقایسه اثربخش مفهوم حاکمیت قانون در نظریه با عرصه عمل نامید. از این منظر حاکمیت قانون می‌تواند دو تعبیر جزئی و کلی را دربر گیرد. تعبیر جزئی بر اجرای درست فرآیندهای رسمی ‌متمرکز است درحالی‌که تعبیر کلی به مساله اساسی‌تری که حکمرانی، حقوق اساسی و آزادی‌هاست می‌پردازد. بررسی شاخه به شاخه هرکدام از انواع این تعابیر ما را قادر می‌سازد تا در چارچوبی منسجم بتوانیم آنها را در مورد انواع نظام‌های سیاسی و اجتماعی به کار بگیریم. در نتیجه تفاوت اساسی میان کشورها بیش از پیش آشکار خواهد شد. در واقع کشورهایی که مصادیق یادشده در آنها محترم شمرده نمی‌شود صرفاً از طریق نوعی از قوانین به حکمرانی می‌پردازند درحالی که حاکمیت قانون به معنی جریان داشتن و اصالت داشتن قوانین در همه وجوه حکمرانی در جامعه است.

مصادیق حاکمیت قانون

شاید ذکر برخی مثال‌ها به ما کمک کند تا گستره حاکمیت قانون و اهمیت آن را در زندگی روزمره خود بهتر درک کنیم. یکی از بارزترین مصادیق حاکمیت قانون در محیط کسب‌وکار است. تصور کنید یک سرمایه‌گذار قصد دارد در کشوری دیگر سرمایه‌گذاری کند. قاعدتاً اولین چیزی که به ذهنش می‌رسد مساله حقوق مالکیت و امنیت سرمایه‌اش است. در واقع تمایل دارد بداند اگر هر اتفاقی برای کسب‌وکارش افتاد قانون چگونه از او حمایت خواهد کرد. پروژه‌های عمومی مثال دیگری از حاکمیت قانون هستند. تصور کنید چه اتفاقی می‌افتاد اگر اصول ایمنی در ساخت ساختمان‌ها، پل‌ها و جاده رعایت نمی‌شد. قاعدتاً باید مرجعی برای این قبیل نظارت‌ها وجود داشته باشد. از همین‌رو فارغ از آنکه قانونی در زمینه‌ای خاص وجود دارد یا خیر، توجه به این نکته ضروری است که آن قانون آیا به اندازه کافی الزام‌آور هست یا خیر. بخش خوبی از این الزام‌آوری هم از طریق نظارت بر اجرای قوانین و امکان دسترسی به محکمه قضایی در صورت تضییع حق یا عدم رعایت آنها حاصل می‌شود. سلامت عمومی جامعه و نیز بحث محیط زیست یکی دیگر از مصداق‌های بارز لزوم حاکمیت قانون در جامعه است. انواع مختلف آلودگی‌ها، پیامدهای خارجی منفی که در اثر تولیدات صنعتی ایجاد می‌شوند و‌... در صورتی که با سازوکارهای قانونی لازم جبران و مهم‌تر از آن قابل پیشگیری نباشند، محیط زیست را نابود خواهند کرد. به علاوه سلامت افراد را هم به خطر خواهند انداخت. بنابراین در صورتی که قوانین بر جامعه حاکم نباشند، از آنجا که هرکس منافع شخصی خود را دنبال خواهد کرد، این تضاد منافع صرفاً به نابودی منابع خواهد انجامید. حاکمیت قانون اولین گام برای جلوگیری از این فرآیند و تبدیل آن به یک فرآیند مثبت و توسعه‌محور است.

چارچوب مفهومی حاکمیت قانون

چارچوب مفهومی شاخص حاکمیت قانون از هشت عامل تشکیل شده است که درمجموع 44 زیرشاخه دارند. پروژه عدالت جهانی همچنین در مورد فاکتور دیگری به عنوان فاکتور نهم داده جمع‌آوری می‌کند که عدالت غیررسمی ‌نامیده می‌شود. این عامل نهم البته در محاسبات و امتیازبندی‌های شاخص لحاظ نمی‌شود. در اینجا به معرفی همه عوامل و زیرشاخه‌هایشان می‌پردازیم.

