ناترازی پنهان

ناترازی بنزین به وضع عدم توازن میان تولید و عرضه از یک‌سو و مصرف و تقاضا از سوی دیگر گفته می‌شود. در سال‌های گذشته، ایران با وجود دستیابی به خودکفایی مقطعی در تولید بنزین، بار دیگر با مشکل کسری بنزین مواجه شد. این گزارش به‌طور جامع روند ناترازی بنزین را در ایران در سال‌های ۱۳۹۸ تا 1404 بررسی می‌کند. در این بازه، تولید و مصرف بنزین کشور دستخوش تغییرات چشمگیری شده و نقش سیاست‌ها و عملکرد وزارت نفت در شکل‌گیری یا مدیریت این وضعیت قابل توجه است.

تولید و مصرف (1404-1398)

بررسی آمار رسمی نشان می‌دهد در سال‌های ۱۳۹۸ تا 1404 روند مصرف بنزین در ایران به شکل قابل توجهی افزایش یافته و در مقابل، تولید داخلی هرچند رشد داشته اما در مقاطعی از این تقاضای فزاینده عقب مانده است:

سال ۱۳۹۸: با برداشته شدن نظام سهمیه‌بندی در سال‌های میانی دهه ۱۳۹۰، مصرف بنزین در سال 13۹۸ به اوج تاریخی‌اش نزدیک شد. متوسط مصرف روزانه در ابتدای این سال حدود ۹۷ میلیون لیتر بود. در نیمه آبان ۱۳۹۸، مصرف بنزین به حدود ۱۰۰ میلیون لیتر در روز رسید. این در حالی است که با بهره‌برداری از پالایشگاه ستاره خلیج فارس (بزرگ‌ترین پالایشگاه میعانات گازی جهان) در سال ۱۳۹۷ ظرفیت تولید افزایش یافت و ایران به مرز خودکفایی نزدیک شد. با وجود این، رشد مصرف در هشت ماه نخست سال 13۹۸ عملاً این دستاورد را تهدید می‌کرد و پیش‌بینی می‌شد کشور در سال ۱۴۰۰ بار دیگر واردکننده بنزین شود. در پاسخ به این شرایط، در ۲۴ آبان ۱۳۹۸ دولت با تصمیم سران سه قوه، اقدام به سهمیه‌بندی مجدد بنزین و افزایش قیمت آن (۱۵۰۰ تومان سهمیه‌ای و سه هزار تومان آزاد) کرد. اجرای این طرح به کاهش سریع مصرف منجر شد؛ به‌طوری که مصرف روزانه از حدود ۱۰۰ میلیون لیتر به ۷۲ میلیون لیتر سقوط کرد. به بیان دیگر، در فاصله ۲۴ آبان تا ۲۱ آذر ۱۳۹۸ متوسط مصرف به 3 /77 میلیون لیتر در روز کاهش یافت.

سال ۱۳۹۹: در سال ۱۳۹۹، چند عامل موجب شد مصرف بنزین نسبت به روند قبلی پایین‌تر بماند. از یک‌سو سهمیه‌بندی انتهای سال 13۹۸ هنوز اثر خود را در اوایل سال 13۹۹ حفظ کرده بود و از سوی دیگر همه‌گیری کووید 19 و اعمال قرنطینه و محدودیت‌های تردد از اسفند 13۹۸ تا بهار و تابستان 13۹۹ باعث افت شدید تقاضای سوخت شد. در نتیجه، میانگین مصرف بنزین در هفت ماه نخست سال ۱۳۹۹ حدود ۷۵ میلیون لیتر در روز بود که کمتر از پیش‌بینی کارشناسان پس از سهمیه‌بندی (۸۶ میلیون لیتر در روز) به حساب می‌آمد. در اوج محدودیت‌های کرونایی در نوروز ۱۳۹۹، مصرف روزانه بنزین به حدود ۴۴ میلیون لیتر در روز نیز سقوط کرد که در دهه گذشته بی‌سابقه بود. به واسطه این کاهش مصرف، تولید داخلی کشور در این سال کاملاً کفاف نیاز را داد و حتی حدود ۲۵ تا ۳۰ میلیون لیتر در روز مازاد تولید وجود داشت. ایران توانست از این فرصت استفاده کند و به جرگه صادرکنندگان بنزین بپیوندد. براساس آمار گمرک، ایران در سال ۱۳۹۹ حدود سه میلیارد دلار بنزین صادر کرد. به این ترتیب در سال 13۹۹ عملاً هیچ نیازی به واردات بنزین نبود و ایران به صادرکننده این فرآورده تبدیل شد.

