ریشه دواندن رانت و فساد
نظام اداری چه بر سر بنگاه‌های اقتصادی آورده است؟
اندیشمندان آزادیخواه در غرب برای اینکه خیر و شرها را نشان دهند مصداق‌هایی می‌آورند و از جمله تاکید دارند بوروکراسی اداری یکی از شرهای دنیای جدید است.
مصادیق بوروکراسی چرا از نظر آزادیخواهان شر به حساب می‌آیند؟
نهاد بوروکراسی
توجه داشته باشید که نوک تیز این نوشته هرگز به سوی بوروکرات‌ها به معنای کسانی که اداره کشور به وجود آنها نیاز دارد نیست- به این دلیل نیروی شر به حساب می‌آیند که کارگزاران این نهاد در ذات خود و به دلایل گوناگون همواره در مسیر ایجاد انحصار و تاسیس قلعه‌های امن و در حال گسترش در اطراف خود هستند.
نگاه خوش‌بینانه به این ذات انحصارگرا و راهبرد متمرکزکننده قدرت این است که کارگزاران ارشد دیوانسالاری می‌خواهند راه‌های فساد در اداره کشور را ببندند و کاری کنند که شهروندان بپذیرند برای برداشتن هر قدم و اجرای هر تصمیم باید از راه قانون و مقررات پیش بروند. نگاه بدبینانه به انحصارگرایی ذاتی بوروکرات‌های ارشد که به کارگزاران در سطوح پایین‌تر منتقل می‌شود این است که آنها می‌خواهند با استناد به قانون و مقرراتی که بیشتر آنها زاییده ذهن متمرکزگرای آنهاست، همه راه‌ها را به سوی خود بازکنند و نتیجه و سرانجام کار این باشد که قدرت در اختیار آنها باشد.
نوشته حاضر به جای اینکه بر مسائل اجرایی و تنگناهایی که نهاد دیوانسالاری ایران برای جلوگیری عمدی یا سهوی برای فعالیت‌های بخش خصوصی درست می‌کند و بیشتر فعالان صنعتی و حتی خانواده‌ها نیز با آن دست به گریبان‌اند متمرکز شود، بیشتر دنبال آن است که به جنبه‌های پنهان‌تر و سیاسی‌تر ابعاد دخالت این نهاد بپردازد و نشان دهد که این بوروکراسی و دیوانسالاری قدرتمند چگونه و با استناد به کدام قدرت راه‌ها را می‌بندد.
یک داوری عمیق
شادروان دکتر حسین عظیمی اقتصاددان خوشنام ایرانی در سال 1376 و در هنگامه مبارزه‌های انتخاباتی ریاست‌جمهوری به مرکز پژوهش‌های مجلس دعوت شده بود تا شاید سخنانی درباره اینکه کدام کاندیدای آن دوران اصلح است بر زبانش جاری شود.
اما وی به جای اینکه به این موضوع توجه کند، درباره قانون‌نویسی در ایران به ویژه از سوی بوروکرات‌های حاکم بر دولت‌های ایران مطالبی بر زبان آورد. این اقتصاددان توسعه‌گرای ایرانی که از نزدیک با نهاد بوروکراسی در انگلستان، به مثابه کشوری با طولانی‌ترین نهاد دموکراتیک آشنا بود و نیز در سازمان برنامه و بودجه ایران نیز فعالیت داشت در این سخنرانی به درستی تصریح کرد، در زمان وفور درآمد ارزی و در شرایطی که نهادهای اقتصادی و سیاسی در ایران شکل نو پیدا می‌کردند کسانی که ماموریت آنها نوشتن قانون برای تاسیس نهادهایی برای اداره و سازماندهی فعالیت‌های گوناگون مثل صنعت، بازرگانی، آموزش و بهداشت و امنیت و راه‌اندازی فعالیت‌های تازه و نیز حل‌وفصل مناسبات گره‌خورده نهادهای مدنی با نهاد دولت بود از سر محافظه‌کاری یا با اراده کامل و برای افزایش قدرت قانون را چنان گسترده و همه‌سویه می‌نوشتند که بتوانند در هر امری که هرکدام از وظایف و فعالیت‌ها را به شکلی پوشش دهد یا راه را باز کند موثر باشند و بتوانند روزی از آن روزنه‌ها در اموری غیر از امر نهاد اصلی دخالت کنند. شادروان عظیمی یکی از دلایل اصلی تداخل وظایف صدها موسسه و دستگاه و سازمان و وزارتخانه دولتی در امور یکدیگر را همین مساله می‌دانست و باور داشت بوروکرات‌ها در هر سرزمین از جمله ایران تمایل ذاتی برای روند فزاینده دخالت را دارند و می‌خواهند همه چیز در اختیارشان باشد و هر نیرویی جز نیروی بوروکراسی در پله‌ای پایین‌تر از آنها بایستد.