عامل اول: قیود موجود بر قدرت‌های حکومتی

این عامل دارای شش زیرشاخه است که همگی درمجموع متضمن عدم ایجاد قدرت مطلقه حکومت هستند. به عبارت دیگر باید از محدود شدن قدرت حکومت به صورت کارا از سوی قانونگذار اطمینان حاصل کرد. علاوه بر قوه مقننه، قوه قضائیه هم باید ضمانت اجرایی این محدودیت‌ها را به همراه بیاورد. محدودیت‌های قدرت حکومت باید از طریق بازرسی‌ها و نظارت‌های مستقل به صورت کارا عملی شود. درصورتی که هرکدام از مقامات حکومتی در قوای مختلف از این قیود تخطی کنند، باید با مجازات روبه‌رو شوند و البته بالاتر از آن سازوکارهای قانونی و قضایی نباید تا حد امکان، مجال چنین کاری را بدهند. نظارت‌های فراحکومتی نیز باید بر قدرت‌های حکومتی وجود داشته باشند. در نهایت اینکه انتقال قدرت باید در چارچوب قانون صورت گیرد.

عامل دوم: نبود فساد

این عامل با چهار زیرشاخه تاکید می‌کند که مقامات دولتی در قوه مجریه نباید از مناصب دولتی برای استفاده شخصی بهره ببرند. این امر در مورد مقامات قوه قضائیه نیز صدق می‌کند. همچنین نیروی انتظامی و ارتش نباید منافع شخصی خود را در مناصب یادشده جست‌وجو کنند. نهایتاً اینکه قوه مقننه به عنوان نهاد قانونگذار نیز از چنین قاعده‌ای مستثنی نیست. مجموع این چهار زیرشاخه به عنوان رکن نبود فساد در حکومت شناخته می‌شوند.

عامل سوم: دولت باز

به طور کلی هنگامی‌که عبارت دولت باز مطرح می‌شود، به این امر اشاره دارد که وجه مشترک همه فعالیت‌ها می‌بایست شفافیت باشد. از همین‌رو در اینجا با چهار مشخصه بیان می‌شود. اول اینکه باید از در دسترس عموم قرار گرفتن داده‌های مربوط به قوانین و دولت اطمینان حاصل کرد. دوم، حق دسترسی به اطلاعات است. سوم مشارکت مدنی در فرآیندهاست و چهارم حق دسترسی به سازوکارهای شفاف اعلام شکایات است.

عامل چهارم: حقوق اساسی

حقوق اساسی در تعریفی که به عنوان یکی از عوامل حاکمیت قانون محسوب می‌شود، هشت زیرشاخه را دربر می‌گیرد. مهم‌ترین وجه این حقوق برخورد برابر و به دور از تبعیض در همه موارد است. تضمین برخورداری از زندگی و امنیت حق دیگری است که باید به صورت کاملاً کارا تضمین شود. فرآیندهای قضایی و حق دسترسی متهمان به آنها برای اعاده دادرسی حق دیگری است که در اینجا مطرح است. این موارد بدون وجود آزادی ابراز عقیده و آزادی بیان کامل نخواهد بود پس این مورد نیز باید به گونه‌ای اثربخش تضمین شود. مورد دیگر آزادی عقیده و آزادی مذهب است. محترم شمردن حریم خصوصی افراد و عدم مداخله دلخواه در آن حق دیگری است که باید در چارچوب حقوق اساسی مدنظر باشد. همچنین حق تجمع و گردهم آمدن در این چارچوب باید به رسمیت شناخته شود. نهایتاً اینکه حقوق اساسی نیروی کار آخرین مولفه‌ای است که در اینجا باید محترم شمرده شود. مجموعه اینها عامل حقوق اساسی را در محاسبه شاخص حاکمیت قانون شکل می‌دهند.