سال ۱۴۰۰: با فروکش کردن نسبی همه‌گیری کووید 19 و بازگشت تدریجی ترددها به حالت عادی در سال ۱۴۰۰، مصرف بنزین دوباره اوج گرفت. هرچند نظام سهمیه‌بندی پس از آبان 13۹۸ برقرار ماند، اما عدم تغییر قیمت اسمی در برابر تورم شدید سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ باعث کاهش ارزش واقعی قیمت بنزین شد (در پایان سال ۱۴۰۰ سهم هزینه بنزین در سبد خانوار حتی کمتر از قبل از آبان 13۹۸ بود). براساس گزارش‌ها، میانگین مصرف روزانه بنزین در سال ۱۴۰۰ حدود ۸۶ میلیون لیتر بود. این رقم نسبت به سال ۱۳۹۹ افزایش قابل توجهی داشت (به معنای افزایش 15درصدی). به‌رغم این رشد مصرف، تولید بنزین در ایران نیز به مدد بهره‌برداری کامل از ظرفیت پالایشگاه ستاره خلیج فارس و سایر پالایشگاه‌ها افزایش یافت. مجموع تولید روزانه بنزین در این سال حدود ۱۰۰ تا ۱۰۵ میلیون لیتر برآورد می‌شد که هنوز اندکی از مصرف بیشتر بود. در سال ۱۴۰۰ ایران عمدتاً بی‌نیاز از واردات باقی ماند و حتی در نیمه نخست سال، صادرات بنزین ادامه داشت. با این حال، حاشیه مازاد تولید نسبت به مصرف به مراتب کمتر از سال ۱۳۹۹ بود.

سال ۱۴۰۱: روند فزاینده مصرف در سال ۱۴۰۱ شدت بیشتری یافت. با عادی شدن کامل سفرها و فعالیت‌های اقتصادی پس از همه‌گیری کووید 19، مصرف بنزین در ایران به‌طور متوسط به 5 /104 میلیون لیتر در روز رسید. این رقم نسبت به متوسط سال قبل (۱۴۰۰) بیش از ۲۰ درصد افزایش نشان می‌دهد که رشد سالانه کم‌سابقه‌ای است. در روزهای پایانی اسفند ۱۴۰۱، رکوردهای تاریخی مصرف شکسته شد؛ به‌طوری که در آخرین روز سال ۱۴۰۱ مصرف بنزین به ۱۴۴ میلیون لیتر رسید. همچنین میانگین مصرف بازه ۲۰ تا ۲۷ اسفند ۱۴۰۱ روزانه ۱۱۷ میلیون لیتر بود که نسبت به مدت مشابه سال قبلش، 5 /13 درصد افزایش یافته بود. رشد شتابان مصرف در سال ۱۴۰۱ باعث شد تولید داخل و مصرف سربه‌سر شود. گزارش‌ها حاکی از آن است که تولید روزانه بنزین در این سال حداکثر حدود ۱۰۵ تا ۱۱۰ میلیون لیتر بود و برای تامین مصرف اوج، ناچار از برداشت از ذخایر استراتژیک و احتمالاً واردات محدود آزمایشی شدند. براساس آمار مرکز پژوهش‌های مجلس (1403) ناترازی بنزین در سال ۱۴۰۲ به ۱۰ میلیون لیتر در روز رسید و این روند کسری از اواخر سال ۱۴۰۱ آغاز شد. ایران در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ صادرکننده بنزین بود و در سال ۱۴۰۱، واردات بنزین در سطح پایینی قرار داشت، اما تداوم رشد مصرف در سال 1402، ایران را دوباره واردکننده بنزین کرد.

سال ۱۴۰۲: در سال ۱۴۰۲ عدم توازن میان مصرف و تولید بنزین کاملاً نمایان شد. با وجود اقدام‌هایی برای کنترل مصرف، آمار رسمی نشان می‌دهد میانگین مصرف بنزین در این سال به حدود ۱۱۵ میلیون لیتر در روز افزایش یافت. در ایام پرتردد (مثل تعطیلات نوروز ۱۴۰۲)، مصرف روزانه حتی از ۱۲۵ میلیون لیتر فراتر رفت که حدود 13 درصد بیشتر از سال قبلش بود. از سوی دیگر، ظرفیت تولید عملیاتی بنزین (حداکثر) به حدود ۱۱۰ میلیون لیتر در روز رسید. هرچند مسئولان از توان تولید اسمی تا ۱۲۰ میلیون لیتر در روز سخن گفته‌اند، اما نگهداری تولید پایدار در این سطح نیازمند شرایط مطلوب (خوراک کافی، عدم تعطیلی واحدها برای تعمیرات و عوامل دیگر) است. ایران در سال ۱۴۰۲ ناچار شد کمبود بنزین را از طریق واردات جبران کند. بنابر اظهار یکی از مدیران سابق صنعت نفت، در نیمه نخست سال ۱۴۰۲ به‌طور متوسط روزانه بیش از ۱۳ میلیون لیتر بنزین وارد کشور شد. این میزان واردات، رکورد ۱۴ سال گذشته را شکست (از سال ۱۳۸۸ تاکنون چنین حجم وارداتی سابقه نداشته است). به بیان دیگر، پس از یک دهه خودکفایی و حتی صادرات بنزین، ایران در سال ۱۴۰۲ مجدد وابسته به واردات این سوخت راهبردی شد.