چند مثال
دکتر فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو سابق شورای عالی رقابت، روزی در یک سخنرانی درباره دلایل گرفتار شدن صنعت خودرو ایران در گرداب درجازدگی و دور خود چرخیدن در دهه‌های اخیر به مسائل گوناگونی اشاره کرد و نکات قابل اعتنایی را برشمرد و در بخشی از سخنرانی‌اش تصریح کرد که نتایج بررسی‌هایش نشان می‌دهد نزدیک به 25 دستگاه بوروکراتیک به بهانه‌های گوناگون در فعالیت یک کارخانه خودروسازی دخالت دارند و تاکید کرد نهاد بوروکراسی و سازمان‌های پرشمار برای اینکه بتوانند منافعی برای سازمان خود از این صنعت پول‌ساز دست‌وپا کنند، تارهایی بر دست‌وپای این صنعت تنیده‌اند که راه نفس کشیدن عادی را از این فعالیت سلب کرده است. به گفته ایشان یک مدیر ارشد در یک بنگاه خودروسازی در ایران - حتی اگر برنامه ریزاستراتژیکی هم باشد و از بیشترین ورزیدگی و تجربه در امر مدیریت کارخانه‌اش بهره‌مند باشد- باید بیشتر وقت خود را برای رفع گرفتاری‌هایی که هر سازمان و نهاد بوروکراتیک برای دخالت در این صنعت ایجاد می‌کنند و دفع شر آنها اختصاص دهد.
مسعود کرباسیان که در دولت اول آقای روحانی رئیس کل گمرک بود شورای مشورتی از بخش خصوصی تاسیس کرده بود تا بتواند به طور جامع در جریان تنگناها قرار گیرد و بتواند در اسرع وقت گره‌ها را باز کند. در نشست‌های این شورا که شاید ایده‌ای ارزشمند و یکی از نهادهای مفید بود، می‌شد به وضوح از گلایه‌های بخش خصوصی و فعالان این حوزه فهمید که برای ورود و خروج کالا از مبادی قانونی و مسیرهای تابع مقررات سازمان گمرک، چندین نهاد دیگر باید موافقت خود را ابراز کنند و باید مجوزهایی از سوی آنها صادر شود. در جریان نشست‌های این شورا بود که نقایص متعددی آشکار شد؛ منافع متضاد نهادهای بوروکراتیک در صادرات و واردات کارها را چنان به گرداب بوروکراسی انداخته است که صرفه اقتصادی صادرات و واردات برای بنگاه‌ها را به مرز نابودی می‌کشاند.
بوروکراسی ایرانی
همان‌طور که در شروع این نوشته تاکید کردم قصدم از نوشتن این مطلب، رسیدن به لایه‌های ژرف‌تر از موضوعات اجرایی در مورد مسیرهای سنگ‌اندازی بوروکراسی در فعالیت‌های بخش خصوصی است و همچنین یادآور شدم که به باور اندیشمندان آزادیخواه، دولت، نهاد بزرگ بوروکراسی و انحصار سه شر بر سر راه و مانع رستگاری بشر و جوامع انسانی به حساب می‌آیند.
کارنامه و برنامه نهاد دیوانسالاری در همه کشورها به ذات انحصارگرایانه آن برمی‌گردد، اما بسته به اینکه نهاد دموکراسی در کشورهای گوناگون چه میزان رشد کرده است در عمل شکل و ماهیت آنها تفاوت می‌کند و نیز اندازه قدرت آنها متفاوت است. بوروکراسی در دنیای مدرن و در کشورهای دارای نهادهای مدنی نیرومند، به آرامی قله‌های قدرتی را که در پویش تاریخ به دست آورده بوده و با استناد به قدرت خوفناک قانون‌های یک‌جانبه دیگر نهادها را از صحنه به پشت صحنه رانده بود، از دست داد.