عامل پنجم: نظم و امنیت

پنجمین عامل در محاسبه شاخص یادشده به سه زیرشاخه مهم تقسیم می‌شود. اول اینکه جرم و جنایت باید حتماً تحت کنترل قرار گیرد و به حداقل برسد. دوم زمینه‌های منازعات مدنی باید محدود شود. سوم اینکه افراد نباید برای تسویه‌حساب‌های شخصی و امور تلافی‌جویانه به خشونت روی بیاورند. در صورتی‌که هرکدام از این سه مورد نقض شود، نظم و امنیت به خطر خواهد افتاد.

عامل ششم: الزام‌آور بودن مقررات

بدیهی است که قوانین بدون داشتن ضمانت اجرایی نه‌تنها تاثیرگذاری لازم را نخواهند داشت بلکه حتی ممکن است مورد سوءاستفاده قرار گیرند. بنابراین هنگامی‌که صحبت از الزام‌آور بودن به میان می‌آید در نظر داشتن پنج نکته ضروری است. اولین و اساسی‌ترین مورد این است که از الزام‌آور بودن قوانین به صورت اثربخش اطمینان حاصل کنیم. دوم اینکه مطمئن شویم مقررات حکومتی در همه‌جا به کارگرفته می‌شوند و به دور از اثرات مخرب برای آحاد جامعه الزام‌آور هستند. سوم، فرآیندهای اداری است که باید بدون تاخیر و بلافاصله در همه سطوح پیاده شوند و هیچ‌گونه وقفه‌ای بدون دلیل موجه در آنها پذیرفتنی نیست. چهارم، رعایت ترتیبات اداری در انجام فرآیندهاست. و نهایتاً پنجم اینکه دولت نتواند از قوانین به نفع خود استفاده کند و انحصاری را ایجاد کند مگر آنکه چنین امری به دلایلی در قانون پیش‌بینی شده باشد و زیان‌های احتمالی ناشی از آن به صورت مکفی جبران شود.

عامل هفتم: عدالت مدنی

عامل هفتم مورد بحث در اینجا خود از هفت زیرشاخه نیز تشکیل شده است. اولین نکته در این رابطه دسترسی و استطاعت مردم برای استفاده از عدالت مدنی است. شش نکته دیگر به ویژگی‌های عدالت مدنی اشاره می‌کنند که به طور مشخص عبارتند از: عاری از تبعیض بودن، عاری از فساد بودن، دوری از نفوذ مخرب دولتی، دوری از هرگونه تاخیر غیرموجه و نیز اطمینان از الزام‌آور بودن عدالت مدنی. مجموعه این ویژگی‌ها به تحقق هرچه بهتر عدالت مدنی در جامعه کمک می‌کنند.

عامل هشتم: عدالت جنایی

هشتمین و آخرین عاملی که در محاسبات مربوط به شاخص حاکمیت قانون مدنظر است عدالت جنایی است که مانند مورد پیشین در هفت زیرشاخه قابل توضیح است. این زیرشاخه‌ها در واقع همان مشخصه‌های عدالت جنایی در تعریف ما هستند. نظام بررسی و تجسس جنایی باید اثربخش باشد. رسیدگی به موقع و در زمان مناسب ویژگی دیگر این نظام است. مهم‌تر از همه اینکه این نظام باید در کاهش رفتار مجرمانه موثر واقع شود. تمام و کمال بودن و دوری از نسبی‌گرایی ویژگی دیگری است که باید مدنظر قرار گیرد. نبود فساد و نیز نبود نفوذ مخرب دولتی دو مولفه مهم دیگر این زمینه هستند. نهایتاً اینکه فرآیندهای اجرای قانون و نیز حقوق متهمان برای اعاده دادرسی و برخورداری از محکمه عادلانه مشخصه دیگری است که به تحقق عدالت جنایی کمک می‌کند.