سال ۱۴۰۳: در آغاز سال ۱۴۰۳ نیز روند مصرف فزاینده ادامه پیدا کرد. در تعطیلات نوروز ۱۴۰۳ برای نخستین‌بار مصرف روزانه بنزین در برخی ایام از ۱۳۰ تا ۱۴۰ میلیون لیتر فراتر رفت. هرچند میانگین مصرف روزانه اعلام‌شده در فروردین ۱۴۰۳ حدود ۱۱۵ تا ۱۲۰ میلیون لیتر بود، اما رکوردهای مقطعی زنگ خطر را برای آینده به صدا درآورده است. وزارت نفت اعلام کرده بود، با ارتقای بهره‌وری در تولید، پالایشگاه‌ها توانستند تولید بنزین را به‌طور میانگین هشت میلیون لیتر در روز افزایش دهند. همچنین با بهره‌برداری از طرح‌های توسعه‌ای (همانند طرح توسعه پالایشگاه آبادان و واحدهای بهینه‌سازی در سایر پالایشگاه‌ها)، ظرفیت تولید بنزین تا پایان سال ۱۴۰۳ اندکی افزایش خواهد یافت. براساس آمار رسمی شرکت ملی پخش و پالایش فرآورده‌های نفتی ایران، میانگین مصرف روزانه بنزین از ابتدای سال ۱۴۰۳ برابر ۱۲۴ میلیون لیتر و در روز ۲۹ اسفند، ۱۶۴ میلیون و ۴۰۰ هزار لیتر بود. در روز ۳۰ اسفند (آخرین روز سال 1403) نیز ۱۴۴ میلیون و ۸۰۰ هزار لیتر بنزین در کشور توزیع شد.

سال 1404: در نوروز ۱۴۰۴، تولید روزانه بنزین کشور حدود ۱۱۵ میلیون لیتر بوده است؛ در حالی که میانگین مصرف روزانه (از اول تا 14 فروردین) به 2 /131 میلیون لیتر رسید. براساس برآوردهای کارشناسی‌شده اگر دولت در سال ۱۴۰۴ اقدام موثری برای مدیریت مصرف نکند، میانگین مصرف سالانه حدود ۱۳۸ میلیون لیتر در روز می‌شود. تولید داخلی فقط پاسخگوی ۸۵ درصد از این تقاضاست و کشور برای جبران کسری، مجبور به واردات 5 /5 میلیارد دلار بنزین در سال جاری خواهد بود. این رقم 5 /2 درصد بالاتر از نوروز 1404 و ۱۱ درصد بیشتر از مصرف میانگین سال ۱۴۰۳ است.

ریشه‌های ناترازی

عوامل متعددی در بروز کسری بنزین و سبقت گرفتن مصرف بر تولید در سال‌های گذشته نقش داشته‌اند. مهم‌ترین ریشه‌های ناترازی عبارت‌اند از:

رشد شتابان مصرف داخلی: مصرف بنزین در ایران در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۲ رشد کم‌سابقه‌ای را تجربه کرد. بخشی از این رشد، ناشی از افزایش تعداد خودروها و سفرها پس از فروکش کردن همه‌گیری کووید 19 بود که جهش تقاضا ایجاد کرد. اما عامل ساختاری، قیمت پایین بنزین در داخل (به ‌دلیل یارانه‌ای بودن) است که باعث مصرف بی‌رویه می‌شود. پس از سهمیه‌بندی سال ۱۳۹۸، دولت از هرگونه افزایش قیمت مجدد اجتناب کرد و قیمت اسمی بنزین ثابت ماند. این در حالی است که تورم شدید سال‌های گذشته، قیمت نسبی بنزین را به‌شدت کاهش داد و عملاً انگیزه‌ای برای صرفه‌جویی باقی نگذاشت. در نتیجه مصرف که تا اواخر سال ۱۳۹۸ مهار شده بود، دوباره با نرخ‌های دورقمی (۱۵ تا ۲۰ درصد در سال) افزایش یافت.

کاهش اثر سیاست‌های مدیریت مصرف: تجربه آبان ۱۳۹۸ نشان داد که مردم پس از مدتی به قیمت‌های جدید عادت می‌کنند و مجدد مصرف افزایش می‌یابد. چنان‌که وزیر نفتِ وقت پیش‌بینی کرده بود، حدود ۲۰ میلیون لیتر کاهش مصرف ناشی از سهمیه‌بندی سال 13۹۸ به تدریج بازگشت. این موضوع ضرورت تداوم اقدام‌های مدیریتی را نشان می‌دهد. پس از آن تاریخ، برنامه جامع جدیدی برای کنترل مصرف بنزین پیاده نشد. به‌عنوان مثال، مصرف سوخت خودروهای تولید داخل در سال‌های گذشته کاهش چندانی نیافت و خودروهای جدید داخلی همچنان شش تا هشت لیتر در هر ۱۰۰ کیلومتر بنزین مصرف می‌کنند. جلیل سالاری، مدیرعامل شرکت پالایش و پخشِ وقت در گفت‌وگو با «ایرنا» (دی 1402) گفته بود، اگر خودروهای کشور مطابق با استاندارد جهانی بودند، مصرف بنزین تا ۶۰ میلیون لیتر در روز کاهش می‌یافت و امکان صادرات روزانه ۵۰ میلیون لیتر بنزین فراهم می‌شد. به همین دلیل تولید خودروهای پرمصرف و عدم ارتقای استاندارد مصرف سوخت، یکی از مهم‌ترین عوامل مهم اتلاف بنزین و از دست رفتن فرصت صادرات بوده است.