در ایران اما بوروکراسی به دلیل اینکه با دولت‌های مداخله‌گر پیوندی تنگاتنگ داشته و دارند و اصولاً زاییده فکر دولت‌های اقتدارگرا بوده‌اند و نیز پس از تاسیس برای افزایش قدرت به دولت کمک کرده‌اند، پدیده‌ای شاید استثنایی‌تر باشند.
بررسی دیوانسالاری مدرن در ایران با تصریح بر مفهومی که در بالا به آن اشاره شد، نشان می‌دهد که به طور مثال دادگستری مدرن را در ایران شخصیتی به نام علی‌اکبر داور تاسیس کرد که درس‌خوانده فرانسه بود، کشوری که خود در ساخت و پرداخت دیوانسالاری قدرتمند و نظام اقتصاد دولتی نقش برجسته‌ای در دنیا داشته است. همین علی‌اکبر داور در دوره‌ای که رضاخان هیچ نیرویی را جز نیروی دولت برنمی‌تابید، با ایجاد دستگاه‌های دولتی مداخله‌گر در قند و شکر، صنعت بیمه و انحصار دولتی گندم و با تاسیس سازمان غله و... پایه‌های دیوانسالاری را فراهم کرد. این نهادها به اندازه‌ای سفت و استوار بودند که برخی از آنها با نام‌های دیگر، حتی هنوز هم فعالیت دارند.
البته اگر بخواهیم عقب‌تر برویم و دیوانسالاران در دوره قاجار را بررسی کنیم خواهیم دید که آنها اصولاً برای خدمت به دستگاه شاه و دربار فعالیت می‌کردند. در سال‌های ضعف محمدرضا پهلوی شاه دوم سلسله برچیده‌شده پهلوی، بوروکراسی جان نگرفته بود و به مرور با تمرکز قدرت در نهاد پادشاهی و دربار، شاه خود را محق می‌دانست تا با سازمان‌های پرشماری که تاسیس می‌کند در هر کاری دخالت کند و بر ابعاد بوروکراسی پیچیده اضافه کند.
در کتاب مشروح مذاکرات شورای اقتصاد در حضور محمدرضا پهلوی که دو جلد آن از سوی نیک‌پی شهردار سابق در دوره پهلوی گردآوری شده است شاه دستور تاسیس سازمان ماهیگیری را می‌دهد و نیز دستور می‌دهد نهادی برای تولید و نظارت بر نان صنعتی درست شود و مراتع و جنگل‌ها ملی شوند و... .
بوروکرات‌های ایرانی از همان دوره تاسیس فهمیده‌اند دو قدرت را باید برای خود صیانت کنند، قانون‌هایی که زاییده اندیشه خودشان بود و نیز قدرت نهفته در نهاد دولت که به آنها قدرت مانور بیشتر می‌داد.
پس از وفور درآمدهای ارزی مردان قدرت در ایران برای وزارتخانه‌های خود سازمان‌ها و دستگاه‌ها و موسسه‌هایی تاسیس کردند تا اختیارات و بودجه بیشتری در اختیار بگیرند و به این ترتیب بر ابعاد بوروکراسی افزودند.
افزایش درآمدهای صادرات نفت به مرور آنها را از رجوع به بنگاه‌ها و نیز شهروندان بی‌نیاز کرد. بوروکراسی ایرانی با چسبیدن به قدرت اقتصادی سرچشمه‌گرفته از درآمد صادرات نفت، به یک نهاد واقعاً مخل برای بخش خصوصی تبدیل شد.
حزب دیوانسالاران
یکی از شگفت‌انگیزترین رخدادهای بوروکراسی در ایران -که البته در سایر کشورها نیز سابقه دارد- این است که دیوانسالاران در پویش زمان به یک قشر موثر تبدیل شدند و شاید بتوان با توجه به گستردگی سازمان‌های بوروکراتیک آنها را یک طبقه نیز نامید.
بوروکرات‌های ایرانی پس از پیروزی انقلاب اسلامی و تاکید دولت‌های پس از انقلاب برای تمرکز بیشتر قدرت در نهادهای حکومتی، به بهانه اداره جنگ و اداره و تثبیت انقلاب اسلامی، برخلاف پیش‌بینی‌هایی که می‌شد قدرت بیشتری پیدا کرده و با نفوذ بر ذهن و عمل سیاستمداران و سیاستگذاران اقتصادی، کارها و زمام امور را در دست گرفتند.
افزایش قدرت نهاد بوروکراسی در سال‌های پس از انقلاب اسلامی با افزایش قدرت سازمان‌ها و نهادهایی که ساخته و پرداخته دولت‌ها بودند به این نتیجه منجر شده است که آنها به مرور و بر اساس یک پیمان نانوشته به حزبی نیرومند تبدیل شده‌اند.