نکته پایانی: عدالت غیررسمی

تا بدین‌جا از هشت عامل مهم و زیرشاخه‌های آنها صحبت کردیم اما همان‌گونه که پیشتر نیز گفته شد عامل نهمی ‌هم در تحلیل‌ها موثر است که البته در محاسبات فعلی ما لحاظ نشده است. این عامل نهم عدالت غیررسمی است که درواقع به نوعی آن چیزی است که در عمل رخ می‌دهد. این عامل به ویژه در کشورهایی که نهادهای حقوقی رسمی ضعیف عمل می‌کنند و اثربخش نیستند، بسیار حائز اهمیت است و می‌تواند تفاوت‌های مهمی را آشکار سازد. از همین‌رو تنها برای برخی کشورها این مولفه به صورت جداگانه بررسی شده است. با وجود این پیچیدگی سیستم‌های قضایی و دشواری نظام‌مند محاسبه و سنجش آنها از نظر منصفانه و اثربخش بودن، امکان مقایسه بین کشوری را تا حد زیادی با چالش مواجه می‌کند. اگر بخواهیم مانند هشت عامل گفته‌شده برای عدالت غیررسمی نیز زیرشاخه یا مولفه تعریف کنیم می‌توان به سه مولفه اشاره کرد. اول اینکه عدالت غیررسمی باید به موقع و بجا باشد و البته اثربخش باشد. دوم اینکه فرآیندهای مربوط به آن باید عاری از نفوذ مخرب دولت باشد و نهایتاً اینکه هدف غایی عدالت غیررسمی باید محترم شمردن و محافظت از حقوق اساسی شهروندان باشد. البته بازهم باید یادآور شد که سنجش عدالت غیررسمی ‌مساله‌ای است که جمع‌آوری داده در مورد آن بسیار دشوار است، و حتی در صورت جمع‌آوری داده‌های مناسب، مقایسه آنها با یکدیگر کار ساده‌ای نخواهد بود. با وجود این، این مفهوم می‌خواهد یک نکته بسیار مهم را به ما یادآوری کند و آن اینکه تمامی تلاش‌های صورت‌گرفته برای تعریف، شاخص‌سازی و جمع‌آوری داده در زمینه حاکمیت قانون نهایتاً یک هدف اساسی دارند که عبارت است از تحقق عملی حاکمیت قانون در همه ابعاد جامعه. به همین دلیل است که آنچه در عمل اتفاق می‌افتد در اینجا بسیار برای ما مهم است. در واقع عدالت غیررسمی به نوعی فاصله قوانین و عرف‌های موجود را به ما نشان می‌دهد. از همین‌رو هرچقدر کشورها در زمینه الزام‌آور ساختن قوانین موجود خود ضعیف‌تر عمل کنند، این فاصله بیش از پیش نمایان خواهد شد. به علاوه نکاتی که در باب ویژگی‌های مربوط به طراحی و تصویب قوانین در این نوشتار ذکر شد نیز در صورت عدم رعایت می‌تواند به این شکاف دامن بزند. همین امر می‌تواند دریچه‌ای مهم برای پاسخ به چرایی شکاف میان کشورها در زمینه توسعه‌یافتگی نیز باشد. به‌هرحال آنچه از شواهد و قرائن برمی‌آید آن است که کشورهای توسعه‌یافته به میزان خوبی هرکدام از این موارد را رعایت کرده‌اند. به دیگر سخن، هرچقدر یک کشور ملاک‌های مدنظر در حاکمیت قانون را مورد توجه قرار داده است، به میزان بیشتری هم از مواهب آن که همان توسعه‌یافتگی و رفاه و امنیت است بهره برده است. در نهایت همبستگی میان درآمد کشورهای مختلف با میزان حاکمیت قانون در آنها نیز حاکی از آن است که ارتباطی تنگاتنگ و دوسویه میان این دو عامل وجود دارد. درواقع به طور معمول کشورهای مختلف هنگامی‌که از یک سطح درآمدی عبور می‌کنند، بیشتر و بیشتر به حاکمیت قانون اهمیت می‌دهند و از سوی دیگر نیز الزام به حاکمیت قانون رشد اقتصادی و افزایش درآمد را در پی خواهد داشت.