قاچاق سوخت به کشورهای همسایه: شکاف شدید قیمت بنزین ایران با کشورهای همجوار، همواره انگیزه زیادی برای قاچاق سوخت ایجاد کرده است. قیمت بنزین در کشورهای همسایه‌مان چند برابر قیمت داخلی (هر لیتر هزار و 500 تومان تا سه هزار تومان) است. به همین دلیل برآورد می‌شود روزانه حدود ۱۰ میلیون لیتر بنزین به شکل قاچاق از کشور خارج شود (هرچند آمار دقیقی در این زمینه وجود ندارد). برخی مقام‌ها ارقام بالاتری، حتی ۱۵ تا ۲۰ میلیون لیتر در روز، نیز عنوان کرده‌اند. قسمتی از رشد مصرف ظاهری کشور در واقع ناشی از قاچاق سازمان‌یافته سوخت است. دولت در سال ۱۴۰۱ با کاهش سهمیه کارت‌های آزاد جایگاه‌ها تلاش کرد این روند را مهار کند که تا حدودی مصرف را کاهش داد، ولی کافی نبود.

کاهش مصرف CNG و جایگزینی آن با بنزین: در سال‌های گذشته یکی از راهبردهای مدیریت مصرف سوخت، توسعه گاز طبیعی فشرده (CNG) به‌عنوان سوخت جایگزین بنزین بوده است. این سیاست پس از سهمیه‌بندی سال ۱۳۸۶ به‌شدت پیگیری شد و مصرف روزانه CNG از نزدیک صفر به حدود ۲۰ میلیون مترمکعب در اوایل دهه ۱۳۹۰ رسید که معادل صرفه‌جویی ۲۰ میلیون لیتر بنزین در روز بود. در سال‌های گذشته توجه به توسعه سی‌ان‌جی کمرنگ شد. آمارها نشان می‌دهد مصرف روزانه سی‌ان‌جی از ۲۴ میلیون مترمکعب در اواخر سال ۱۳۹۹ به حدود ۱۸ تا ۱۹ میلیون مترمکعب در سال ۱۴۰۳ کاهش یافته است. افت پنج تا شش میلیون مترمکعبی مصرف سی‌ان‌جی به این معناست که بخش عمده‌ای از ناوگان حمل‌ونقل که قبلاً با گاز تامین می‌شدند، دوباره به بنزین روی آورده‌اند و این خود به افزایش مصرف بنزین دامن زده است.

عدم سرمایه‌گذاری کافی در ظرفیت پالایش: از سمت عرضه، یکی از علل اساسی ناترازی، توسعه ناکافی ظرفیت پالایشگاهی کشور در دهه گذشته بوده است. پس از بهره‌برداری کامل پالایشگاه ستاره خلیج فارس (۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸) و چند طرح بهبود کیفیت و کمی تولید در پالایشگاه‌های موجود، پروژه جدیدی به سرانجام نرسید. در نتیجه ظرفیت تولید بنزین در محدوده حدود ۱۰۵ تا ۱۱۰ میلیون لیتر در روز متوقف ماند. این در حالی است که روند تقاضا هر سال در حال افزایش بود. اگرچه طرح‌هایی همانند ارتقای پالایشگاه آبادان (فاز ۲ و ۳) اجرا شد و تولید بنزین پالایشگاه آبادان از 9 /14 میلیون لیتر به 8 /17 میلیون لیتر در روز افزایش یافت، یا طرح‌های بهینه‌سازی دیگری در تهران و اصفهان در دست انجام است، اما این افزایش‌ها برای جبران رشد مصرف کفایت نکردند. در سال‌های تحریم، جذب سرمایه و فناوری برای ساخت پالایشگاه‌های جدید دشوار بود و طرح‌هایی نظیر پالایشگاه آناهیتا (کرمانشاه) یا پارس (شیراز) عملاً متوقف مانده‌اند.

عوامل اقتصادی و جمعیتی: رشد جمعیت شهری، افزایش تعداد خودروهای شخصی به دلیل تولید خودرو بیش از اسقاط خودروهای فرسوده، کاهش ارزش ریال (که انگیزه صادرات قاچاق را بالا برد) و نیز عدم توسعه کافی حمل‌ونقل عمومی (به علت مشکلات بودجه‌ای دولت و تحریم‌ها در واردات ناوگان) از عواملی هستند که به صورت غیرمستقیم مصرف بنزین را بالا نگه داشته‌اند. مجموعه همه این عوامل باعث شده حتی با اقدام‌های مقطعی (همانند سهمیه‌بندی سال 13۹۸) روند کلی مصرف همچنان صعودی باشد.