دفتر و شعبه‌های حزب بوروکرات‌ها در همه نهادهای بوروکراتیک باز است و بدون اینکه دیده شوند فعالیت می‌کنند. آنها برای انجام کارهای حزبی نیازی به هزینه کردن ندارند و با استفاده از قدرت سازمان‌های خود و به صورت جمعی به نبردی پنهان برای تضعیف قدرت اندک بخش خصوصی دست زده و هنوز این کار ادامه دارد.
حزب پنهان بوروکرات‌های رخنه‌کرده در جای‌جای دولت را می‌توان فاتحانی دانست که بدون شلیک گلوله و بدون اینکه جان و مال خود را به خطر بیندازند توانسته‌اند بر بخش خصوصی پیروز شوند. حزب دیوانسالاران ابزارهای تبلیغاتی گوناگونی نیز در اختیار دارند و راه‌های مبارزه با بخش خصوصی را در سال‌های اخیر به خوبی شناخته و از تجربه‌های تاریخی انباشت‌شده استفاده می‌کنند.
آنها هرگاه لازم باشد می‌توانند بخش خصوصی را در برابر شهروندان قرار دهند و با زدن برچسب‌های گوناگون راه پیشرفت بخش خصوصی را سد کنند. به طور مثال در وضعیتی که معلوم است دولت برای سرپا نگه داشتن همین دستگاه‌ها کسری بودجه دارد و از این مسیر تورم ایجاد می‌کند حزب دیوانسالاران دلایل گرانی را بر دوش بخش خصوصی می‌اندازند و آنها را در میان شهروندان به پول‌پرستی و طمع‌ورزی متهم می‌کنند.
دو گرفتاری اصلی
بوروکراسی ایرانی در شرایط حاضر دو گرفتاری اصلی برای بخش خصوصی درست کرده و با قدرت آن را اعمال می‌کند.
گرفتاری نخست مین‌گذاری کردن مسیر برای شروع فعالیت‌های اقتصادی در هر بخش از فضای کسب‌وکارهاست. فقط حزب دیوانسالاران است که باید اجازه دهد کسی روزنامه منتشر کند، این حزب ناپیدا باید اجازه دهد فردی مدرسه غیرانتفاعی تاسیس کند، این حزب مرموز باید موافقت کند تا کسی فعالیت صادراتی داشته باشد یا واردات کند، کارخانه‌ای راه بیندازد یا شریک خارجی بگیرد.
حزب دیوانسالاران ایران که به قدرت دولت و سایر نهادها چسبیده‌اند آنقدر بیراهه درست کرده‌اند که هرکس بخواهد فعالیتی آغاز کند باید خود را برای یک مبارزه تمام‌عیار آماده کند. تنگنای دیگر این است که حالا اگر فرد یا گروهی با هر بدبختی بتوانند شرکتی برای فعالیت تاسیس کنند و شروع به کار کنند، گرفتاری‌هایش از همین نقطه شروع می‌شود.
بنگاه‌های ایرانی حق ندارند بدون اجازه نهادهای دیوانسالاری حتی قیمت کالای خود را تعیین کنند و باید کارشان را به کسانی بسپارند و اختیارشان را به نهادهایی بدهند که دستی از دور بر آتش دارند و مدیران آنها نیز با آمدن و رفتن هر دولت تغییر می‌کنند.
توجه داشته باشیم که تعیین قیمت تمام‌شده یک محصول صنعتی چه کار فنی-اقتصادی پیچیده‌ای است و یک مدیر یا سهامدار یک بنگاه در این مسیر چه زحمتی باید بکشد.
اما اکنون دولت و نهادهای بوروکراسی چسبیده به دولت همه را بی‌اعتبار کرده و قیمت‌ها را تعیین و ابلاغ می‌کنند و اگر بنگاهی تخطی کند مجازات می‌شود.
نتیجه رفتار و اعمال حزب دیوانسالاری چسبیده به دولت در همه کشورها و به ویژه کشورهایی مثل ایران که نهادهای مدنی نیروی اندکی دارند و نیز رسانه‌های کم‌قدرت نمی‌توانند با حزب دیوانسالاری در بیفتند این بوده است که رانت و فساد در هر بخش از فعالیت‌های اقتصادی ریشه دوانده است.