اقدام‌های انجام‌شده

وزارت نفت به‌عنوان متولی سیاست‌گذاری در حوزه انرژی (به‌ویژه از منظر تولید و توزیع سوخت) نقش مهمی در شکل‌گیری یا مهار ناترازی بنزین داشته است. بررسی عملکرد این وزارتخانه در دوره مورد نظر نشان می‌دهد ترکیبی از تصمیم‌های سیاستی موثر و برخی کاستی‌ها در این حوزه وجود داشته است:

حذف کارت سوخت و آزادسازی قیمت در نیمه دهه ۱۳۹۰: یکی از اقدام‌های وزارت نفت در دولت یازدهم حذف نظام سهمیه‌بندی بنزین در خرداد ۱۳۹۴ بود. در آن زمان با یکسان‌سازی قیمت بنزین به نرخ هزار تومان و غیرفعال کردن کارت‌های سوخت، سهمیه‌بندی متوقف شد. استدلال وزارت نفت، کنترل تورم و ساده‌سازی سیستم عرضه بود اما این تصمیم بعد از مدتی با رشد مصرف همراه شد. در غیاب ابزار کنترل غیرقیمتی، مصرف که پیشتر تحت کنترل بود، دوباره سالانه ۶ تا ۱۰ درصد افزایش یافت. در همان زمان برآورد می‌شد حذف کارت سوخت باعث اضافه مصرف روزانه حدود ۲۰ تا ۳۰ میلیون لیتر بنزین در سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۸ شود.

بازگشت به سهمیه‌بندی در آبان ۱۳۹۸: وزارت نفت دولت دوازدهم پس از وقفه‌ای چندساله، نهایتاً در سال 13۹۸ تصمیم به احیای سهمیه‌بندی گرفت. اجرای این طرح با مدیریت وزارت نفت انجام شد و هرچند تبعات اجتماعی (اعتراض‌های آبان 13۹۸) به دنبال داشت، از منظر سوخت، مصرف را ۲۰ میلیون لیتر در روز کاهش داد. وزارت نفت در این دوره توانست با همکاری سایر دستگاه‌ها، سامانه هوشمند سوخت را مجدد فعال کرده و جلوی بحران آنی دیگری را بگیرد. این اقدام موفقیت سیاستی در مهار کوتاه‌مدت مصرف بود و همان‌طور که ذکر شد، کشور را در سال‌های 1400-1399 از واردات بی‌نیاز کرد.

عدم تعدیل قیمت و تداوم سیاست قیمت ثابت: از آبان 13۹۸ تاکنون قیمت رسمی بنزین هیچ تغییری نکرده است. با وجود متوسط تورم تجمعی (مجموع نرخ تورم یک کشور در طول چند سال متوالی) بالای ۲۰۰ درصد در این مدت، قیمت بنزین هزار و 500تومانی و سه‌هزارتومانی ثابت ماند. وزارت نفت و دولت به‌دلیل نگرانی از تبعات اجتماعی و تورمی، از اصلاح قیمت انرژی خودداری کردند. این تصمیم سیاسی قابل درک است، اما نتیجه آن کاهش شدید قیمت واقعی بنزین و بازگشت تدریجی مصرف بالا بود، چنان‌که وزیر نفت وقت پیش‌بینی کرده بود مردم به مرور به قیمت جدید عادت می‌کنند.

توجه ناکافی به ابزارهای غیرقیمتی: طبق تجربه جهانی، اگر اصلاح قیمت دشوار است باید از روش‌های غیردرآمدی برای کنترل مصرف بهره گرفت. وزارت نفت پس از سال 13۹۸، هرچند ابتدا از ابزار کارت سوخت استفاده کرد، ولی به مرور سخت‌گیری کارت سوخت را کاهش داد. همچنین طرح‌های تشویقی برای اسقاط خودرو فرسوده یا گازسوز کردن خودروهای بنزینی به کندی پیش رفت. قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت (مصوب ۱۳۸۶) چهارچوب جامعی برای مهار مصرف داشت که وزارت نفت وقت (دولت نهم و دهم) به خوبی آن را اجرا کرد. در آن زمان به‌طور همزمان چهار سیاست دنبال شد: «نوسازی ناوگان حمل‌ونقل»، «توسعه حمل‌ونقل عمومی شهری»، «سهمیه‌بندی بنزین و دوگانه‌سوز کردن خودروها» و «مدیریت تقاضای سفر». اجرای موفق بسته سیاستی باعث شد مصرف بنزین کنترل و بخشی از تقاضا به سی‌ان‌جی منتقل شود. اما در سال‌های بعدی، این سیاست‌ها با پیگیری جدی مواجه نشد. به‌طور مشخص، برنامه توسعه سی‌ان‌جی پس از سال ۱۳۹۲ افت کرد و وزارت نفت تمرکز خود را بیشتر بر افزایش تولید بنزین گذاشت تا کاهش مصرف آن. در نتیجه، تاثیر مثبت آن برنامه جامع، رفته‌رفته خنثی شد. در سال‌های ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱ نیز هیچ برنامه همه‌جانبه‌ای شبیه آنچه در سال ۱۳۸۶ انجام شد، به اجرا درنیامد و بیشتر به همان شوک قیمتی آبان 13۹۸ بسنده شد.

اقدام‌های مثبت در حوزه افزایش تولید: وزارت نفت در دولت سیزدهم (از اواخر سال ۱۴۰۰ به بعد) تلاش‌هایی را برای افزایش ظرفیت تولید بنزین سامان داد. از جمله افتتاح واحدهای جدید در پالایشگاه آبادان (فاز ۲ طرح توسعه) که چند میلیون لیتر به تولید افزود، اجرای طرح‌های بهینه‌سازی در پالایشگاه تهران (افزایش تولید حدود یک میلیون لیتر در روز) و تکمیل ظرفیت‌های خالی پالایشگاه ستاره خلیج فارس. بنا به اعلام مقام‌ها، در شش ماه دوم سال ۱۴۰۲ تولید روزانه بنزین کشور با افزایش بهره‌وری به حدود ۱۲۰ میلیون لیتر رسید. هرچند بخش عمده‌ای از این رقم از محل موجودی انبارها تامین می‌شد، ولی نشان‌دهنده عزم وزارت نفت برای جلوگیری از کمبود در پمپ‌بنزین‌ها بود. وزارت نفت طرح احداث پالایشگاه‌های جدید (همانند پالایشگاه ۳۰۰ هزاربشکه‌ای شهید سلیمانی در بندرعباس) و پتروپالایشگاه‌ها را در دستور کار قرار داد و به دنبال جذب سرمایه برای آنها بود. ادامه صادرات فرآورده‌های نفتی مازاد همانند نفت‌گاز جهت تامین منابع مالی برای واردات بنزین احتمالی، از دیگر اقدام‌های مدیریتی این وزارتخانه بود.

برنامه‌های در دست بررسی: وزارت نفت و دولت به همراه مجلس به دنبال راهکارهای جدیدی برای مهار مصرف بنزین هستند. یکی از این طرح‌ها، سهمیه‌بندی بنزین به هر فرد به جای هر خودرو است که در کمیسیون انرژی مجلس مطرح شده و وزارت نفت نیز با آن موافق است. همچنین طرح آزمایشی استفاده از کارت بانکی به جای کارت سوخت در برخی جایگاه‌ها اجرا شده که ضمن تسهیل خدمات، کنترل دقیقی بر مصرف سوخت هر خودرو صورت گیرد. وزارت نفت تاکید کرده همه گزینه‌های غیرقیمتی را دنبال می‌کند که فشار کمتری به مردم وارد شود، اما در صورت تداوم رشد مصرف، شاید چاره‌ای جز اصلاح قیمت بنزین در آینده نباشد.

پیامدهای ناترازی

ناترازی بنزین تنها عدم توازن ساده در آمار انرژی نیست، بلکه پیامدهای اقتصادی و اجتماعی مهمی برای کشور دارد:

بازگشت هزینه‌های ارزی سنگین: واردات گسترده بنزین، ارز قابل توجهی را از کشور خارج می‌کند. مرکز پژوهش‌های مجلس برآورد کرده است، کسری ۱۰ میلیون‌‌لیتری بنزین در سال ۱۴۰۲ حدود سه میلیارد دلار هزینه سالانه روی دست کشور می‌گذارد. ایران که در سال ۱۳۹۹ حدود سه میلیارد دلار بنزین صادر کرده بود، اکنون ناچار است سالانه به همین میزان واردات انجام دهد؛ یعنی چرخش منفی شش میلیارد‌دلاری در تراز تجاری سوخت که بخش قابل ملاحظه‌ای از درآمد نفتی را خنثی می‌کند.

افت فرصت‌های صادراتی: هر لیتر بنزین که در داخل (بیش از نیاز) مصرف شود، فرصتی ازدست‌رفته برای صادرات است. در اوایل دهه ۱۳۹۰ ایران واردکننده روزانه ۲۰ تا ۳۰ میلیون لیتر بنزین بود، اما در سال‌های بعد با توسعه پالایشگاه ستاره خلیج فارس، این روند تغییر کرد و کشورمان در برهه‌ای حتی به صادرکننده تبدیل شد. اکنون با رشد مصرف داخلی، صادرات بنزین تقریباً متوقف شده و جای خود را به واردات داده است. این مسئله اعتمادبه‌نفس ما را در بخش انرژی کاهش داده و ما را آسیب‌پذیر می‌کند.

فشار بر پالایشگاه‌ها و زیرساخت‌ها: برای جبران ناترازی، پالایشگاه‌ها در دو سال گذشته با حداکثر ظرفیت و فشردگی زمان تعمیرات فعالیت کرده‌اند. کارکرد در حداکثر توان، استهلاک تجهیزات را افزایش داده و احتمال وقوع حوادث یا از مدار خارج شدن ناگهانی واحدها را بیشتر می‌کند. همچنین حمل‌ونقل و توزیع سوخت در کشورمان تحت فشار قرار گرفته است؛ به نحوی که شرکت پالایش و پخش ناچار به توزیع موجودی ذخایر استراتژیک برای تامین سوخت نوروز و تابستان شد. چنین وضعی در صورت تداوم، پایداری عرضه سوخت را تهدید می‌کند.

تبعات محیط‌زیستی: مصرف بالای بنزین به معنی انتشار بیشتر آلاینده‌ها و گازهای گلخانه‌ای است. خودروهای قدیمی و پرمصرف علاوه بر هدررفت سوخت، هوای شهرها را نیز آلوده‌تر می‌کنند. اگر سیاست‌هایی نظیر ارتقای خودروها یا جایگزینی سی‌ان‌جی اجرایی می‌شد، آلودگی کمتری نیز تولید می‌شد. بنابراین ناترازی انرژی با تبعات محیط‌‌زیستی همچون افزایش آلودگی شهری و تشدید تغییرات اقلیمی همراه است.

نارضایتی اجتماعی و نگرانی از آینده: ملموس‌ترین اثر برای مردم، ایجاد صف‌های طولانی در پمپ‌بنزین‌ها یا سهمیه‌بندی سخت‌گیرانه است. در سال ۱۴۰۱ چند نوبت شایعه گرانی یا کمبود بنزین باعث صف بستن در جایگاه‌ها شد که نشان‌دهنده حساسیت جامعه به این موضوع است. اگر راه‌حل منطقی برای مدیریت ناترازی پیدا نشود، ممکن است کشورمان در آینده نزدیک با بحران تامین سوخت یا شوک قیمتی بنزین مواجه شود.

راهکارهای مدیریتی

برای برون‌رفت از شرایط کنونی و جلوگیری از تشدید ناترازی در سال‌های آینده، مجموعه‌ای از اقدام‌ها در بخش‌های مختلف باید به اجرا درآید. براساس مطالعه‌های انجام‌شده و تجربه‌های گذشته، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:

اصلاح تدریجی قیمت و یارانه بنزین: مهم‌ترین راهکار پایدار، واقعی کردن قیمت سوخت است که مصرف‌کننده به صرفه‌جویی تشویق شود. البته با توجه به حساسیت اجتماعی، این کار باید تدریجی و همراه با تمهیدهای جبرانی باشد. یکی از طرح‌های مطرح، اختصاص سهمیه بنزین به هر فرد است که می‌تواند هم به عدالت اجتماعی کمک و هم زمینه را برای تعدیل قیمت آزاد بنزین فراهم کند.

تقویت کارت سوخت و مبارزه با قاچاق: ابزار کارت سوخت همچنان اهرم قدرتمند غیرقیمتی است. باید سهمیه کارت جایگاه‌ها به حداقل ممکن کاهش یابد و هر خودرو ملزم به استفاده از کارت سوخت شخصی خود باشد. همچنین رصد تراکنش سوخت در استان‌های مرزی باید تشدید شود که موارد مشکوک به قاچاق شناسایی شود. به‌کارگیری فناوری‌هایی نظیر GPS در نفتکش‌ها و دوربین‌های پلاک‌خوان در جایگاه‌ها می‌تواند مسیرهای قاچاق را مسدود کند. جلوی قاچاق هر لیتر سوخت گرفته شود، معادل همان مقدار کاهش ناترازی خواهیم داشت.

نوسازی ناوگان حمل‌ونقل و بهبود بهره‌وری: دولت باید سیاست خروج خودروهای فرسوده و جایگزینی آنها با خودروهای کم‌مصرف یا برقی را به‌طور جدی دنبال کند. خودروهای فرسوده سهمی نامتناسب در مصرف بنزین دارند. اعطای تسهیلات به خرید خودروهای هیبریدی یا برقی، هرچند پرهزینه است، در درازمدت مصرف بنزین را کاهش می‌دهد. همچنین استانداردهای مصرف سوخت خودروهای تولید داخل باید ارتقا یابد و خودروسازان ملزم شوند متوسط مصرف محصول‌هایشان را سالانه کاهش دهند. این امر در کنار بهبود کیفیت سوخت (تولید بنزین یورو ۵ و ۶) می‌تواند شدت مصرف انرژی در حمل‌ونقل را کاهش دهد.

احیای مجدد برنامه‌های CNG: سهم سی‌ان‌جی در سبد سوخت حمل‌ونقل باید دوباره افزایش یابد. پیشنهاد می‌شود وزارت نفت طرح ویژه‌ای برای دوگانه‌سوز کردن خودروهای عمومی و مسافری اجرایی کند و یارانه‌ای برای نصب مخزن سی‌ان‌جی در خودروهای شخصی در نظر بگیرد. بازگرداندن مصرف سی‌ان‌جی به ظرفیت خالی موجود، حدود 5 تا ۱۰ میلیون مترمکعب در روز (براساس برآورد کارشناسان) می‌تواند از مصرف روزانه بنزین بکاهد. افزون بر این، توسعه جایگاه‌های جدید سی‌ان‌جی در شهرهای بزرگ و بین‌راهی باید در دستور کار قرار گیرد که دغدغه دسترسی رفع شود.

توسعه ظرفیت پالایشی و پتروپالایشی: در بخش عرضه، چاره‌ای جز سرمایه‌گذاری برای افزایش تولید بنزین وجود ندارد. طبق تکلیف قانون برنامه هفتم توسعه، ایران باید تولید بنزین را به روزانه ۱۲۹ میلیون لیتر برساند. همچنین وزارت نفت اعلام کرد، احداث پالایشگاه شهید سلیمانی با ظرفیت ۱۵۰ هزار بشکه میعانات و ۱۵۰ هزار بشکه نفت خام آغاز شد. همچنین پروژه‌های بهینه‌سازی و افزایش ظرفیت در پالایشگاه‌های تهران، اصفهان، بندرعباس و تبریز در جریان است. تسریع در تکمیل این طرح‌ها حیاتی است. علاوه بر این، جذب سرمایه بخش خصوصی و استفاده از ظرفیت شرکت‌های پتروشیمی برای تولید ترکیبات بنزین (مانند ریفرمیت) می‌تواند عرضه بنزین را منعطف کند. هرچند ساخت پالایشگاه زمان‌بر است، اما اگر همین امروز هم شروع شود جلوتر از منحنی رشد تقاضا حرکت کرده‌ایم.

گسترش حمل‌ونقل عمومی و مدیریت تقاضای سفر: هرچه تعداد سفرهای شهری و بین‌شهری از طریق وسایل نقلیه شخصی کمتر شود، مصرف بنزین کاهش خواهد یافت. سرمایه‌گذاری در مترو، اتوبوسرانی، قطارهای حومه‌ای و تشویق مردم به استفاده از این سیستم‌ها، راهکار بنیادی است. وزارت نفت می‌تواند با پرداخت بخشی از عواید صرفه‌جویی سوخت به حمل‌ونقل عمومی، این بخش را تقویت کند (برای مثال اختصاص منابعی از محل صرفه‌جویی ارزی واردات بنزین، به توسعه مترو). همچنین سیاست‌های شهرسازی برای کاهش نیاز به سفرهای غیرضروری (مثلاً گسترش دولت الکترونیک، دورکاری، توسعه شهرهای جدید در مجاورت کلانشهرها) در بلندمدت بر کاهش تقاضای بنزین موثر است.

آگاه‌سازی و فرهنگ‌سازی مصرف بهینه: تجربه کشورهای مختلف نشان داده کمپین‌های آگاهی‌بخشی عمومی درباره صرفه‌جویی انرژی می‌تواند ۵ تا ۱۰ درصد مصرف را بدون هزینه سرمایه‌ای کاهش دهد. وزارت نفت می‌تواند با همکاری رسانه‌ها و نظام آموزشی، برنامه‌هایی برای فرهنگ‌سازی مصرف بهینه بنزین اجرا کند. ساده‌ترین اقدام، اطلاع‌رسانی مداوم درباره هزینه واقعی بنزین، مقایسه قیمت آن با آب و سایر اقلام، و آموزش راه‌های کاهش مصرف (مثلاً تنظیم موتور خودرو، پرهیز از سفرهای غیرضروری، هم‌پیمایی) است.

نتیجه‌گیری

اگر روند فعلی مصرف بنزین ادامه یابد، آینده تراز بنزین در کشورمان نگران‌کننده است. با ادامه شرایط کنونی، در ۱۰ سال آینده، ایران به‌شدت نیازمند واردات بسیار بالای روزانه بنزین خواهد بود که هزینه زیادی بر اقتصاد تحمیل می‌کند. سناریوی «خوش‌بینانه» آن است که با اجرای ترکیبی از راهکارهای پیش‌گفته، رشد تقاضا کنترل شود و ظرف چند سال آینده، ظرفیت عرضه نیز افزایش یابد. در این حالت، ممکن است مجدد در میانه‌های برنامه هفتم توسعه (حدود سال‌های ۱۴۰6-۱۴۰5) تراز بنزین به تعادل برسد. هدف‌گذاری تولید ۱۲۹ میلیون لیتر و کنترل رشد مصرف به زیر پنج درصد در سال، می‌تواند کشور را به خودکفایی پایدار نزدیک کند. در سناریوی «بدبینانه»، چنانچه اقدام‌های لازم صورت نگیرد و روند فعلی ادامه یابد، دولت ناچار به سهمیه‌بندی سخت‌گیرانه‌تر و افزایش جهش قیمت است که تبعات اجتماعی زیادی دارد. تحلیل ناترازی بنزین در سال‌های ۱۳۹۸ تا 1404 نشان داده این معضل حاصل تعامل عوامل گوناگون در بخش مصرف و تولید است. تجربه موفق سال‌های ۱۳۸9-۱۳۸6 در مهار مصرف سوخت نشان می‌دهد اگر بسته جامعی از سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی به‌طور هماهنگ اجرا شود، می‌توان رشد تقاضا را کنترل و حتی معکوس کرد. اکنون نیز ترکیبی از ابزارها -از اصلاح تدریجی قیمت گرفته تا بهبود فناوری خودرو، مبارزه با قاچاق و توسعه سوخت‌های جایگزین- باید به کار گرفته شود. تنها در این صورت است که ایران می‌تواند بار دیگر به وضعیت تراز در بنزین دست یابد و امنیت انرژی را در بخش حمل‌ونقل تضمین کند.